C-134-2016 — AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumptionImposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento

Dictamen : 134 del 08/06/2016   



C-134-2016




08 de junio de 2016




 



MSc Yamileth Astorga Espeleta

Presidenta Ejecutiva




Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados




Oficinas Centrales.




San José




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a sus Oficio
PRE-2015-0522 y PRE-2015-584, en los que autorizada mediante Acuerdo de Sesión Ordinaria 2015-020 de
la Junta Directiva del Instituto, consulta si se permite a AyA el aprovechamiento del recurso
hídrico para abastecimiento poblacional dentro de las áreas silvestres protegidas, en casos de
excepción, cuando es la única alternativa técnicamente viable para abastecer una comunidad.



 En criterio de la Dirección Jurídica Ambiental de ese Instituto, AyA puede aprovechar las aguas de
dominio público en todo el territorio nacional, para abastecer a las comunidades, sin necesidad de
concesión, pues el legislador le confirió esa potestad a perpetuidad. Las competencias otorgadas al
Instituto en la Ley 2726 no han sido modificadas por normativa posterior. El derecho humano de
acceso al agua es fundamental y ha de ser garantizado por el Estado y sus instituciones. El
aprovechamiento forestal en las áreas silvestres protegidas está prohibido a los particulares y al
Estado, pero  el del recurso hídrico por el Instituto es posible y no violenta el principio de no
regresión en materia ambiental cuando hay estudios técnicos que lo justifiquen. Desde la Ley de
Parques Nacionales, el legislador consideró la protección de esas áreas para el aprovechamiento de
agua a las poblaciones.



             Por el interés que tiene para el MINAE la decisión del asunto, se confirió audiencia al
Ministro del Ambiente y Energía, quien contestó de manera extemporánea. En esencia, considera que
“el numeral 18 de la Ley Forestal dispone que las únicas actividades autorizadas dentro del
Patrimonio Natural del Estado, son la investigación, la capacitación ambiental y el ecoturismo,
quedando excluidas aquellas relacionadas con la captación de aguas, así como cualquier otra que no
se encuentre expresamente autorizada por la Ley, aun cuando se trate de Refugios de Vida Silvestre
(…)”. Norma que, por ser de mayor rango, no podría dejarla sin efecto una reglamentaria. En este
sentido, cita el oficio SINAC-AL-115-2009, que contiene el criterio de los Asesores Legales del
Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Por el principio de legalidad, toda autoridad o
institución pública sólo puede actuar en la medida en que se encuentra habilitada para hacerlo por
el ordenamiento jurídico. Estima que, como única excepción, el Estado, a través del MINAE, puede
“autorizar el aprovechamiento del agua para consumo humano a poblaciones que no tienen donde
abastecerse sin que el lugar en el cual se ubique la toma sea un aspecto limitante para negar el
disfrute de ese derecho fundamental”. Para ello, la Dirección de Agua y la SETENA, dependencias de
ese Ministerio, deberán, de previo, “realizar los estudios técnicos correspondientes para determinar
si el caudal de agua a extraer no afecta el caudal ecológico (…)”. SETENA es la encargada de valorar
el otorgamiento de la Viabilidad Ambiental al proyecto, y la Dirección de  Agua realizará los
estudios técnicos acerca de la factibilidad de poder aprovechar de manera excepcional el recurso.
Aclara que esa autorización se hará únicamente al AyA, y “no podrá ser delegada en los acueductos
comunales o ASADAS”. Considera que permitir el aprovechamiento del recurso hídrico en el Patrimonio
Natural del Estado no viola el principio de no regresión en materia ambiental.




 




I.- DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA POTABLE




 



 La jurisprudencia constitucional ha reconocido, como parte del Derecho de la Constitución, un
derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al
medio ambiente sano, entre otros, “por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad
de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta
esencial para la vida y la salud humanas”. Derecho al que también se le ha dado asidero en diversos
instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, aplicables en el país, que directa o
indirectamente se relacionan con el tema: Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (art. 14.2 h), Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24.2),
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (art. 28), Protocolo Adicional a la
Convención  Americana sobre Derechos Humanos en Materia de  Derechos Económicos, Sociales y
Culturales o Protocolo de San Salvador, art. 11.1, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4654/2003,
7779/2004, 4879/2010, 15676/2010, 21505/2010, 1758/2011, 3579/2011, 6221/2011, 9075/2011,
05964/2013,  2308/2015, 3942/2015, 10040/2015, 15410/2015, 15442/2015, 15762/2015, 16447/2015,
422/2016, 450/2016, 1843/2016, 3176/2016, etc.).



 Referencias al tema del acceso al agua potable se encuentran en varias resoluciones, conferencias y
declaraciones  internacionales: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata,
Argentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua
potable y el saneamiento ambiental  (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de
Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de
Acción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El
Cairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo
Sostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la
Resolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos
humanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
(Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc.



 Asimismo, del Consejo Mundial del Agua, cabe mencionar los Foros Mundiales del Agua: I (Marrakech,
Marruecos, 1997), II (La Haya, Holanda, 2000), III (Kyoto, Japón, 2003), IV (México D. F., 2006), V
(Estambul, Turquía, 2009), VI (Marsella, Francia, 2012), VII (Daegu, Corea, 2015).




 



 La SALA CONSTITUCIONAL ha hecho ver que “no puede sostenerse la titularidad de un derecho exigible
por cualquier individuo para que el Estado le suministre el servicio público de agua potable, en
forma inmediata y dondequiera que sea”, sino que, en la forma prevista el Protocolo de San Salvador,
esta clase de derechos obligan a los Estados a adoptar medidas, conforme lo dispone el artículo
primero del mismo Protocolo: “Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden
interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el
máximo de los de recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr
progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos
que se reconocen en el presente Protocolo” (sentencias  6221/2011, 10290/2011, 3942/2015,
11896/2015, 15410/2015, 16447/2015, 422/2016, 1843/2016 y  3176/2016 entre muchas). Los Estados
miembros del Pacto Internacional “tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin
discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente,
físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 8640/2010, 7958/2011, 5964/2013, 2308/2015, 15442/2015 y 450/2016)




 



 Si bien hay un derecho fundamental al agua potable, “no es irrestricto” o de ejercicio
indiscriminado, “de forma que exista una obligación de los entes que prestan ese servicio de
brindarlo en cualesquiera condiciones y oportunidad”. La SALA CONSTITUCIONAL ha admitido que el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las asociaciones administradoras de
acueductos y alcantarillados puedan denegar la prestación del servicio cuando haya imposibilidad,
por razones jurídicas y técnicas que lo justifiquen. En las últimas, está la falta de
infraestructura o de red de distribución de aguas que haga “razonable no atender las solicitudes de
servicio o solicitar que el interesado asuma los costos de instalación” (sentencias 16082/2008,
3825/2009, 6264/2009, 8482/2009, 14428/2009, 1516/2010, 10742/2010, 1045/2011, 3134/2011, 9134/2014,
15442/2015, 16447/2015 y 3176/2016).  Esto es, “siempre que la falta de dotación del servicio de
agua potable no sea una actuación antojadiza, arbitraria o sin fundamento, sino que esté justificada
en la imposibilidad jurídica o material no estamos frente a la violación de derechos fundamentales”.
(SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 13690/2010, 16623/2010, 334/2011, 10290/2011, 395/2014, 9134/2014,
12435/2014, 8990/2015, 1630/2016, 2829/2016).



 Con todo, “el AyA como un ente estatal encargado mayormente de la prestación del servicio de agua
potable, tiene la obligación de ir expandiendo su infraestructura para que tengan acceso a este
preciado líquido cada vez más y más personas, pero mientras queden vacíos resulta indispensable la
colaboración de los interesados”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 14218/2006, 11190/2007,
2304/2009, 260/2010, 1516/2010, 13690/2010, 13998/2010, 16623/2010, 3334/2011, 10290/2011,
16623/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014, 8990/2015, 1630/2016 y 2829/2016).



 El ICAA, en el suministro de agua potable, ha de observar los principios constitucionales rectores
de los servicios públicos, y prestar ese servicio “de forma continua, adaptable, eficiente y por
igual a todos los habitantes”. (Ley 6227, art. 4°. Decreto 32529, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 11190/2007, 13330/2008 y 16447/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA,
sentencia 13/2012).  La adaptabilidad o “adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las
necesidades impuestas por el contexto socioeconómico” significa que “los entes y órganos
administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación
para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen
de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos”. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 11382/2003, 11190/2007, 13330/2008, 6221/2011 y 7958/2011).




 




II.- COMPETENCIA NACIONAL DEL ICAA EN MATERIA DE AGUA POTABLE



 La Ley 2726/1961, reformada por la Ley 5915/1976, confiere al Instituto Costarricense de Acueductos
y Alcantarillados (ICAA o AyA abreviado, Ley 5915, Transitorio II) competencia nacional, como ente
rector, para el suministro de agua potable. Le encarga resolver lo relacionado con éste en “todo el
territorio nacional” (artículo 1°); dirigir y vigilar lo concerniente para proveer a los habitantes
de la república de un servicio de agua potable (art. 2, inc a); “aprovechar, utilizar, gobernar o
vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido
cumplimiento de las disposiciones de esta ley (…), a cuyo efecto el Instituto se considerará el
órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”
(art. 2, inc f); administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados del
país, los cuales irá asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos (art.
2 inc. g). Esta última norma es programática, y “pretende que de manera progresiva el ente público
asuma el total del suministro del agua a nivel nacional, pero consciente de que no era posible para
el momento histórico”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 13/2012).
Además,  AyA está facultado a convenir con organismos locales la administración de los sistemas de
acueducto, excepto los del Área Metropolitana o en los que haya responsabilidad financiera del
Instituto, y para administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el
Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere a la mejor prestación de los
servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos (art. 2° inc. g).



             (Con relación al AyA como autoridad rectora en materia de suministro de agua potable,
vid Decreto 32529/2005, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 12957/2001, 1431/2003,
7779/2004, 3442/2005, 4000/2005, 1254/2006,  4466/2007, 5645/2007, 11430/2007, 10076/2008, 2662/2009
4902/2009, 17498/2009, 1359/2010 y 8640/2010. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II,
sentencia 304/2006. Acerca de su competencia nacional: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1380/2003,
3442/2005, 5606/2006, entre otras. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencia
128/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, sentencia 13/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia: 00219/2011).



 El Instituto es “el primer llamado a controlar, fiscalizar y resolver todos los problemas relativos
al suministro de agua potable para usos domiciliarios”, donde le compete hacerlo, y a asegurar su
abastecimiento oportuno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 9051/2000, 1449/2003, 12903/2003,
18633/2007, 10069/2008, 8045/2009, 14709/2009 y 7973/2011).



 La competencia de A y A “para planear, diseñar, construir, operar y mantener obras de
abastecimiento de agua a una población (…) nunca ha conllevado la de conferir concesiones para la
explotación de aguas del dominio público, aun cuando éstas sean destinadas (…) a proveer de agua
potable a una población definida”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia
29/2013).  



 El MINAE, órgano del Poder Ejecutivo, ostenta la función de rectoría en materia ambiental y, por
tanto, es responsable de emitir las políticas de protección ambiental, manejo y uso sostenible de
los recursos naturales, para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en el
programa ministerial y el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 7152/1990, arts. 1° y 2°. Decreto
35669/2009, art. 2°. Ley 9046/2012, art. 11. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 8928/2004, 6568/2008,
14092/2008, 14669/2008, 601/2009,  5744/2009, 12790/2019, 11503/2010, 13099/2010,  16378/2010,
3301/2011, 5560/2011, 7087/2012, etc.).



 El Estado tiene el dominio de las aguas públicas y, por medio del MINAE, la potestad de otorgar o
denegar concesiones de aprovechamiento, de las que se exceptúan las aguas potables para poblaciones.
(Ley de Aguas, arts. 1° a 3°, 17, 18 y 176. Decreto 35669/2009, arts. 40 y 41, incisos h, m y p). 
La Procuraduría, con base en el artículo 17 de la Ley de Aguas y 2°, inciso f, en el dictamen
C-243-95, indicó que AyA está exento de la obligación de obtener concesión  a los fines de utilizar
las aguas públicas para destinarlas al abastecimiento poblacional. En el dictamen C-008-2011 hizo
ver que “no es objeto de la Ley de Aguas el otorgamiento de concesiones para generación
hidroeléctrica” (Ley 8723/2009, Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas
Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica).



 La interrogante de si AyA puede aprovechar el recurso hídrico para abastecimiento poblacional en
las áreas silvestres protegidas debe enmarcarse dentro de los objetivos de éstas y las actividades
legalmente permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, de lo que nos ocuparemos a continuación.




 




III.- AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS SON PARTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO




 



 Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece
expresamente la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, en el artículo 38: “La superficie de las áreas
silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La
Ley Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i,  reproduce ese enunciado: “las áreas
silvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural
del Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas
declaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia
con el 18 ibid.  Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015
de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).



 A tono con la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre, en el artículo 2°, reformado por
la Ley 9106/2012, las “áreas silvestres protegidas por cualquier categoría de manejo” forman parte
del Patrimonio Forestal, hoy Natural, del Estado. Ver definición de Áreas oficiales de conservación
de la vida silvestre. También puede consultarse el Decreto 36786-MINAET/2011, considerandos 3°
(“…las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado”) y 4°, y el considerando III
del Decreto 37622/2013, en relación con los arts. 1° y 3° de la Ley 9073/2012.




Al respecto, se pronunció la  SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 16975/2008, entre varias:




 



 “(….) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y
administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley
Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas
Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto
Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios
nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo.
2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22
y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación
con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°
7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del
Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata”. (E igual, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008,
2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014,  16362/2015, entre
otras. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: la 2/2015 y 44/2015; SECCION
SEGUNDA: 7/2008; SECCION CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009,
2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 y 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; la PROCURADURÍA,
dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013; Opiniones
Jurídicas OJ-92-2002 y OJ-069-2008, y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe DFOE-
PGAA-59-2008: “las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del Estado”.




 



 (La afectación legal inmediata incorpora los bienes de manera automática al dominio público, sin
necesidad de otro acto o procedimiento posterior de la Administración. SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 3789/1992, 4587/1997 y 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 350/2012. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, la 175/2011, y SECCION SÉTIMA, la 89/2013, etc.).




IV.- ACTIVIDADES PERMITIDAS DENTRO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO



 Sin perjuicio de otras leyes especiales que se dicten, las actividades que pueden realizarse en las
áreas silvestres del Patrimonio Natural del Estado las define el artículo 18 de la Ley Forestal:



 “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,
cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el
reglamento de esta ley.”



 Norma que desarrolla el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto 25721-MINAE
(reformado por 35868/2010, art. 2°), según el cual dentro de las Áreas Silvestres Protegidas del
Patrimonio Natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e
investigación”, las que “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre
Protegida y otras regulaciones establecidas en la presente normativa (…)”.  El significado de los
términos capacitación, ecoturismo e investigación lo da el artículo 2°, incisos g, n, p del mismo
Reglamento.




 



 Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, en el artículo 70,
inciso e.1), para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, prevé que en los Refugios de propiedad
estatal, “Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de
investigación, capacitación y ecoturismo”.



 En el punto, es conteste la jurisprudencia judicial y administrativa, de la que se citan como
ejemplos los siguientes pronunciamientos:




 




a)      De la SALA CONSTITUCIONAL:




 



 1) Sentencia 19776/2014: En los terrenos de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural
del Estado “el uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y
sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo,
previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18
de la Ley Forestal citado)”.



 2) Sentencia 2752/2014: El plan de manejo reviste importancia como herramienta para el resguardo
del recurso natural de un área silvestre protegida, “así como para encausar las actividades de
investigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo” en propiedad del
Estado (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2020/2009). 



 3) Sentencia 12716/2012: El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio
Natural del Estado implica que “solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y
ecoturismo”.




 



 4)  Sentencias 15070/2011, cons. II.a y 15475/2011 cons. II.a: Declarada el área silvestre
protegida, “automáticamente pasa a ser parte del Patrimonio Natural del Estado, donde de conformidad
con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Forestal las actividades permitidas son capacitación,
ecoturismo e investigación” 




 



 6) Sentencia 2020/2009: “Conexamente, las autoridades sólo podrán autorizar dentro de refugios como
el de Ostional, actividades que tiendan a la investigación, protección y ecoturismo”. 



 La Opinión Jurídica OJ-69-2008 de la Procuraduría cita, en ese sentido, las “sentencias de la Sala
Constitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y
2007-02063, entre otras)”.



 Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y
vinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley
7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se
extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o
accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte
dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho”. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).




 




b)      SALA PRIMERA DE LA CORTE:




  Sentencia 1679/2013  



 Los Juzgadores estimaron que, “en este caso, el permiso de uso de suelo para habitación, es una
actividad diversa a la investigación, capacitación y ecoturismo, permitidas dentro del Refugio
Gandoca-Manzanillo, por ende, resultaba ilegal. Esos argumentos no fueron combatidos por el
recurrente, así las cosas la Sala no entra a su análisis. Al no encontrarse vulneración alguna al
artículo 152 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633,
el cargo deberá rechazarse”.




c)     TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION   PRIMERA:




 



 Sentencia 2/2016: El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre ”encuentra amparo
en el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo (…)”.




 




d) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA:




 



 Sentencia 241/2011: El numeral 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre “concuerda con
otra norma de rango legal también, como lo es el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el
patrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en
este sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio de Vida
Silvestre Gandoca-Manzanillo constituyen una parte del patrimonio natural del Estado, por ello la
norma resulta aplicable en la especie”.  (…) La solicitud de “permiso de uso que efectuó el
demandante para casa de habitación, no resulta acorde con las actividades para las que se puede
otorgar permiso de uso según los artículos 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 152 del
Reglamento a dicha Ley, artículo 18 de la Ley Forestal y 11 del Reglamento a dicha ley”.




 




e)     TRIBUNAL AGRARIO:   




  



 Sentencia 435/2011: “Conforme a los numerales 1 y 18 de esa misma normativa, en los bienes que
conforman el Patrimonio Natural del Estado se pueden realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía”.




 




f)      PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:




 



 1) Dictámenes C-103-1998 y C-16-2002: "(…) con observancia del Principio de Legalidad regulador de
la actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración
Pública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato
legislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la
Ley Forestal”.



 2) Dictamen C-351-2006: “(…) el artículo 18 de la Ley Forestal, Nº 7575 de 5 de febrero de 1996,
establece las actividades que se pueden realizar en el Patrimonio Natural del Estado (investigación,
capacitación y ecoturismo)”.  



             3) Opinión Jurídica OJ-69-2008: Las áreas silvestres protegidas están incorporadas al
Patrimonio Natural del Estado, el cual está “reservado por el legislador para labores de
investigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y
pronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006)”.



             4) Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal
establece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado
(…). De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el
patrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que
además deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”.



             5) Opinión Jurídica OJ-033-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de
febrero de 1996 (posterior a la Ley de conservación de la vida silvestre No. 7317 de 30 de octubre
de 1992 y modificándola tácitamente), faculta al Estado para autorizar en su Patrimonio Natural
labores de investigación, capacitación y ecoturismo, de manera que, conforme al principio de
legalidad que regula el accionar de la Administración Pública, no puede autorizarse la realización
de actividades diversas”.



 6) Dictamen C-176-2013: “Los terrenos propiedad estatal del Refugio Nacional de Vida Silvestre de
Gandoca-Manzanillo, son parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) por pertenecer a un área
silvestre protegida,  de conformidad con lo que ha señalado la Sala Constitucional en la sentencia
número 016975-2008 (…). En este sentido, es importante tener presente lo que establece el artículo
18 de esta ley, en cuanto a los posibles usos del suelo en los terrenos incorporados al PNE”. 




 




g)       CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA




 



 Informe DFOE-PGAA-59-2008: “(…) las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del
Estado, lo cual tiene sustento en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 38 y 46, y en la Ley
Forestal, artículo 39, inciso i), entre otros”;  “(…) tratándose del Patrimonio Natural del Estado,
las actividades permitidas se limitarían a labores de investigación, capacitación y ecoturismo;
entendido este último como turismo de bajo impacto (…)”.



 V.- IMPROCEDENCIA  DEL APROVECHAMIENTO DEL RECURSO HÍDRICO POR AyA PARA ABASTECIMIENTO POBLACIONAL
EN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS



 La opinión legal de AyA, en resumen, sostiene: La ley del Instituto Costarricense de Acueducto y
Alcantarillado le autoriza a aprovechar las aguas de dominio público, en todo el territorio
nacional, para cumplir sus fines. Con lo cual, puede utilizar el agua que hay en las áreas
silvestres protegidas. Esa potestad, no ha sido modificada por Ley posterior, ni siquiera de forma
tácita. El artículo 18 de la Ley Forestal no cierra la posibilidad de realizar otras actividades
dentro del Patrimonio Natural del Estado que no impliquen el aprovechamiento de bosques, como el del
recurso hídrico con fines públicos.




 



 La tesis no se comparte. Efectivamente, de acuerdo con el artículo 2°, inciso f), de su Ley
constitutiva (2726), AyA tiene la atribución de “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea
el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las
disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas”, conforme a
la Ley de Aguas, a cuyo efecto al Instituto se considera el ente sustitutivo de las potestades
atribuidas en esa ley al Estado, ministerios o municipalidades. Sin embargo, en lo que aquí
interesa, el alcance de esa norma no debe fijarse en forma aislada, sino como parte de un sistema
jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica, esto es, en  conexión e interpretación
sistemática con el artículo 18 de la Ley Forestal, y sintonía con otras normas legales que otorgan
competencia al SINAC-MINAE dentro de las áreas silvestres protegidas, en punto a su administración,
planificación, manejo, conservación y protección.




 



 Se debe exigir al operador “un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente”.
(SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1963/2012). "El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo
tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que
involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución
Política". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7371/1999).  Por necesidad de la interpretación sistemática,
el contenido de un artículo se determina en ligamen con el conjunto de normas que lo rodean; no en
forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 7603/2001). Como el ordenamiento "no está
constituido por compartimentos estancos", "al aplicador del derecho se le exige una interpretación
sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado
entendimiento jurídico". (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
resolución N° 4442/1995).



 Así, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC o el Sistema) unifica “las competencias en
materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el
fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el
manejo de los recursos naturales de Costa Rica. (…). Queda incluida como competencia del Sistema la
protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”. (Ley 7788/1998,
art. 22). El Sistema lo constituyen unidades territoriales, denominadas Áreas de Conservación, “con
competencia en todo el territorio nacional”. (Ley 7788, art. 28).



 La competencia que el MINAE, a través del SINAC, tiene sobre las áreas silvestres protegidas, es
exclusiva (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°. Decreto 35669/2009, art. 26. SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 16975/2008 y 2752/2014, cons. I a, entre otras; TRIBUNAL AGRARIO, voto
384-F-2013, cons. IV), y su administración, indelegable (SALA CONSTITUCIONAL sentencias 7500/1997 y
2678/2012), e  igual que la protección, es un asunto de interés nacional. (SALA CONSTITUCIONAL
Sentencias 21258/2010, 16938/2011 y 16362/2015).



 El recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas está afectado a los fines de las mismas, como
parte de los ecosistemas que conforman, y de los apartes III y IV supra, se desprende que no es
procedente aprovecharlo para abastecimiento poblacional, el que no se ajusta en las actividades
permitidas dentro del Patrimonio Natural del Estado.



 La creación de las áreas silvestres protegidas, en sus diversas categorías, conlleva la imposición
de un destino público especial a satisfacer y “de un Régimen de propiedad pública del Estado que
cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 2988/1999; dictamen C-016-2002). “La afectación es un mecanismo o técnica
(decisión del poder público en sentido material), por cuya virtud un bien, propiedad del Estado o de
la Administración, queda directamente vinculado o destinado a una finalidad pública”, con la
sujeción a un régimen exorbitante. (…) Se garantiza mediante una serie de instituciones, principios
y mecanismos encaminados a perpetuar la existencia del bien y el permanente servicio que presta al
interés general”. (Dictamen C-228-1998).  El ordenamiento jurídico costarricense confiere a los
bienes públicos ambientales afectados una tutela de mayores cuidados.  (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencia 8928/2004).



 En armonía con las actividades permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal, los textos
normativos ponen énfasis en los fines de conservación y protección del área silvestre protegida, al
definirlas:



 Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en
América Central (Ley 7433/1994, de aprobación), artículo 9°: Área protegida es “un área geográfica
definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir
determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios
determinados (conservación in situ)”.



 Ley Forestal 7575, artículo 3°, inciso i): Área silvestre protegida es el ”Espacio, cualquiera que
sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo,
tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen
el interés público”



             Ley 7788, de Biodiversidad, artículo 58: “Áreas silvestres protegidas.- Las áreas
silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y
porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus
ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras
necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación
y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios
de los ecosistemas en general. (…)”. 



 Decreto 34433/2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Artículo 3°, inciso a): Área silvestre
protegida: Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de
manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con
determinados objetivos de conservación y de gestión”.



 Decreto 35868-MINAET-2010 (Reglamentación del artículo 18 de la Ley Forestal Nº 7575), Artículo 1º,
inciso d): “Área Silvestre Protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo,
estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus
parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público, así
definido de conformidad al artículo 3 de la Ley Forestal Nº 7575”.



 (Otras definiciones se encuentran en el Decreto 34433/2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad,
art. 3°, inc. a; el Decreto 25721/1996, Reglamento a la Ley Forestal, art. 2°, inc. d, etc.).



 La legislación que regula el Patrimonio Natural del Estado es conservacionista. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008; dictamen C-297-2004). “Las Áreas Silvestres Protegidas
declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado,
por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista
científico (…). A partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una
vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias  21258/2010, 16938/2011 y 2752/2014. El énfasis no es del original).  Un
área silvestre protegida “tiene una eficacia jurídica especial (…) y está enmarcada dentro de un
contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 16938/2011).



 “(…) si bien, el AyA debe –por mandato legal y Constitucional– velar porque se brinde el suministro
de agua potable a todos los habitantes de la República, esta obligación debe cumplirse en estricto
respeto de las demás normas y mandatos que integran el ordenamiento jurídico costarricense”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencias 2948/2001, 10665/2006 y 4421/2008). Los entes públicos con personalidad
jurídica propia o autónoma, como parte del Estado en sentido lato, por imperativo del numeral 50 de
la Constitución, deben garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, del que es expresión el Patrimonio Natural del Estado (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 8928/2004, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VI, sentencias
63/2009, 1482/2009, 1842/2009, 38/2010, 2166/2010, 2642/2010, 3609/2010, 175/2011, 47/2015, entre
otras). La SALA CONSTITUCIONAL” (…) ha indicado en precedentes anteriores, que el artículo 50
constitucional es fuente directa del derecho de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, y exige en el sentido más amplio
posible, a los Poderes Públicos la aplicación de la norma protectora” (sentencia 12887/2014). El
derecho ambiental es transversal, “se desplaza a todo lo largo del ordenamiento, modelando y
reinterpretando sus institutos”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4153/2002, 1016/2004, 5569/2004,
14847/2005 y 9604/2009).



 A tenor de la literalidad y claridad de la norma, así como la jurisprudencia constitucional y de
los Tribunales Contencioso administrativos que lo informa, la Procuraduría, según se dijo líneas
arriba, ha sostenido que las actividades o usos que pueden autorizarse en el Patrimonio Natural del
Estado, al amparo del artículo 18 de la Ley Forestal, son taxativos. Se reducen a las labores de
investigación, capacitación y ecoturismo, que deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente y
Energía. (Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011). El Estado y los particulares están
imposibilitados, por mandato legislativo y el principio de legalidad, a emprender actividades
distintas a las ahí preceptuadas (Dictámenes 103-1998 y C-016-2002). Se difiere, entonces, de la
tesis de que esa norma no cierra la posibilidad de realizar otras actividades que no impliquen el
aprovechamiento de bosques, condición a la que no se supeditan.



               “El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación
administrativa legítima, para su validez; ‘lo que no está permitido ha de entenderse prohibido’.
(García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas.
Madrid.  1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005.  TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto
118/2012, cons. VI, pto. 3°.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011,
173/2011, 242/2011 y 153/2012).



  ‘Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para
hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es
permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no
les esté autorizado les está vedado’. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma
línea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).



 ‘La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se
erige en el fundamento previo y necesario de su actividad.  Esto implica que en todo momento
requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta
desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente,
cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una
infracción del Ordenamiento Jurídico’. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid
también: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 326-2001)”.  (Dictamen C-40-2013)



 Para la Procuraduría “…el establecimiento de un área silvestre protegida por acto administrativo
conlleva la inaplicación de cualquier legislación, aún la específica para el área geográfica de que
se trate, que se oponga a la legislación que regula el área silvestre protegida, toda vez que la
aplicación de esta última implica cumplir con el deber constitucional señalado en el numeral 50”.
(Dictamen C-289-2012, que cita precedentes constitucionales).



 Una interpretación sistemática lleva a concluir que el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de
1961 es incompatible y está modificado, de manera tácita y parcial –para el Patrimonio Natural del
Estado-, por el 18 de la Ley Forestal, 7575 de 1996, especial y posterior, y deviene inaplicable
dentro del mismo. La aplicación del primer numeral en éste haría manifiesta la violación del
segundo. (Sobre la incompatibilidad de la nueva ley con la antecesora, como un supuesto de
inaplicabilidad al caso concreto, que se resuelve a favor de la sobreviniente cuando las leyes son
de igual jerarquía: SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 130/1992, 376/1999, 1315/2010).  Con lo
cual, AyA, a fin de aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, para
abastecimiento poblacional, requiere de una ley expresa que lo autorice, fije sus condiciones y
cumpla los requisitos que se dirán, como ampliación de las actividades que enlista el citado
artículo 18. 



 En síntesis, el recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas es elemento esencial de los
ecosistemas que comprenden, destinado a los fines ambientales de las mismas, bajo administración,
exclusiva e indelegable, del SINAC-MINAE.  Lo anterior por normativa especial y posterior a la Ley
2726, artículo 2°, inciso f, e incompatible con éste, el que es inaplicable dentro de los espacios
de dominio público de las áreas silvestres protegidas. Así parece entenderlo el Instituto
consultante que a la fecha se ha abstenido de ingresar a éstas para aprovechar el recurso hídrico.
El suministro de agua potable por AyA a todos los habitantes debe hacerse con respeto a las demás
normas del ordenamiento, como las que fijan las actividades a realizar en las áreas silvestres
protegidas de dominio público y sus fines.



 No está de más recordar que hay una prohibición legal de invadir un área de protección o de
conservación, cualquiera sea su categoría de manejo, lo que constituye un ilícito penal. (Ley
Forestal, art. 58, inciso a, en relación con los arts. 2 y 3 inc. i ibid; 2 inc b del Decreto
25721/1996; 3 inc. a del Decreto 34433/2008, y art. 1° inc. d del Decreto 35868/2010).  La
jurisprudencia del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL DE SAN JOSÉ (sentencias 751/2002, 713/2003 y 904/2004)
ha aclarado que el término “invadir” no es necesariamente el del despojo, sino que se traduce en
ejecutar “cualquier acto no permitido”, contra la obligación de mantener intactas esas áreas para
preservar el ambiente natural.



 La Procuraduría ha señalado que como las restricciones de usos del Patrimonio Natural del Estado
(artículo 18 de la Ley Forestal) no tienen rango constitucional, pueden modificarse mediante Ley,
pues nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas no cambien.
Sin embargo, “tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar
otras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios
técnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y
violatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado”.  Y la actividad que se autorice a realizar “no puede ser
incompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría
desnaturalizando su razón de ser”. (Opiniones Jurídicas  OJ-14-2010 y OJ-033-2011. El énfasis no es
del original). 



 “Las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas frágiles de
gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la
preservación de los recursos a largo plazo. Lo anterior, impone una cuidadosa valoración de los
costos ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de
ellas”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008. Dictamen C-297-2004).



 Es en el ámbito legislativo que podrían valorarse las justificaciones concernientes al
aprovechamiento del recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas del Estado, en
situaciones muy excepcionales, justificadas técnicamente y evaluadas en su impacto ambiental, cuyos
supuestos y términos de procedencia habrían de definirse, para hacer efectivo el derecho de acceso
al agua potable, con la exclusión que plantea el MINAE de los organismos locales o Asociaciones
Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios. (ASADAS).



 Como se observa, lo pretendido conlleva una modificación legal, lo que es del resorte del
legislador, y no podría hacerse vía interpretación administrativa.  Dictada una ley, corresponde a
la Asamblea Legislativa modificarla o derogarla. (Constitución, art. 121, inc. 1°. SALA PRIMERA DE
LA CORTE, sentencia 376-F-S1-2010).



 En esa línea, se han presentado Proyectos a la corriente legislativa para autorizar al Instituto de
Acueductos y Alcantarillados el aprovechamiento del agua en las áreas silvestres protegidas.  Son
ejemplos:




a) El Proyecto de Ley para la  gestión integrada del Recurso hídrico, expediente N° 17.742:




 




“Artículo 64.- Aprovechamiento de aguas en áreas silvestres protegidas




 



 Por razones de interés público declarado para el abastecimiento poblacional, podrán otorgarse
permisos de uso de agua cuya toma se encuentre dentro de un área silvestre protegida. En áreas
silvestres de protección absoluta se prohíbe el  otorgamiento de permisos y concesiones, salvo los
permisos que se podrán otorgar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para el
abastecimiento poblacional, cuando mediante estudio técnico se demuestre que no hay otra fuente
alternativa disponible “.




b) El Proyecto de Ley del Recurso Hídrico, expediente N° 14.585 (texto sustitutivo):




 




“ARTÍCULO 95.-    Concesiones en áreas silvestres protegidas




 



             La solicitud de concesión para el aprovechamiento del recurso hídrico dentro de las
áreas silvestres protegidas corresponde exclusivamente al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados. Podrá realizarse solamente si existe una comprobada necesidad para el consumo
humano y se determine técnicamente que es la única fuente viable. 



             La Dirección Nacional del Recurso Hídrico, previo criterio vinculante del Sistema
Nacional de Áreas de Conservación y atendiendo la evaluación ambiental correspondiente, recomendará
la aprobación o rechazo de la concesión al Poder Ejecutivo.



 Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional y conjunta de los recursos
superficiales y subterráneos, con una visión integral del manejo del recurso. 



 Las concesiones se inscribirán en el Registro de Aprovechamiento de Aguas y de los Cauces que se
crea en esta Ley”. 




 




VI.- CONSIDERACIONES ADICIONALES




 



 Por las razones anotadas y las que se adicionarán, no se comparten, de la opinión legal adjunta a
la consulta y la posición del MINAE, los siguientes aspectos:




 



 1) Que el aprovechamiento del recurso hídrico para abastecimiento poblacional en el Patrimonio
Natural del Estado no violenta el principio de no regresión (o retroceso en los niveles de
protección logrados) en materia ambiental si tiene respaldo en estudios técnicos.




 



 A más de que no hay norma legal expresa que admita el aprovechamiento del recurso hídrico en las
áreas silvestres estatales, modificando el artículo 18 de la Ley Forestal, con las captaciones
dentro de éstas entrarían a regir los perímetros de los terrenos de dominio público contiguos  para
proteger las fuentes surtidoras (Ley de Aguas, art. 31, inc. a; Ley 2825, artículo 7, inciso c),
bajo competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Dictamen C-223-2015;
Ley 2726, arts. 1° y 2°). Lo que significaría una mutación demanial (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
5606/2006; dictamen C-210-2002, entre otros) o cambio de afectación de los bienes a un destino
público distinto del que venían sirviendo y de administración, con disminución de la superficie del
área silvestre protegida, todo lo cual requeriría una ley ajustada a lo dispuesto en la Ley Orgánica
del Ambiente, art. 38:




 



 “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su
categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios
técnicos que justifiquen esta medida”.




 



  Los estudios técnicos, con el debido fundamento, a que obliga esa norma, son la “objetivación del
principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente”  y constituyen un requisito
esencial tendente a “determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por
ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional”. (SALA CONSTITUCIONAL,
sentencias 7294/1998, 2998/1999 y 21258/2010, por muchas).



 En la sentencia 12887/2014, la SALA CONSTITUCIONAL, siguiendo su línea jurisprudencial, recalcó que
“Un área protegida sólo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y
científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra
de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en
los votos números 2012-13367 y 2009-1056 (…). Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en
la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su
perjuicio”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 10158/2013, que cita el 18702/2003).



 Acerca de los principios de progresividad y no regresión, vid. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias
1056/2009, 18702/2010, 1963/2012, 13367/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013,
14078/2013, 14417/2013, 15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 12887/2014, 18836/2014 y
09841/2015, entre otros.  



 Si bien el principio de progresividad de los derechos humanos obliga a los Estados a no adoptar
medidas, políticas, ni normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada,
la situación de los derechos conseguida hasta entonces, no supone una irreversibilidad absoluta,
pues los Estados viven situaciones que impactan negativamente en los logros alcanzados y obliga a
replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, debe justificarse la reducción de los niveles
de protección. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1056/2009, 13367/2012 y 12887/2014).



 El principio que reserva a la ley la reductibilidad del área silvestre protegida también lo recogen
la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales de
los Países de América (aprobada por Ley 3763/1966), artículo 3°; la Ley del Servicio de Parques
Nacionales, N° 6084/1977, artículo 13; la Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas
Biológicas, N° 6794/1982, artículo 2°, párrafo final y la Ley 7788/1998, de Biodiversidad, art. 58,
pfo. 2°.



 2). Que permitir obras para captación de agua no fue ajeno al espíritu de la Ley del Servicio de
Parques Nacionales, porque en la exposición de motivos del proyecto de Ley (expediente legislativo
4969/1972) se indicó que estos se conservan para suministrar beneficios públicos en forma
permanente, como la protección de cuencas hidrográficas y el suministro de agua potable en forma
regulada.



 Con todo, dicha Ley no autorizó a aprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para
abastecimiento poblacional. Al contrario, prohíbe los acueductos dentro de estos, así como otras
obras e instalaciones que no sean las de la respectiva Área de Conservación del MINAE (arts. 8,
inciso 14, y 12), prohibiciones extensivas a las Reservas Biológicas (Ley 7788, art. 58; Dictámenes
C-339-2004 y C-351-2006; Opinión Jurídica OJ-069-2008). Los Parques Nacionales y las Reservas
Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
16975/2008. Dictámenes C-228-1998 y C-297-2004; Opiniones Jurídicas OJ-236-2003, OJ-93-2004 y
OJ-69-2008). Sobre la conservación de los parques nacionales, vid. Ley 6084, art. 3°, inciso d).



 Disentimos de la tesis de que la prohibición del artículo 8  de la Ley 6084 es sólo para los
visitantes o sujetos de Derecho Privado; no para las instituciones públicas, ni impide a AyA
aprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para cumplir sus fines. Esto por cuanto esa
actividad no está incluida en las que se autorizan realizar en los mismos, ni dentro del Patrimonio
Natural del Estado (principio de legalidad administrativa), que, se repite, son taxativas, amén de
la vinculatoriedad objetiva de la normativa ambiental. No parece lógico que las prohibiciones de uso
para no impactar negativamente el ambiente de los Parques Nacionales rijan sólo para los
particulares, y no para la Administración, cuando el Estado, en sentido amplio, es “el garante en la
protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
6922/2010, cons. VII). La imprecisión en la técnica legislativa no debe ser vista como “una
autorización para que las instituciones públicas lesionen ‘legítimamente’ el ambiente”. (SALA
CONSTITUCIONAL sentencias 17126/2006 y 13100/2010).



 El principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental deriva “de los artículos 11 y 50 de la
Constitución Política y de toda la legislación que el  Estado desarrolla para la tutela del
ambiente”. Si los particulares no pueden “desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho
menos cualquier autoridad pública.  (…). Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están,
todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente”.
(SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 8713/2008). 



 La Administración Pública “está obligada a cumplir con el bloque de legalidad; sujeción que tiene
especial connotación en relación con la tutela del ambiente, en tanto, al tenor de la obligación
impuesta al Estado en su conjunto en el artículo 50 constitucional, es que se denota su
indisponibilidad respecto de las instituciones públicas (…)”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia
75/2010).   “En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación
irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines
encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 17155/2009).



 (Sobre el principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental, ver también de la SALA
CONSTITUCIONAL las sentencias 6503/2001, 7005/2009, 6922/2010, 13622/2010 y 12887/2014).



 Por lo general, la estadía de “los visitantes” en los parques nacionales se reduce a pocas horas,
tiempo insuficiente para “construir líneas de conducción eléctrica o telefónica, acueductos o
carreteras o vías férreas” (Ley 6084, art. 8 inc 14). Por otra parte, el objetivo de dichos
“visitantes” no es ir a construir obras a esas áreas, lo que revela que la interpretación de la
norma no puede ser literal, sino “en la forma que mejor garantice la realización del fin público a
que se dirige” (Ley 6227, art. 10.1).



 Además, recuérdese que con excepción de los sistemas del Área Metropolitana y sobre los cuales
tenga responsabilidad financiera, el AyA tiene la facultad, de delegar, por convenio, la
administración de los servicios de acueductos a organismos locales, como las Asociaciones
Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), compuestas por
particulares, sujetas a las prohibiciones de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, en lo de
interés. (Ley 2726, art. 2°, inciso g; Decreto 32529/2005; Ley 6227, art. 10.1).



 Las asociaciones son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés
general. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3393/1992, 6228/1996,  2222/1998, 714/2001, 12187/2001 y
1057/2003, entre otras). Constituyen “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las
organizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y
lícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia” (artículo
1° de la Ley 218/1939, de Asociaciones, y sus reformas. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 9993/2000)”.



 3) Que en los refugios estatales se permite el aprovechamiento del recurso hídrico, siempre que se
encuentre definido en el plan de manejo y se obtenga la viabilidad ambiental. Para ello, se cita el
artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 7317 de 1992,  referido a las tres clases
de refugios nacionales de vida silvestre (de propiedad estatal, mixta y privada) y, en particular,
su último párrafo: “En los refugios de propiedad estatal solamente se permitirá realizar actividades
definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las
evaluaciones de impacto ambiental correspondientes”.



 La Ley Forestal, 7575 de 1996, se apuntó, precisa las actividades que pueden realizarse en el
Patrimonio Natural del Estado, contra las que no debe ir, en el área de dominio público estatal de
los Refugios, el plan de manejo, instrumento de planificación de los usos y actividades permitidas,
entre otros,  conforme lo ha resuelto la SALA CONSTITUCIONAL: “Es patente la importancia que reviste
un plan de manejo como herramienta para el resguardo del recurso natural en este tipo de refugios,
así como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que
se pueden llevar a cabo en un refugio propiedad del estado.” (Sentencias 2020/2009 y 2752/2014).  



  Con arreglo al Decreto 35868, artículo 2°, que modifica el 11 del Reglamento a la Ley Forestal y
fija los alcances del 18 de ésta, dentro de las Áreas Silvestres protegidas del Patrimonio Natural
del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación”, las
que “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre Protegida y otras
regulaciones establecidas en la presente normativa (…)”




Por su parte,  el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, artículo 70, establece:



 “e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en
forma exclusiva al SINAC.




 



 (…) Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de
investigación, capacitación y ecoturismo”.




 



 En consonancia con el párrafo 2° de la Ley de Conservación de Vida Silvestre: “Los recursos
naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre –caso del recurso
hídrico-, quedan bajo la competencia y el manejo exclusivo del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, según se determina en la presente Ley y en su
Reglamento”.



 En los inmuebles de propiedad privada legítima ubicada en las áreas silvestres protegidas
estatales, para efectos de aprovechar por AyA el recurso hídrico a los fines del abastecimiento
poblacional, téngase en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 7554/1995 y que  de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional aun cuando la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta en
punto a la naturaleza jurídica de las aguas, dos leyes posteriores modificaron ese régimen: el
Código de Minería, artículo 4°, que produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas
superficiales y subterráneas del país, reservadas para el Estado, y la Ley Orgánica del Ambiente,
artículo 50, que reforzó la declaratoria de demanialidad. (SALA CONSTITUCIONAL votos 1923/2004,
5159/2006, 5606/2006 y 18051/2006, entre varias).



 Por lo demás, la Ley 276/1942 afecta, de manera expresa, a dominio público las aguas subterráneas,
manantiales y cauces,  los ríos, sus afluentes, arroyos, etc. (Ley de Aguas, arts. 1°). Al ser estos
demaniales, no forman parte jurídica de los inmuebles que atraviesan o donde se encuentren (SALA
PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 00175/2009).



 4) Que las sentencias 12583/2008 y 18529/2008 de la Sala Constitucional son claras en el tema del
aprovechamiento de recursos y construcción de obras en áreas que conforman el Patrimonio Natural del
Estado, y sólo se ha pedido el requisito obligatorio de la realización de estudios de impacto
ambiental.



 4.1) La sentencia 12583/2008 resuelve una situación diversa a la que es objeto de consulta. Ordenó
suspender la construcción del Proyecto de Infraestructura para el Parque Nacional Braulio Carrillo
Sector Volcán Barva-SINAC-MINAE, hasta que se cumpliera con la presentación de estudios de impacto
ambiental ante la SETENA, las autorizaciones de ésta, Ministerio de Salud, ICAA y la Municipalidad
de Barba, y observar las recomendaciones de SENARA. La propuesta fue iniciativa de la propia Área de
Conservación Cordillera Volcánica Central, órgano administrador, “que valoró la necesidad de contar
con edificaciones en ese sector porque no se tiene infraestructura mínima para dar un buen servicio
al visitante”. Con anterioridad, la Comisión Plenaria de SETENA se había pronunciado sobre el
proyecto para albergar funcionarios del Parque Nacional Volcán Barva, ubicado dentro de esa Área de
Conservación (misma sentencia; Ley 6084, art. 12). La Ley 7788, artículo 39, autoriza dentro de las
áreas silvestres protegidas estatales los servicios y actividades no esenciales; sean, “los
estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los
servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos,
administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación”.



 4.2) Igual la sentencia 18529/2008. Resuelve una situación diferente. Alude a inmuebles que se
presumen privados en el Parque Marino Las Baulas y en la Zona de Amortiguamiento (banda de 500
metros colindante con éste). Respecto de las situadas dentro del Parque, anula todas las
viabilidades ambientales, ordena a SETENA no otorgar nuevas viabilidades, y al MINAE, continuar de
inmediato los procesos de expropiación de las propiedades. (La SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia
7549/2008, había ordenado al Ministro del Ambiente iniciar, en forma célere, los trámites de
expropiación de los fundos privados que se ubicaban dentro del Parque Marino Las Baulas, en los
términos de la Ley 7524/1995, arts. 1° y 2°). Para las que se localizaban en la Zona de
Amortiguamiento, ordena realizar un estudio integral sobre el impacto al ambiente de las
construcciones y desarrollos; suspende las viabilidades ambientales concedidas y el trámite de
nuevas solicitudes; suspende y anula permisos de construcción otorgados sin viabilidad ambiental,
etc.



 En suma, ninguna de las sentencias se refiere al aprovechamiento del recurso hídrico por AyA en
áreas silvestres protegidas.



 5) Que, como “tema colateral”, en las áreas de protección, aunque se prohíbe la corta o eliminación
de árboles, se permiten, como excepción, proyectos declarados por el Poder ejecutivo de conveniencia
nacional, la que les exonera de las prohibiciones de cambio de uso del suelo y corta de árboles.
(Ley Forestal, arts. 3, inc. m, 19, 33 y 34).



 La situación no es análoga.  Las áreas de protección son distintas de las áreas silvestres
protegidas  estatales. (Ley 7575, arts. 3°, inciso i, 33, 34 y 39 inc. i; Ley 7554, arts. 32, 37 y
38; Ley 7788, art. 58; Decreto 34433, art. 70. Opinión Jurídica OJ-022-1999; dictámenes C-103-1998 y
C-16-2002).



 El artículo 19 de la Ley Forestal que, como excepción a la prohibición del cambio de uso de suelo,
autoriza la corta de árboles en proyectos declarados de conveniencia nacional, se circunscribe a la
propiedad forestal privada, como lo aclara el nombre del Título III de esa Ley. 



 6) Para el MINAE, a la luz de lo que dispone el artículo 18 de la Ley Forestal, “las únicas
actividades autorizadas dentro del Patrimonio Natural del Estado, son la investigación, la
capacitación ambiental y el ecoturismo, quedando excluidas aquellas relacionadas con la captación de
aguas, así como cualquier otra que no se encuentre expresamente autorizada por la Ley”. Agrega que
por el principio de legalidad administrativa, “el accionar de la Administración se encuentra sujeto
a que exista una norma que le faculte” a realizar el acto.  A pesar de lo anterior, estima que,
“como única excepción”, el Estado, a través del MINAE, puede “autorizar el aprovechamiento del agua
para consumo humano a poblaciones que no tienen de donde abastecerse sin que el lugar en el cual se
ubique la toma sea un aspecto limitante para negar el disfrute de ese derecho fundamental”.  De
previo,  la Dirección de Agua y la SETENA, deberán “realizar los estudios técnicos correspondientes
para determinar si el caudal de agua a extraer no afecta el caudal ecológico (…)”. SETENA decidirá
sobre el otorgamiento Viabilidad Ambiental al proyecto, y la Dirección de  Agua realizará los
estudios técnicos de la factibilidad para aprovechar, de manera excepcional, el recurso. Aclara que
esa autorización se hará únicamente al AyA, y “no podrá ser delegada en los acueductos comunales o
ASADAS”. 



 El principio de legalidad administrativa se abordó en el punto V.  Ahí se expresó que para que sea
legítima una actuación administrativa debe estar autorizada, de previo, por el ordenamiento
jurídico, y que lo no permitido, se entiende prohibido, una infracción al mismo.



 Coincidimos con el MINAE en que, al amparo de la Ley Forestal, artículo 18, las únicas actividades
autorizadas, en forma taxativa,  dentro del Patrimonio Natural del Estado, que incluye las áreas
silvestres protegidas, son investigación, capacitación y ecoturismo, lo que excluye la captación de
agua en las mismas para abastecimiento poblacional. Si éste, se dijo, debe hacerse con respeto a las
normas jurídicas; en especial, el art. 18 ibid, y demás que regulan las áreas silvestres protegidas,
es discordante introducir, vía interpretación, excepciones que el legislador no previó, y al que
compete, de manera exclusiva, ampliar las actividades de ese artículo.




 




VII.- CONCLUSION:




 



 De lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico
dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento
poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin
de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en
el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y
condiciones.




 




Atentamente




 




 




José J. Barahona Vargas          Yamileth Monestel Vargas




          Procurador Asesor                      Abogada de Procuraduría




 




 




 




 




 




 




C: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía

Legal Opinion: 134 of 08/06/2016

C-134-2016

08 June 2016

MSc Yamileth Astorga Espeleta
Executive President
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
Central Offices
San José

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Procuradora General, we respond to your official letters
PRE-2015-0522 and PRE-2015-584, in which, authorized by Agreement of Ordinary Session 2015-020 of
the Institute's Board of Directors, you inquire whether AyA is permitted to use water resources for
population supply within protected wilderness areas, in exceptional cases, when it is the only
technically viable alternative to supply a community.

In the opinion of the Environmental Legal Directorate of that Institute, AyA may utilize waters of
the public domain throughout the national territory to supply communities, without the need for a
concession, as the legislator conferred that power on it in perpetuity. The powers granted to the
Institute in Law 2726 have not been modified by subsequent regulations. The human right of access to
water is fundamental and must be guaranteed by the State and its institutions. Forest use in
protected wilderness areas is prohibited for private parties and for the State, but the use of
water resources by the Institute is possible and does not violate the principle of non-regression in
environmental matters when there are technical studies that justify it. Since the Ley de Parques
Nacionales, the legislator considered the protection of those areas for the use of water for
populations.

Given the interest that MINAE has in the decision of the matter, a hearing was granted to the
Minister of the Environment and Energy, who responded untimely. In essence, he considers that
"numeral 18 of the Ley Forestal provides that the only authorized activities within the Patrimonio
Natural del Estado are research, environmental training, and ecotourism, excluding those related to
water collection, as well as any other that is not expressly authorized by Law, even in the case of
Refugios de Vida Silvestre (…)." A rule that, being of higher rank, could not be rendered
ineffective by a regulatory one. In this regard, he cites official letter SINAC-AL-115-2009, which
contains the opinion of the Legal Advisors of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. By the
principle of legality (principio de legalidad), every authority or public institution can only act
to the extent it is empowered to do so by the legal system. He believes that, as the sole exception,
the State, through MINAE, may "authorize the use of water for human consumption for populations that
have no other source of supply, without the location of the intake being a limiting factor to deny
the enjoyment of that fundamental right." To this end, the Dirección de Agua and SETENA, agencies of
that Ministry, must first "conduct the corresponding technical studies to determine if the water
flow to be extracted does not affect the ecological flow (caudal ecológico) (…)." SETENA is
responsible for evaluating the granting of Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) to the
project, and the Dirección de Agua will carry out the technical studies on the feasibility of
exceptionally utilizing the resource. He clarifies that this authorization will be granted only to
AyA, and "may not be delegated to community aqueducts or ASADAS." He considers that allowing the use
of water resources in the Patrimonio Natural del Estado does not violate the principle of
non-regression in environmental matters.

I.- FUNDAMENTAL RIGHT TO DRINKING WATER

Constitutional jurisprudence has recognized, as part of the Constitution's Law, a fundamental right
to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment,
among others, "by which all persons must be granted the possibility of accessing drinking water
services under equal conditions, since it is essential for human life and health." A right that has
also been grounded in various international instruments on Human Rights, applicable in the country,
which directly or indirectly relate to the topic: Convention on the Elimination of All Forms of
Discrimination against Women (art. 14.2 h), Convention on the Rights of the Child (art. 24.2),
Convention on the Rights of Persons with Disabilities (art. 28), Additional Protocol to the American
Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights or Protocol of San
Salvador, art. 11.1, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 4654/2003, 7779/2004, 4879/2010,
15676/2010, 21505/2010, 1758/2011, 3579/2011, 6221/2011, 9075/2011, 05964/2013, 2308/2015,
3942/2015, 10040/2015, 15410/2015, 15442/2015, 15762/2015, 16447/2015, 422/2016, 450/2016,
1843/2016, 3176/2016, etc.).

References to the topic of access to drinking water are found in various international resolutions,
conferences, and declarations: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977,
Action Plan), New Delhi Declaration on Drinking Water Supply and Environmental Sanitation (India,
1990); United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, Brazil, 1992,
Chapter 18 of Agenda 21), Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Ireland, 1992,
Guiding Principles and Action Plan), United Nations International Conference on Population and
Development (Cairo, Egypt, 1994, Programme of Action), Johannesburg Declaration on Sustainable
Development (South Africa, 2002, Point 18), General Comment No. 15: The Right to Water (arts. 11
and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), of the Committee on
Economic, Social and Cultural Rights (Geneva, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United
Nations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169,
adopted by the United Nations General Assembly in 2015: The human rights to safe drinking water and
sanitation; United Nations Summit on Sustainable Development (New York, 2015, Objectives 6 and 7),
etc.

Likewise, from the World Water Council, it is worth mentioning the World Water Forums: I (Marrakech,
Morocco, 1997), II (The Hague, Netherlands, 2000), III (Kyoto, Japan, 2003), IV (Mexico City, 2006),
V (Istanbul, Turkey, 2009), VI (Marseille, France, 2012), VII (Daegu, Korea, 2015).

The SALA CONSTITUCIONAL has noted that "one cannot uphold the ownership of a right enforceable by any
individual for the State to supply the public service of drinking water, immediately and wherever it
may be," but rather, in the manner provided in the Protocol of San Salvador, this class of rights
obliges States to adopt measures, as provided in the first article of the same Protocol: "The States
Parties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt
the necessary measures, both internally and through cooperation among the States, especially
economic and technical, to the maximum extent of available resources and taking into account their
degree of development, in order to achieve progressively, and in accordance with domestic
legislation, the full effectiveness of the rights recognized in this Protocol" (rulings 6221/2011,
10290/2011, 3942/2015, 11896/2015, 15410/2015, 16447/2015, 422/2016, 1843/2016 and 3176/2016 among
many). The States members of the International Covenant "have the duty to progressively fulfill,
without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient,
physically accessible, safe and acceptable water for domestic and personal use." (SALA
CONSTITUCIONAL, rulings 8640/2010, 7958/2011, 5964/2013, 2308/2015, 15442/2015 and 450/2016)

Though there is a fundamental right to drinking water, "it is not unrestricted" or of
indiscriminate exercise, "such that there is an obligation on the entities providing that service to
provide it under any conditions and at any time." The SALA CONSTITUCIONAL has admitted that the
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the associations administering aqueducts
and sewers may deny the provision of the service when there is impossibility, for legal and
technical reasons that justify it. Among the latter is the lack of infrastructure or water
distribution network that makes it "reasonable not to attend to service requests or to request that
the interested party assume the installation costs" (rulings 16082/2008, 3825/2009, 6264/2009,
8482/2009, 14428/2009, 1516/2010, 10742/2010, 1045/2011, 3134/2011, 9134/2014, 15442/2015,
16447/2015 and 3176/2016). That is, "provided that the failure to provide drinking water service is
not a capricious, arbitrary, or unfounded action but is justified by legal or material impossibility,
we are not facing a violation of fundamental rights." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 13690/2010,
16623/2010, 334/2011, 10290/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014, 8990/2015, 1630/2016,
2829/2016).

Nevertheless, "AyA as a state entity largely responsible for providing drinking water service has
the obligation to expand its infrastructure so that more and more people have access to this
precious liquid, but while gaps remain, the collaboration of the interested parties is essential."
(SALA CONSTITUCIONAL, rulings 14218/2006, 11190/2007, 2304/2009, 260/2010, 1516/2010, 13690/2010,
13998/2010, 16623/2010, 3334/2011, 10290/2011, 16623/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014,
8990/2015, 1630/2016 and 2829/2016).

The ICAA, in the supply of drinking water, must observe the guiding constitutional principles of
public services, and provide that service "continuously, adaptably, efficiently and equally to all
inhabitants." (Law 6227, art. 4°. Decree 32529, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 11190/2007,
13330/2008 and 16447/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, ruling 13/2012).
Adaptability or "adaptation to any change in the legal regime or to the needs imposed by the
socioeconomic context" means that "the administrative entities and bodies must have the capacity for
foresight and, above all, for programming or planning to meet the new demands and challenges
imposed, whether by the increase in the volume of demand for the public service or by technological
changes." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 11382/2003, 11190/2007, 13330/2008, 6221/2011 and
7958/2011).

II.- NATIONAL COMPETENCE OF ICAA IN MATTERS OF DRINKING WATER

Law 2726/1961, amended by Law 5915/1976, grants the Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (ICAA or AyA abbreviated, Law 5915, Transitional Provision II) national competence,
as the governing entity, for the supply of drinking water. It charges it with resolving matters
related to this throughout "the entire national territory" (article 1°); directing and overseeing
what is pertinent to provide the inhabitants of the republic with drinking water service (art. 2,
subsection a); "utilize, exploit, govern or oversee, as the case may be, all waters of the public
domain that are indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law (…), for which
purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law
to the State, ministries, and municipalities" (art. 2, subsection f); administer and directly
operate the country's aqueduct and sewer systems, which it will gradually assume taking into account
convenience and availability of resources (art. 2 subsection g). This last rule is programmatic, and
"aims for the public entity to progressively assume the entirety of water supply at the national
level, but aware that it was not possible for that historical moment." (TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, ruling 13/2012). Furthermore, AyA is empowered to agree with local
organizations on the administration of aqueduct systems, except those in the Área Metropolitana or
those where the Institute has financial responsibility, and to administer them through administrative
boards of mixed composition between the Institute and the respective communities, provided it serves
the better provision of services and in accordance with the respective regulations (art. 2° subsection
g).

(Regarding AyA as the governing authority in matters of drinking water supply, see Decree
32529/2005, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 12957/2001, 1431/2003, 7779/2004, 3442/2005,
4000/2005, 1254/2006, 4466/2007, 5645/2007, 11430/2007, 10076/2008, 2662/2009 4902/2009,
17498/2009, 1359/2010 and 8640/2010. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, ruling
304/2006. Regarding its national competence: SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1380/2003, 3442/2005,
5606/2006, among others. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, ruling 128/2009. TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, ruling 13/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN III, ruling: 00219/2011).

The Institute is "the first called upon to control, supervise, and resolve all problems related to
the supply of drinking water for household uses," where it is responsible for doing so, and to
ensure its timely supply. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 9051/2000, 1449/2003, 12903/2003,
18633/2007, 10069/2008, 8045/2009, 14709/2009 and 7973/2011).

The competence of AyA "to plan, design, build, operate, and maintain water supply works for a
population (…) has never entailed that of granting concessions for the exploitation of public domain
waters, even when they are intended (…) to provide drinking water to a defined population." (TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, ruling 29/2013).

MINAE, an organ of the Executive Branch, holds the function of stewardship in environmental matters
and, therefore, is responsible for issuing environmental protection policies, management, and
sustainable use of natural resources, to achieve compliance with the objectives and goals proposed
in the ministerial program and the National Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo) (Law
7152/1990, arts. 1° and 2°. Decree 35669/2009, art. 2°. Law 9046/2012, art. 11. SALA
CONSTITUCIONAL, rulings 8928/2004, 6568/2008, 14092/2008, 14669/2008, 601/2009, 5744/2009,
12790/2019, 11503/2010, 13099/2010, 16378/2010, 3301/2011, 5560/2011, 7087/2012, etc.).

The State has dominion over public waters and, through MINAE, the power to grant or deny
concessions for use, from which drinking water for populations is excepted. (Ley de Aguas, arts. 1°
to 3°, 17, 18 and 176. Decree 35669/2009, arts. 40 and 41, subsections h, m and p). The
Procuraduría, based on article 17 of the Ley de Aguas and 2°, subsection f, in legal opinion C-243-95,
indicated that AyA is exempt from the obligation to obtain a concession for the purposes of
utilizing public waters for population supply. In legal opinion C-008-2011, it noted that "the
granting of concessions for hydroelectric generation is not the object of the Ley de Aguas" (Law
8723/2009, Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación
Hidroeléctrica).

The question of whether AyA may use water resources for population supply in protected wilderness
areas must be framed within their objectives and the activities legally permitted in the Patrimonio
Natural del Estado, which we will address below.

III.- PROTECTED WILDERNESS AREAS ARE PART OF THE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

Protected wilderness areas are part of the Patrimonio Natural del Estado. This is expressly
established by Law 7554/1995, Ley Orgánica del Ambiente, in article 38: "The surface area of
protected wilderness areas, patrimonio natural del Estado, whatever their management category (…)."
Ley Forestal 7575/1996, in article 39, subsection i, reproduces that statement: "protected
wilderness areas whatever their management category (…) make up the patrimonio natural del Estado,"
and, where relevant, articles 13, as "areas declared inalienable" (legal opinion C-339-2004 of the
Procuraduría), and 1°, final paragraph, in conjunction with article 18 ibid., reinforce that
integration. On the articulated interpretation of these last two, see ruling No. 44/2015 of
SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).

In accordance with Law 7317/1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, in article 2°, amended
by Law 9106/2012, "protected wilderness areas under any management category" form part of the
Forest, now Natural, Patrimony of the State. See definition of Official wildlife conservation areas
(Áreas oficiales de conservación de la vida silvestre). Decree 36786-MINAET/2011 may also be
consulted, considerando 3° ("…protected wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado") and
4°, and considerando III of Decree 37622/2013, in relation to arts. 1° and 3° of Law 9073/2012.

In this regard, the SALA CONSTITUCIONAL ruled in decision 16975/2008, among several:

"(….) the Patrimonio Natural del Estado is a public domain asset whose conservation and
administration are entrusted, by law, to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema
Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 subsection a and 13 paragraph 2°, and 14;
Ley Orgánica del Ambiente, article 32, paragraph 2°). It consists of two important components: a)
Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree:
reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales
de vida silvestre, humedales and monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, paragraph 2°, 3°
subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Ley de Biodiversidad No. 7788, arts. 22
and following and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, article 3° subsections d and
f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE No. 7152 and its Reglamento; Ley de Conservación de la
Vida Silvestre No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forested or
forest-suitable lands of the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which
have an immediate legal affectation (afectación legal inmediata)." (And similarly, from the SALA
CONSTITUCIONAL, rulings 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012,
10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others. From the TRIBUNAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: 2/2015 and 44/2015; SECCION SEGUNDA: 7/2008; SECCION
CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011,
46/2013 and 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; the PROCURADURÍA, legal opinions C-016-2002,
C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 and C-293-2013; Legal Opinions OJ-92-2002 and
OJ-069-2008, and the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Report DFOE-PGAA-59-2008: "the protected
wilderness areas constitute Patrimonio Natural del Estado."

(The immediate legal affectation (afectación legal inmediata) automatically incorporates the assets
into the public domain, without the need for any other subsequent act or procedure by the
Administration. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3789/1992, 4587/1997 and 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA
CORTE, ruling 350/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, 175/2011, and SECCION
SÉTIMA, 89/2013, etc.).

IV.- ACTIVITIES PERMITTED WITHIN THE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

Without prejudice to other special laws that may be enacted, the activities that may be carried out
in the wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado are defined by article 18 of the Ley
Forestal:

"In the patrimonio natural, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism
activities, once approved by the Minister of the Environment and Energy, who shall define, when
appropriate, the conduct of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental),
as established by the regulations of this law."

A rule developed by article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal, Decree 25721-MINAE (amended by
35868/2010, art. 2°), according to which within the Protected Wilderness Areas of the Patrimonio
Natural del Estado "only training, ecotourism, and research activities shall be permitted," which
"will be subject to the provisions of the management plan of the Protected Wilderness Area and other
regulations established in these regulations (…)." The meaning of the terms training, ecotourism, and
research is given by article 2°, subsections g, n, p of the same Reglamento.

For its part, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decree 34433/2008, in article 70,
subsection e.1), for Refugios Nacionales de Vida Silvestre, provides that in state-owned Refugios,
"As it pertains to the patrimonio natural del Estado, only research, training, and ecotourism
activities may be developed."

On this point, judicial and administrative jurisprudence is consistent, from which the following
pronouncements are cited as examples:

a) From the SALA CONSTITUCIONAL:

1) Ruling 19776/2014: On lands of protected wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado,
"the limited use thereof is clearly provided in the law and its regulations; and their uses are
basically intended for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the
Ministerio del Ambiente y Energía, not by the municipality (see article 18 of the cited Ley
Forestal)."

2) Ruling 2752/2014: The management plan is important as a tool for safeguarding the natural
resource of a protected wilderness area, "as well as for channeling the research, protection,
training, and ecotourism activities that may be carried out" on state property (SALA CONSTITUCIONAL,
ruling 2020/2009).

3) Ruling 12716/2012: The protective regime contemplated in the Ley Forestal for the Patrimonio
Natural del Estado implies that "only research, training, and ecotourism activities may be
authorized."

4) Rulings 15070/2011, cons. II.a and 15475/2011 cons. II.a: Once the protected wilderness area is
declared, "it automatically becomes part of the Patrimonio Natural del Estado, where in accordance
with the provisions of article 18 of the Ley Forestal the permitted activities are training,
ecotourism, and research."

6) Ruling 2020/2009: "Relatedly, the authorities may only authorize activities within refugios such
as Ostional that tend toward research, protection, and ecotourism."

Legal Opinion OJ-69-2008 of the Procuraduría cites, in that sense, the "rulings of the Sala
Constitucional numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98 considering I d), 2988-99, 2005-08945 and
2007-02063, among others)."

The precedents of the constitutional jurisdiction are part of the Constitution's Law and are binding
erga omnes, except for the Sala Constitucional, which may vary its criteria. (Law 7135/1989, art.
13). The effectiveness of constitutional res judicata is "absolute and general, it extends to any
legal subject, both those who intervened as main or accessory parties and those who were not party
to the constitutional process." It encompasses "the operative part (por tanto) as well as the
considerative part or reasonings of fact and law." (SALA CONSTITUCIONAL, vote 12825/2014).

b) SALA PRIMERA DE LA CORTE:

Ruling 1679/2013

The Judges considered that, "in this case, the land use permit for housing is an activity different
from research, training, and ecotourism, permitted within the Refugio Gandoca-Manzanillo, therefore,
it was illegal. These arguments were not challenged by the appellant, so the Court does not enter
into their analysis. As no violation of article 152 of the Reglamento a la Ley de Conservación de
Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633, is found, the charge must be rejected."

c) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA:

Ruling 2/2016: Article 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre "finds support in article
18 of the Ley Forestal which states that in the patrimonio natural the State may authorize research,
training, and ecotourism activities (…)."

d) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA:

Ruling 241/2011: Numeral 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre "agrees with another
rule of also legal rank, such as article 18 of the Ley Forestal which states that in the patrimonio
natural the State may authorize research, training, and ecotourism activities; in this sense it must
be remembered that protected wilderness areas, such as the Refugio de Vida Silvestre
Gandoca-Manzanillo, constitute a part of the patrimonio natural del Estado, therefore the rule is
applicable in this case." (…) The request for "a use permit that the plaintiff made for a dwelling
house is not consistent with the activities for which a use permit may be granted according to
articles 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, 152 of the Reglamento to said Law,
article 18 of the Ley Forestal and 11 of the Reglamento to said law."

e) TRIBUNAL AGRARIO:

Ruling 435/2011: "Pursuant to numerals 1 and 18 of that same law, on the assets that make up the
Patrimonio Natural del Estado, research, training, and ecotourism activities may be carried out or
authorized, once approved by the Minister of the Environment and Energy."

f) PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:

1) Legal Opinions C-103-1998 and C-16-2002: "(…) in observance of the Principle of Legality
governing administrative action (Constitución Política, article 11; Ley General de la Administración
Pública, numerals 11 and 13), the State and private parties are prevented by current legislative
mandate from undertaking activities other than those prescribed by article 18 of the Ley Forestal."

2) Legal Opinion C-351-2006: "(…) article 18 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996,
establishes the activities that may be carried out in the Patrimonio Natural del Estado (research,
training, and ecotourism)."

3) Legal Opinion OJ-69-2008: Protected wilderness areas are incorporated into the Patrimonio
Natural del Estado, which is "reserved by the legislator for research, training, and ecotourism
activities (article 18 of the Ley Forestal and legal opinions and pronouncements of this Procuraduría
numbers C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 and C-351-2006)."

4) Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-33-2011: "Article 18 of the Ley Forestal exhaustively
establishes the uses that may be authorized in the patrimonio natural del Estado (…). It is clear
from this article that currently, the legally permitted uses in the patrimonio natural del Estado are
limited to research, training, and ecotourism activities, which must also be approved by the
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones."

5) Legal Opinion OJ-033-2011: "Article 18 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996
(subsequent to the Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 30, 1992 and tacitly
modifying it), empowers the State to authorize in its Patrimonio Natural research, training, and
ecotourism activities, so that, in accordance with the principle of legality that governs the
actions of the Public Administration, the carrying out of different activities cannot be
authorized."

6) Legal Opinion C-176-2013: "The state-owned lands of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de
Gandoca-Manzanillo are part of the Patrimonio Natural del Estado (PNE) because they belong to a
protected wilderness area, in accordance with what the Sala Constitucional has indicated in ruling
number 016975-2008 (…). In this sense, it is important to keep in mind what is established by article
18 of this law, regarding the possible land uses on lands incorporated into the PNE."

g) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Report DFOE-PGAA-59-2008: "(…) the protected wilderness areas constitute Patrimonio Natural del
Estado, which is based on the Ley Orgánica del Ambiente, articles 38 and 46, and the Ley Forestal,
article 39, subsection i), among others"; "(…) dealing with the Patrimonio Natural del Estado, the
permitted activities would be limited to research, training, and ecotourism activities; the latter
understood as low-impact tourism (…)."

V.- IMPROPRIETY OF THE USE OF WATER RESOURCES BY AyA FOR POPULATION SUPPLY IN PROTECTED WILDERNESS
AREAS

The legal opinion of AyA, in summary, holds: The law of the Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados authorizes it to utilize waters of the public domain throughout the national
territory to fulfill its purposes. Therewith, it may use the water found in protected wilderness
areas. This power has not been modified by subsequent Law, not even tacitly. Article 18 of the Ley
Forestal does not close the possibility of carrying out other activities within the Patrimonio
Natural del Estado that do not involve forest use (aprovechamiento de bosques), such as the use of
water resources for public purposes.

The thesis is not shared. Indeed, according to article 2, subsection f), of its
constitutive Law (2726), AyA has the power to “harness, use, govern, or monitor, as the
case may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the
provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them,” in accordance
with the Water Law (Ley de Aguas), for which purpose the Institute is considered the substitute entity for the powers
attributed in that law to the State, ministries, or municipalities. However, as relevant
here, the scope of that rule must not be determined in isolation, but rather as part of a legal
system, characterized by its unity and logical coherence, that is, in connection and systematic
interpretation with article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), and in harmony with other legal norms that grant
competence to SINAC-MINAE within protected wild areas, regarding their administration,
planning, management, conservation, and protection.

The operator must be required to perform “a comprehensive and systematic analysis of the current legal system.”
(CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 1963/2012). “The Legal System is a harmonious whole, and therefore
its norms must not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that
involves the other relevant legal norms, and crucially, in accordance with the Political Constitution.”
(CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 7371/1999). By necessity of systematic interpretation,
the content of an article is determined in connection with the set of norms surrounding it; not
separately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 7603/2001). Since the legal system “is not
constituted by watertight compartments,” “the applicator of the law is required to perform a systematic
or contextual interpretation (article 10 of the Civil Code), and not a sectoral one, all for the sake of a thorough
legal understanding.” (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT,
resolution No. 4442/1995).

Thus, the National System of Conservation Areas (SINAC or the System) unifies “the competences in
forestry, wildlife, protected areas matters, and the Ministry of Environment and Energy, for the
purpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the
management of Costa Rica’s natural resources. (…). Included as a competence of the System is the
protection and conservation of the use of watersheds and water systems.” (Law 7788/1998,
art. 22). The System is constituted by territorial units, called Conservation Areas, “with
competence throughout the national territory.” (Law 7788, art. 28).

The competence that MINAE, through SINAC, has over protected wild areas is
exclusive (Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), article 32, paragraph 2. Decree 35669/2009, art. 26. CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgments 16975/2008 and 2752/2014, cons. I a, among others; AGRARIAN COURT, Voto
384-F-2013, cons. IV), and its administration, non-delegable (CONSTITUTIONAL CHAMBER judgments 7500/1997 and
2678/2012), and just like protection, it is a matter of national interest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER
Judgments 21258/2010, 16938/2011, and 16362/2015).

The water resources of protected wild areas are allocated to their purposes, as
part of the ecosystems they constitute, and from sections III and IV above, it follows that it is not
 permissible to harness them for population supply, which does not conform to the permitted
activities within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).

The creation of protected wild areas, in their various categories, entails the imposition
of a special public purpose to be satisfied and “of a public property regime of the State that
changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgment 2988/1999; legal opinion C-016-2002). “Allocation (afectación) is a mechanism or technique
(decision of the public power in a material sense), by virtue of which a good, property of the State or of
the Administration, is directly linked or destined to a public purpose,” with
subjection to an exorbitant regime. (…) It is guaranteed through a series of institutions, principles,
and mechanisms aimed at perpetuating the existence of the good and the permanent service it provides
to the general interest.” (Legal opinion C-228-1998). The Costa Rican legal system confers upon
allocated environmental public goods a guardianship of heightened care. (CONSTITUTIONAL CHAMBER,
judgment 8928/2004).

In harmony with the activities permitted in article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), the normative
texts emphasize the conservation and protection purposes of the protected wild area, when
defining them:

Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in
Central America (Law 7433/1994, of approval), article 9: Protected area is “a defined
geographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill
certain conservation objectives, that is, to produce a series of determined goods and services
(in situ conservation).”

Forestry Law (Ley Forestal) 7575, article 3, subsection i): Protected wild area is the ”Space, whatever
its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it,
taking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify
the public interest.”

 Law 7788, of Biodiversity, article 58: “Protected wild areas.- Protected wild areas
are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and
portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance for their
ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other
needs, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation
and to protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem
services in general. (…)”.

Decree 34433/2008, Regulation to the Biodiversity Law, Article 3, subsection a): Protected wild
area: Defined geographical space, officially declared and designated with a management
category by virtue of its natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill
certain conservation and management objectives.”

Decree 35868-MINAET-2010 (Regulation of article 18 of Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575), Article 1,
subsection d): “Protected Wild Area: Space, whatever its management category,
structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its
geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest, thus
defined in accordance with article 3 of Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575.”

(Other definitions are found in Decree 34433/2008, Regulation to the Biodiversity Law,
art. 3, subs. a; Decree 25721/1996, Regulation to the Forestry Law (Ley Forestal), art. 2, subs. d, etc.).

The legislation regulating the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) is conservationist. (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgment 16975/2008; legal opinion C-297-2004). “The Protected Wild Areas
declared by the Executive Branch are goods subject to the regime of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado),
because they have high value for ecosystems, threatened species, or from a
scientific point of view (…). From their declaration, the intention is to endow these geographical zones with a
conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgments 21258/2010, 16938/2011, and 2752/2014. The emphasis is not from the original). A
protected wild area “has a special legal efficacy (…) and is framed within a
planning context that has the purpose of preserving the natural resource.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgment 16938/2011).

“(…) although AyA must –by legal and Constitutional mandate– ensure that potable water
supply is provided to all inhabitants of the Republic, this obligation must be fulfilled in strict
respect of the other norms and mandates that make up the Costa Rican legal system.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgments 2948/2001, 10665/2006, and 4421/2008). Public entities with their own
legal personality or autonomous, as part of the State in a broad sense, by imperative of numeral 50 of
the Constitution, must guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and
ecologically balanced environment, of which the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) is an expression (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgment 8928/2004, CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgments
63/2009, 1482/2009, 1842/2009, 38/2010, 2166/2010, 2642/2010, 3609/2010, 175/2011, 47/2015, among
others). The CONSTITUTIONAL CHAMBER ”(…) has indicated in previous precedents that article 50
of the Constitution is a direct source of the right of “every person” to a healthy and ecologically
balanced environment, which binds in the protection of the environment, and requires in the broadest
sense possible, the Public Powers to apply the protective norm” (judgment 12887/2014). The
environmental right is transversal, “it moves throughout the entire legal system, modeling and
reinterpreting its institutes.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4153/2002, 1016/2004, 5569/2004,
14847/2005, and 9604/2009).

According to the literalness and clarity of the norm, as well as the constitutional jurisprudence and
that of the Contentious Administrative Courts informing it, the Office of the Attorney General (Procuraduría), as stated
above, has maintained that the activities or uses that may be authorized in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), under
 article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), are exhaustive. They are reduced to
research, training, and ecotourism activities, which must be approved by the Ministry of
Environment and Energy. (Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-33-2011). The State and private individuals are
prevented, by legislative mandate and the principle of legality, from undertaking activities
different from those prescribed therein (Legal Opinions 103-1998 and C-016-2002). It differs, then, from the
thesis that this norm does not close the possibility of carrying out other activities that do not involve the
harvesting of forests, a condition to which they are not subject.

“The principle of legality requires the necessary prior legal coverage of legitimate
administrative action, for its validity; ‘what is not permitted must be understood as prohibited.’
(García De Enterría, Eduardo and Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas.
Madrid. 1997, pg 432. Vid also: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, Voto No. 63-F-2000. CONTENTIOUS
ADMINISTRATIVE COURT, SECTION I, resolutions 274 and 293, both from 2005. CONTENTIOUS
ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, Voto 182/2012. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, Voto
118/2012, cons. VI, point 3. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, Votos 168/2011,
173/2011, 242/2011 and 153/2012).

‘Public institutions can only act to the extent that they are empowered to
do so by the legal system itself and normally by express text, consequently, they are only
permitted what is constitutionally and legally authorized in an express manner, and everything that is not
authorized to them is forbidden.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Votos 440-98 and 2002-00233. In the same
line, resolution No. 293-2005 of the FIRST SECTION OF THE CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT).

‘The subjection of administrative action to the Legal System means that the norm becomes
the prior and necessary foundation of its activity. This implies that at all times
it requires a normative authorization that simultaneously justifies and authorizes the conduct
carried out so that it can be considered lawful, and more than lawful, not prohibited. Consequently,
any action by the Administration discordant with the block of legality constitutes an
infringement of the Legal System.’ (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment No. 40 of 1995. Vid
also: CONSTITUTIONAL CHAMBER, Votos 7015 and 7776, both from 2007 THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS
ADMINISTRATIVE COURT, Voto 326-2001).” (Legal opinion C-40-2013)

For the Office of the Attorney General (Procuraduría) “…the establishment of a protected wild area by administrative act
entails the non-application of any legislation, even that specific to the geographical area in
question, that opposes the legislation regulating the protected wild area, since the
application of the latter implies fulfilling the constitutional duty indicated in numeral 50.”
(Legal opinion C-289-2012, which cites constitutional precedents).

A systematic interpretation leads to the conclusion that article 2, subsection f, of Law 2726 of
1961 is incompatible and is modified, tacitly and partially –for the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)–,
by article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), 7575 of 1996, special and subsequent, and becomes inapplicable
within it. The application of the first numeral in the latter would make manifest the violation of the
second. (On the incompatibility of the new law with the previous one, as a case of
inapplicability to the specific case, which is resolved in favor of the supervening one when the laws are
of equal hierarchy: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 130/1992, 376/1999, 1315/2010). With
which, AyA, in order to harness water resources within protected wild areas, for
population supply, requires an express law that authorizes it, sets its conditions, and
fulfills the requirements that will be stated, as an expansion of the activities listed in the cited
article 18.

In summary, the water resources of protected wild areas are an essential element of the
ecosystems they comprise, destined for their environmental purposes, under the
exclusive and non-delegable administration of SINAC-MINAE. The foregoing by regulations special and subsequent to Law
2726, article 2, subsection f, and incompatible with it, which is inapplicable within the
public-domain spaces of protected wild areas. The consulting Institute seems to understand this,
as it has refrained to date from entering these areas to harness water resources.
The supply of potable water by AyA to all inhabitants must be done with respect for the other
norms of the legal system, such as those that establish the activities to be carried out in protected wild
areas of public domain and their purposes.

It is not superfluous to recall that there is a legal prohibition against invading a protection area or
conservation area, whatever its management category, which constitutes a criminal offense. (Forestry Law (Ley Forestal),
art. 58, subsection a, in relation to arts. 2 and 3 subs. i ibid; 2 subs b of Decree
25721/1996; 3 subs. a of Decree 34433/2008, and art. 1 subs. d of Decree 35868/2010). The
jurisprudence of the CRIMINAL CASSATION COURT OF SAN JOSÉ (judgments 751/2002, 713/2003, and 904/2004)
has clarified that the term “invade” is not necessarily that of dispossession, but rather translates into executing
“any act not permitted,” against the obligation to maintain those areas intact to
preserve the natural environment.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) has indicated that since the use restrictions of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)
(article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal)) do not have constitutional rank, they can be modified by Law,
since no one has a right to the immutability of the legal system, that is, to the rules not changing.
However, “in the case of the reduction of protection guarantees, such as authorizing
other activities that are currently not permitted, it is indispensable that there exist technical
criteria that justify it, because otherwise, the decision would become arbitrary and
violative of the Right of the Constitution, specifically the right to enjoy an environment
healthy and ecologically balanced.” And the activity that is authorized to be carried out “cannot be
incompatible with the environmental protection that is intended to be guaranteed with its creation, since its
reason for being would be denaturalized.” (Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-033-2011. The emphasis is not
from the original).

“Public wild areas, of which the State is the guardian, constitute fragile ecosystems of
great biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and impede the
preservation of resources in the long term. The foregoing imposes a careful valuation of the
environmental costs and social benefits attached to the projects and activities to be executed within
them.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 16975/2008. Legal opinion C-297-2004).

It is in the legislative sphere that the justifications concerning the
harnessing of water resources within the State’s protected wild areas could be evaluated, in
very exceptional situations, technically justified and evaluated for their environmental impact, whose
cases and terms of origin would have to be defined, to make effective the right of access
to potable water, with the exclusion that MINAE proposes of local organisms or Administrative Associations
of Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS).

As observed, what is sought entails a legal modification, which is the province of the
legislator, and could not be done via administrative interpretation. Once a law is enacted, it is up to
the Legislative Assembly to modify or repeal it. (Constitution, art. 121, subs. 1. FIRST CHAMBER OF
THE SUPREME COURT, judgment 376-F-S1-2010).

Along these lines, Bills have been presented to the legislative process to authorize the
Institute of Aqueducts and Sewers to harness water in protected wild areas. 
Examples are:

a) The Water Resource Integrated Management Bill, expediente No. 17,742:

“Article 64.- Harnessing of waters in protected wild areas

 For reasons of public interest declared for population supply, water use permits may be granted
whose intake is located within a protected wild area. In wild areas of absolute protection, the
granting of permits and concessions is prohibited, except for the permits that may be granted to the
Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) for
population supply, when a technical study demonstrates that there is no other
alternative source available.”

b) The Water Resource Bill, expediente No. 14,585 (substitutive text):

“ARTICLE 95.- Concessions in protected wild areas

 The request for a concession for the harnessing of water resources within the
protected wild areas corresponds exclusively to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). It may only be carried out if there is a proven need for human
consumption and it is technically determined that it is the only viable source.

 The National Water Resources Directorate (Dirección Nacional del Recurso Hídrico), after binding criteria from the National System
of Conservation Areas and considering the corresponding environmental assessment, will recommend
the approval or rejection of the concession to the Executive Branch.

 The concessions will be granted taking into account the rational and joint exploitation of
surface and underground resources, with an integral vision of resource management.

 The concessions will be registered in the Registry of Water and Channel Use created
in this Law.”

VI.- ADDITIONAL CONSIDERATIONS

 For the reasons noted and those to be added, the following aspects
are not shared, from the legal opinion attached to the inquiry and the position of MINAE:

 1) That the harnessing of water resources for population supply in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)
does not violate the principle of non-regression (or setback in the
levels of protection achieved) in environmental matters if it has support in technical studies.

 Besides the fact that there is no express legal norm that admits the harnessing of water resources in
state wild areas, modifying article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), with the intakes
within these, the perimeters of the contiguous public-domain lands would come into effect to
protect the supply sources (Water Law (Ley de Aguas), art. 31, subs. a; Law 2825, article 7, subsection c),
under the competence of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Legal opinion C-223-2015;
Law 2726, arts. 1 and 2). Which would mean a change of public domain purpose (mutación demanial) (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment
5606/2006; legal opinion C-210-2002, among others) or change of allocation of the goods to a
public purpose different from the one they had been serving and of administration, with a reduction in the surface area
of the protected wild area, all of which would require a law adjusted to the provisions of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), art. 38:

 “The surface area of protected wild areas, natural heritage of the state, whatever their
management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical
studies that justify this measure.”

 The technical studies, with due basis, required by that norm, are the “objectification of the
principle of reasonableness in matters of environmental protection” and constitute an essential
requirement aimed at “determining that no damage will be caused to the environment or put it in
danger and, therefore, that the content of article 50 of the Constitution is not infringed.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER,
judgments 7294/1998, 2998/1999, and 21258/2010, among many).

 In judgment 12887/2014, the CONSTITUTIONAL CHAMBER, following its jurisprudential line, emphasized that
“A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific
studies that rule out environmental damage, and if compensation is given for the suppressed area with another
of equal size. This follows from what this Chamber has resolved in previous opportunities, in
Votos numbers 2012-13367 and 2009-1056 (…). The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in
the protection of the environment according to the Law of the Constitution, which does not admit a regression in its
detriment.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 10158/2013, which cites 18702/2003).

 Regarding the principles of progressivity and non-regression, vid. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments
1056/2009, 18702/2010, 1963/2012, 13367/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013,
14078/2013, 14417/2013, 15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 12887/2014, 18836/2014 and
09841/2015, among others.

 Although the principle of progressivity of human rights obliges States not to adopt
measures, policies, or legal norms that worsen, without reasonable and proportionate
justification, the situation of the rights achieved until then, it does not imply absolute irreversibility,
since States experience situations that negatively impact the achievements reached and oblige
rethinking the new level of protection downwards. In those cases, in light of the constitutional
parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels
must be justified. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 1056/2009, 13367/2012, and 12887/2014).

 The principle that reserves to the law the reducibility of the protected wild area is also contained
in the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the
Countries of America (approved by Law 3763/1966), article 3; the National Parks Service Law
(Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084/1977, article 13; the Law for the Creation of National Parks and Biological
Reserves, No. 6794/1982, article 2, final paragraph; and Law 7788/1998, of Biodiversity, art. 58,
para. 2.

 2). That allowing works for water collection was not alien to the spirit of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales),
because in the statement of motives of the Bill (legislative file
4969/1972) it was indicated that these are conserved to provide public benefits in a
permanent manner, such as the protection of watersheds and the supply of potable water in a
regulated manner.

 With that, said Law did not authorize harnessing water resources in National Parks, for
population supply. On the contrary, it prohibits aqueducts within these, as well as other
works and installations not pertaining to the respective MINAE Conservation Area (arts. 8,
subsection 14, and 12), prohibitions that are extensive to Biological Reserves (Law 7788, art. 58; Legal opinions
C-339-2004 and C-351-2006; Legal Opinion OJ-069-2008). National Parks and Biological
Reserves are wild areas of absolute conservation. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment
16975/2008. Legal opinions C-228-1998 and C-297-2004; Legal Opinions OJ-236-2003, OJ-93-2004, and
OJ-69-2008). On the conservation of national parks, vid. Law 6084, art. 3, subsection d).

 We dissent from the thesis that the prohibition of article 8 of Law 6084 is only for
visitors or Private Law subjects; not for public institutions, nor does it prevent AyA
from harnessing water resources in National Parks, to fulfill its purposes. This is because that
activity is not included in those authorized to be carried out in them, nor within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)
 (principle of administrative legality), which, it is repeated, are exhaustive, besides
the objective binding nature of environmental legislation. It does not seem logical that the use prohibitions
to avoid negatively impacting the environment of National Parks apply only to
private individuals, and not to the Administration, when the State, in a broad sense, is “the guarantor in the
protection and guardianship of the environment and natural resources.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment
6922/2010, cons. VII). The imprecision in the legislative technique should not be seen as “an
authorization for public institutions to ‘legitimately’ harm the environment.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER judgments 17126/2006 and 13100/2010).

 The principle of the binding nature of environmental legislation derives “from articles 11 and 50 of the
Political Constitution and from all the legislation that the State develops for the protection of the
environment.” If private individuals cannot “disregard the content of environmental legislation, much
less any public authority. (…). It is thus how the institutions of the State, Executive Branch,
Legislative Branch, Judicial Branch, Municipalities, as well as any other institutions are,
all bound to environmental legislation or that which is related to the environment.”
(CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 8713/2008).

 The Public Administration “is obliged to comply with the block of legality; subjection that has
special connotation in relation to environmental protection, insofar as, according to the obligation
imposed on the State as a whole in article 50 of the Constitution, its
indisposability regarding public institutions (…) is denoted.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment
75/2010). “By virtue of this, environmental legislation (principles and norms) is of
irrefutable application for public institutions, concerning the fulfillment of the entrusted
purposes (public management), in accordance with the provisions of article 50 of the Constitution.” (CONSTITUTIONAL
CHAMBER, judgment 17155/2009).

 (On the principle of the binding nature of environmental legislation, see also from the CONSTITUTIONAL
CHAMBER judgments 6503/2001, 7005/2009, 6922/2010, 13622/2010, and 12887/2014).

 Generally, the stay of “visitors” in national parks is reduced to a few
hours, insufficient time to “build electrical or telephone transmission lines, aqueducts, or
highways or railways” (Law 6084, art. 8 subs 14). On the other hand, the objective of said
“visitors” is not to go construct works in those areas, which reveals that the interpretation of the
norm cannot be literal, but “in the way that best guarantees the realization of the public purpose
to which it is directed” (Law 6227, art. 10.1).

 Furthermore, it should be remembered that with the exception of the systems of the Metropolitan Area and over which
it has financial responsibility, AyA has the power to delegate, by agreement, the
administration of aqueduct services to local organisms, such as the Administrative Associations
of Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS), composed of
private individuals, subject to the prohibitions of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), in what is of
interest. (Law 2726, art. 2, subsection g; Decree 32529/2005; Law 6227, art. 10.1).

 Associations are entities or subjects of Private Law, even if they pursue objectives of general
interest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3393/1992, 6228/1996, 2222/1998, 714/2001, 12187/2001, and
1057/2003, among others). They constitute “guilds of a private nature, of a type different from
public organizations governed by Administrative Law,” for specific and
lawful purposes, provided they do not have “as their sole and exclusive object profit or gain” (article
1 of Law 218/1939, of Associations, and its reforms. CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 9993/2000).”

 3) That in state refuges, the harnessing of water resources is permitted, provided it is
defined in the management plan and environmental viability is obtained. For this, the
article 82 of the Wildlife Conservation Law, 7317 of 1992, is cited, referring to the three classes
of national wildlife refuges (state-owned, mixed, and private) and, in particular,
its last paragraph: “In state-owned refuges, only activities
defined in the management plan prepared for the protected area shall be permitted, after prior presentation of the
corresponding environmental impact assessments.”

The Forest Law, 7575 of 1996, it was noted, specifies the activities that may be carried out in the State Natural Heritage, against which the management plan—a planning instrument for permitted uses and activities, among others—must not go in the state-owned public domain area of the Refuges, as resolved by the CONSTITUTIONAL CHAMBER: “The importance of a management plan as a tool for safeguarding the natural resource in this type of refuge is evident, as well as for channeling the research, protection, training, and ecotourism activities that may be carried out in a state-owned refuge.” (Judgments 2020/2009 and 2752/2014).

In accordance with Decree 35868, article 2, which modifies article 11 of the Regulation to the Forest Law and sets the scope of article 18 thereof, within protected Wild Areas of the State Natural Heritage “only training, ecotourism, and research activities shall be permitted,” which “shall be subject to the provisions of the management plan of the Protected Wild Area and other regulations established in this regulation (…)”.

For its part, the Regulation to the Biodiversity Law, Decree 34433/2008, article 70, establishes:

“e.1) State-owned Refuges. Those in which the areas declared as such belong entirely to the State and are public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC.

(…) Because this concerns the state natural heritage, only research, training, and ecotourism work may be developed.”

In line with paragraph 2 of the Wildlife Conservation Law: “The natural resources encompassed within national wildlife refuges—in the case of water resources—fall under the exclusive competence and management of the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy, as determined in this Law and its Regulation.”

On legitimate private property located in state protected wild areas, for purposes of AyA’s use of water resources for population supply, consider the provisions of article 37 of Law 7554/1995 and that, according to constitutional jurisprudence, although the 1942 Water Law follows a mixed thesis regarding the legal nature of waters, two subsequent laws modified that regime: the Mining Code, article 4, which produced a publicization and nationalization of all surface and subterranean waters of the country, reserved for the State, and the Organic Environmental Law, article 50, which reinforced the declaration of public domain status (demanialidad). (CONSTITUTIONAL CHAMBER votes 1923/2004, 5159/2006, 5606/2006, and 18051/2006, among several).

Moreover, Law 276/1942 expressly subjects to public domain subterranean waters, springs and watercourses, rivers, their tributaries, streams, etc. (Water Law, arts. 1). Being public domain, they do not legally form part of the properties they cross or on which they are found (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 00175/2009).

4) That judgments 12583/2008 and 18529/2008 of the Constitutional Chamber are clear on the issue of resource use and construction of works in areas that form part of the State Natural Heritage, and only the mandatory requirement of conducting environmental impact studies has been requested.

4.1) Judgment 12583/2008 resolves a situation different from the one under consultation. It ordered the suspension of construction of the Infrastructure Project for Braulio Carrillo National Park, Volcán Barva Sector-SINAC-MINAE, until environmental impact studies were submitted to SETENA, its authorizations, those of the Ministry of Health, ICAA, and the Municipality of Barba, and the recommendations of SENARA were observed. The proposal was an initiative of the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central itself, the administering body, “that assessed the need for buildings in that sector because there is no minimum infrastructure to provide good service to visitors.” Previously, the SETENA Plenary Commission had issued a decision on the project to house officials of Volcán Barva National Park, located within that Conservation Area (same judgment; Law 6084, art. 12). Law 7788, article 39, authorizes within state protected wild areas non-essential services and activities; namely, “parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visitor management, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area.”

4.2) Likewise, judgment 18529/2008. It resolves a different situation. It refers to properties presumed private in Las Baulas Marine Park and in the Buffer Zone (a 500-meter strip bordering it). Regarding those located within the Park, it annuls all environmental feasibility approvals (viabilidades ambientales), orders SETENA not to issue new feasibility approvals, and orders MINAE to immediately continue the expropriation processes for the properties. (The CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 7549/2008, had ordered the Minister of Environment to promptly initiate expropriation procedures for private lands located within Las Baulas Marine Park, under the terms of Law 7524/1995, arts. 1 and 2). For those located in the Buffer Zone, it orders a comprehensive study on the environmental impact of constructions and developments; suspends the environmental feasibility approvals granted and the processing of new applications; suspends and annuls construction permits granted without environmental feasibility approval, etc.

In sum, neither of the judgments refers to the use of water resources by AyA in protected wild areas.

5) That, as a “collateral issue,” in protection areas (áreas de protección), although the cutting or elimination of trees is prohibited, projects declared by the Executive Branch to be of national convenience are permitted as an exception, which exempts them from the prohibitions on land-use change (cambio de uso del suelo) and tree cutting. (Forest Law, arts. 3, subsec. m, 19, 33, and 34).

The situation is not analogous. Protection areas are different from state protected wild areas. (Law 7575, arts. 3, subsec. i, 33, 34, and 39 subsec. i; Law 7554, arts. 32, 37, and 38; Law 7788, art. 58; Decree 34433, art. 70. Legal Opinion OJ-022-1999; opinions C-103-1998 and C-16-2002).

Article 19 of the Forest Law, which, as an exception to the prohibition of land-use change, authorizes tree cutting in projects declared of national convenience, is limited to private forest property, as clarified by the title of Title III of that Law.

6) For MINAE, in light of the provisions of article 18 of the Forest Law, “the only authorized activities within the State Natural Heritage are research, environmental training, and ecotourism, excluding those related to water collection, as well as any other not expressly authorized by Law.” It adds that, due to the principle of administrative legality, “the Administration’s actions are subject to the existence of a provision empowering it” to carry out the act. Despite the foregoing, it considers that, “as the sole exception,” the State, through MINAE, may “authorize the use of water for human consumption for populations that have no other source of supply, without the location of the intake being a limiting factor for denying the enjoyment of that fundamental right.” Previously, the Dirección de Agua and SETENA must “carry out the corresponding technical studies to determine whether the flow of water to be extracted does not affect the ecological flow (…).” SETENA shall decide on the granting of Environmental Feasibility Approval to the project, and the Dirección de Agua shall carry out technical studies on the feasibility of using the resource, on an exceptional basis. It clarifies that such authorization shall be granted only to AyA, and “may not be delegated to community aqueducts or ASADAS.”

The principle of administrative legality was addressed in point V. There it was stated that, for an administrative action to be legitimate, it must be previously authorized by the legal system, and that which is not permitted is understood as prohibited, an infraction thereof.

We agree with MINAE that, under the Forest Law, article 18, the only activities authorized, on an exhaustive basis, within the State Natural Heritage, which includes protected wild areas, are research, training, and ecotourism, which excludes the collection of water therein for population supply. If the latter, it was stated, must be carried out with respect for legal provisions, especially art. 18 ibid, and others that regulate protected wild areas, it is discordant to introduce, via interpretation, exceptions that the legislator did not foresee, and whom it is exclusively incumbent upon to expand the activities of that article.

VII.- CONCLUSION:

From the foregoing, it follows that AyA is not legally authorized to use water resources within protected wild areas, of state public domain, for population supply, spaces where article 2, subsec. f, of Law 2726 of 1961 is not applicable. In order to carry out such use, an express law is required that expands the activities permitted in the State Natural Heritage under article 18 of the Forest Law, and sets the terms and conditions.

Sincerely

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas
Advisory Attorney Attorney of the Attorney General’s Office

C: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Minister of Environment and Energy