Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)De lo expuesto se aprecia que estamos frente a un caso concreto pendiente de resolver en la sede del Poder Ejecutivo, que ostenta jurisdicción especial fijada por ley para reglamentar las leyes (artículos 140, inciso 3) Constitucional y 27, inciso 1°) de la Ley 6227), ello impide verter un dictamen vinculante porque la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, que rinde sus pronunciamientos sobre consultas generales y abstractas, siendo improcedente emitirlos para un asunto específico a ser decidido por la Administración activa (Ley 6815, artículos 1, 2, 4 y 5; dictámenes C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-275-2016, C-110-2017, entre otros).
No obstante, para brindar una orientación, cabe observar que en la página de internet del Sistema Costarricense de Información Jurídica: www.pgr.go.cr/scij, sobre la competencia asignada a los “guardas reservas indígenas”, como parte del régimen especial atribuido a las comunidades indígenas, por su incidencia directa en el ámbito de la seguridad de sus habitantes, bienes, medio ambiente y territorio, pueden consultarse las sentencias constitucionales 3886 de 11:33 hrs. del 4 de julio de 1997, 18147 de 11:00 hrs. del 14 de diciembre de 2012, considerando IV, y 3924 de 9:05 hrs. del 18 de marzo de 2016, considerando III.
Conclusión
No es posible emitir el criterio solicitado porque de acuerdo con los antecedentes remitidos, la consulta versa sobre un caso concreto pendiente de decisión por parte del Poder Ejecutivo.
English (translation)From the above it is evident that we are facing a specific case pending resolution at the seat of the Executive Branch, which holds special jurisdiction established by law to regulate laws (articles 140, subsection 3) of the Constitution and 27, subsection 1) of Law 6227), this prevents issuing a binding opinion because the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, which renders its pronouncements on general and abstract consultations, being improper to issue them for a specific matter to be decided by the active Administration (Law 6815, articles 1, 2, 4 and 5; opinions C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-275-2016, C-110-2017, among others).
However, to provide guidance, it is worth noting that on the website of the Costa Rican Legal Information System: www.pgr.go.cr/scij, regarding the competence assigned to "indigenous reserve guards", as part of the special regime attributed to indigenous communities, due to its direct impact on the safety of their inhabitants, property, environment and territory, constitutional rulings 3886 of 11:33 a.m. on July 4, 1997, 18147 of 11:00 a.m. on December 14, 2012, considering IV, and 3924 of 9:05 a.m. on March 18, 2016, considering III, may be consulted.
Conclusion
It is not possible to issue the requested criterion because according to the submitted background, the consultation concerns a specific case pending decision by the Executive Branch.
Non-binding opinion
Dictamen : 125 del 09/06/2017 9 de junio 2017 C-125-2017 Lic. Marvin Chaves Thomas Gerente General a.i. Instituto de Desarrollo Rural Estimado señor: Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. GG-826-2016 donde consulta a cuál institución compete regular, contratar y pagar los salarios de los guarda reservas en los territorios indígenas. Sobre dichos funcionarios, la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, en su artículo 7, dispone: “Artículo 7º.- Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones. Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI está expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región” La negrita es nuestra. El Reglamento a esa Ley, Decreto No. 8487 de 26 de abril de 1978, numeral 9, añade que los guarda bosques y agentes de la guardia rural de las reservas serán preferentemente indígenas. En tanto, para el Decreto 13590 de 6 de mayo de 1992, los guardas reservas son exclusivamente indígenas de la reserva donde desempeñan sus funciones, y los nombra el IDA (INDER), con base en las candidaturas presentadas por las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas (artículos 1 y 4). Agrega que los guardas reservas a su vez son funcionarios ad honorem del Ministerio de Gobernación; portan el uniforme de la Guardia de Asistencia Rural, así como carné, que los identifica como autoridades de esa Dirección (artículo 2). El Decreto 21452 de 1° de julio de 1992, señala que su número no puede ser inferior a 22. Con la consulta el INDER aportó el criterio jurídico No. DAJ-140-2016 que cita el informe de la Contraloría No. DFOE-ED-7-2007, página 27, que estableció: “c) Pese a que en 1996 con la Ley Forestal la administración y el control de los terrenos con vocación forestal corresponde al MINAE, en el IDA no se ha gestionado lo correspondiente para que promueva el traslado de la función de vigilancia de esos terrenos dentro de las reservas indígenas, asignada mediante Decreto Ejecutivo No. 13590-G, del 6 mayo de 1992, a otras instituciones o al menos, dada su naturaleza y la ubicación de los terrenos también sea valorada la participación de CONAI”. En el citado oficio DAJ-140-2016 el Instituto consultante estima que el pago de los guarda reservas compete al MINAE porque de acuerdo con el artículo 37 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, ha de velar por la protección y conservación de los bosques y terrenos forestales, para lo cual podrá formular programas para instaurar medidas en resguardo de los recursos forestales del país, pudiendo dar participación a la sociedad civil, nombrando inspectores de recursos naturales ad honórem e integrando comités de vigilancia de los bosques. Por oficios AAA-957-2016, AAA-1199-2016 y AAA-1207-2016, se confirió audiencia a los Jerarcas de MINAE, Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, y al Órgano Contralor, respectivamente. En oficio No. DFOE-EC-0823 de 10 de noviembre de 2016, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría atendió la audiencia. Recordó que en su informe DFOE-ED-32-2007 de 16 de noviembre de 2007, solicitó a la Junta Directiva del INDER un estudio en el que valore las funciones de guarda reservas asignadas por la normativa vigente al IDA, a efecto de determinar la conveniencia de que continúe realizándolas, y de concluirse su atipicidad, iniciar “las acciones necesarias ante el Poder Ejecutivo” para éstas sean asignadas a otros entes especializados”. Ante ello, el Presidente Ejecutivo del IDA, en oficio No. PE-0385-2008 del 1 de febrero de 2008, remitió a la Contraloría el “Estudio preliminar de valoración de las funciones de los Guardas Reservas Indígenas”, en el que expuso: “1. Es importante anotar que las funciones que desarrollan los Guardas Reservas, han sido de gran beneficio para la estabilidad interna de sus territorios, de respeto ante los no indígenas y de garantía para el Estado, en la protección de los recursos financieros invertidos. 2. El aporte realizado por el IDA, a través del pago de los salarios de esos funcionarios, ha sido fundamental. Las reservas en las que mayoritariamente, se ha realizado la recuperación de tierras, es donde el IDA ha ubicado estos funcionarios. 3. Si, el IDA determina que su acción en la recuperación de tierras en manos de no indígenas, dentro de las Reservas Indígenas, le sea encomendada a otro Ente Estatal, la función de los Guardas Reservas perdería impacto, en cuyo caso es pertinente que el Poder Ejecutivo también asigne las funciones y derechos laborales, a quien determine para realizar esa gestión. 4. Finalmente, se considera que los Guardas Reservas, deben pertenecer o realizar sus funciones, en asocio con el Ente, al cual se le asignen los recursos para que realice la recuperación de tierras. Sin embargo, hasta tanto ese proceso no se dé, obviamente, el IDA debe seguir cubriendo sus salarios y derechos laborales.” La Contraloría en su oficio DFOE-EC-0823 de 10 de noviembre de 2016 concluyó: 1) Desde 1961 el citado Instituto es competente para reubicar a las personas no indígenas que se encuentren dentro de las reservas indígenas o bien expropiarlas de ser necesario; 2) Los convenios ratificados 107 y 169 de la OIT reconocen a los indígenas el legítimo derecho de propiedad de sus tierras y obligan al Gobierno a garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión, así como a proteger y preservar el ambiente de los territorios que habitan; 3) Conforme al artículo 7 de la Ley Indígena los guardas reservas indígenas “nombrados por el Gobierno”, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de las reservas. El Gobierno entendido como Poder Ejecutivo, debe nombrarlos, establecer su regulación y pagar sus salarios. El Poder Ejecutivo por Decreto 13590 asignó funciones adicionales a los guardas reservas pese a que la naturaleza jurídica del Instituto es de entidad autónoma; 4) Algunas funciones que el Decreto 13590 asigna a los guardas reservas se asimilan a una autoridad de policía, lo cual es materia de reserva legal; 5) La determinación de la institución a la cuál le corresponde nombrar a esos funcionarios escapa a su competencia de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De lo expuesto se aprecia que estamos frente a un caso concreto pendiente de resolver en la sede del Poder Ejecutivo, que ostenta jurisdicción especial fijada por ley para reglamentar las leyes (artículos 140, inciso 3) Constitucional y 27, inciso 1°) de la Ley 6227), ello impide verter un dictamen vinculante porque la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, que rinde sus pronunciamientos sobre consultas generales y abstractas, siendo improcedente emitirlos para un asunto específico a ser decidido por la Administración activa (Ley 6815, artículos 1, 2, 4 y 5; dictámenes C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-275-2016, C-110-2017, entre otros). No obstante, para brindar una orientación, cabe observar que en la página de internet del Sistema Costarricense de Información Jurídica: www.pgr.go.cr/scij, sobre la competencia asignada a los “guardas reservas indígenas”, como parte del régimen especial atribuido a las comunidades indígenas, por su incidencia directa en el ámbito de la seguridad de sus habitantes, bienes, medio ambiente y territorio, pueden consultarse las sentencias constitucionales 3886 de 11:33 hrs. del 4 de julio de 1997, 18147 de 11:00 hrs. del 14 de diciembre de 2012, considerando IV, y 3924 de 9:05 hrs. del 18 de marzo de 2016, considerando III. Conclusión No es posible emitir el criterio solicitado porque de acuerdo con los antecedentes remitidos, la consulta versa sobre un caso concreto pendiente de decisión por parte del Poder Ejecutivo. Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Procurador Ci: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta Ministro del Ambiente y Energía Lic. Luis Gustavo Mata Vega Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública Máster Marta Acosta Zúñiga Contralora General de la República
Opinion: 125 of 09/06/2017 June 9, 2017 C-125-2017 Lic. Marvin Chaves Thomas Acting General Manager Rural Development Institute Dear Sir: With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter No. GG-826-2016 in which you inquire which institution is responsible for regulating, hiring, and paying the salaries of reserve guards (guardas reservas) in indigenous territories. Regarding these officials, the Indigenous Law (Ley Indígena), No. 6172 of November 29, 1977, in article 7, provides: "Article 7.- The lands included within the reserves that are of forest vocation (vocación forestal) must retain that character, in order to keep the hydrological balance of the watersheds unaltered and to conserve the wildlife of those regions. Renewable natural resources must be exploited rationally. Forest programs may only be carried out by State institutions that guarantee the permanent renewal of the forests, under the authorization and supervision of CONAI. The indigenous reserve guards, appointed by the Government, shall be in charge of protecting the forests and overseeing them. CONAI is expressly empowered to revoke or suspend, at any time, the permits granted when it deems that there is abuse in exploitation or whenever the ecological balance of the region is endangered." Emphasis added. The Regulation to that Law, Decree No. 8487 of April 26, 1978, paragraph 9, adds that the forest guards (guarda bosques) and agents of the rural guard of the reserves shall preferably be indigenous. Meanwhile, according to Decree 13590 of May 6, 1992, the reserve guards are exclusively indigenous persons from the reserve where they perform their duties, and are appointed by the IDA (INDER), based on candidates presented by the Comprehensive Development Associations of the Indigenous Communities (articles 1 and 4). It adds that the reserve guards are also ad honorem officials of the Ministry of Governance; they wear the uniform of the Rural Assistance Guard, as well as a card identifying them as authorities of that Directorate (article 2). Decree 21452 of July 1, 1992, indicates that their number may not be fewer than 22. With the inquiry, INDER provided legal opinion No. DAJ-140-2016, which cites report No. DFOE-ED-7-2007 from the Comptroller General's Office, page 27, which established: "c) Despite the fact that in 1996 with the Forest Law (Ley Forestal) the administration and control of lands with forest vocation corresponds to MINAE, at the IDA no actions have been taken to promote the transfer of the oversight function over those lands within the indigenous reserves, assigned by Executive Decree No. 13590-G of May 6, 1992, to other institutions or at least, given its nature and the location of the lands, the participation of CONAI should also be assessed." In the cited official letter DAJ-140-2016, the consulting Institute states that the payment of the reserve guards is the responsibility of MINAE because, in accordance with article 37 of Forest Law No. 7575 of February 13, 1996, it must ensure the protection and conservation of forests and forest lands, for which it may formulate programs to establish measures to safeguard the country's forest resources, and may engage civil society, appointing ad honorem natural resource inspectors and forming forest oversight committees. By official letters AAA-957-2016, AAA-1199-2016, and AAA-1207-2016, the heads of MINAE, the Ministry of Governance, Police, and Public Security, and the Comptroller’s Office, respectively, were granted a hearing. In official letter No. DFOE-EC-0823 of November 10, 2016, the Operational and Evaluative Oversight Division of the Comptroller's Office responded to the hearing. It recalled that in its report DFOE-ED-32-2007 of November 16, 2007, it requested that the Board of Directors of INDER conduct a study to assess the functions of the reserve guards assigned to the IDA by current regulations, in order to determine the advisability of it continuing to perform them, and if its atypical nature is concluded, to initiate "the necessary actions before the Executive Branch" for these to be assigned to other specialized entities. In response, the Executive President of the IDA, in official letter No. PE-0385-2008 of February 1, 2008, forwarded to the Comptroller's Office the "Preliminary study for the assessment of the functions of the Indigenous Reserve Guards," in which he stated: "1. It is important to note that the functions performed by the Reserve Guards have been of great benefit for the internal stability of their territories, for respect before non-indigenous persons, and for guaranteeing the State the protection of the financial resources invested. 2. The contribution made by the IDA, through the payment of the salaries of these officials, has been fundamental. The reserves where land recovery has primarily taken place are where the IDA has placed these officials. 3. If the IDA determines that its action in the recovery of lands in the hands of non-indigenous persons within the Indigenous Reserves is to be entrusted to another State Entity, the function of the Reserve Guards would lose impact, in which case it is pertinent that the Executive Branch also assign the functions and labor rights to whomever it determines to carry out that task. 4. Finally, it is considered that the Reserve Guards must belong to, or perform their functions in association with, the Entity to which the resources are assigned to carry out land recovery. However, until that process takes place, obviously, the IDA must continue covering their salaries and labor rights." The Comptroller's Office, in its official letter DFOE-EC-0823 of November 10, 2016, concluded: 1) Since 1961, the cited Institute has been competent to relocate non-indigenous persons found within indigenous reserves or to expropriate them if necessary; 2) ILO Conventions 107 and 169 recognize the legitimate right of indigenous peoples to own their lands and obligate the Government to guarantee effective protection of their property and possession rights, as well as to protect and preserve the environment of the territories they inhabit; 3) According to article 7 of the Indigenous Law, the indigenous reserve guards "appointed by the Government" shall be in charge of protecting the forests and overseeing the reserves. The Government, understood as the Executive Branch, must appoint them, establish their regulation, and pay their salaries. The Executive Branch, through Decree 13590, assigned additional functions to the reserve guards, despite the fact that the legal nature of the Institute is that of an autonomous entity; 4) Some functions that Decree 13590 assigns to the reserve guards resemble a police authority, which is a matter of legal reserve (reserva legal); 5) The determination of the institution responsible for appointing these officials falls outside the scope of its Superior Oversight of Public Finances competence. From the foregoing, it can be seen that we are facing a specific case pending resolution at the level of the Executive Branch, which holds special jurisdiction established by law to regulate laws (articles 140, subsection 3) of the Constitution and 27, subsection 1) of Law 6227); this prevents the issuance of a binding opinion because the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration that renders its pronouncements on general and abstract consultations, and it is improper to issue them for a specific matter to be decided by the active Administration (Law 6815, articles 1, 2, 4, and 5; opinions C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-275-2016, C-110-2017, among others). Nevertheless, to provide some guidance, it is worth noting that on the website of the Costa Rican System of Legal Information: www.pgr.go.cr/scij, regarding the competence assigned to the "indigenous reserve guards," as part of the special regime attributed to indigenous communities, due to its direct impact on the security of their inhabitants, property, environment, and territory, the following constitutional rulings may be consulted: 3886 of 11:33 a.m. on July 4, 1997, 18147 of 11:00 a.m. on December 14, 2012, considering IV, and 3924 of 9:05 a.m. on March 18, 2016, considering III. Conclusion It is not possible to issue the requested opinion because, according to the background information provided, the inquiry concerns a specific case pending decision by the Executive Branch. Sincerely, Lic. Mauricio Castro Lizano Attorney Cc: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta Minister of Environment and Energy Lic. Luis Gustavo Mata Vega Minister of Governance, Police, and Public Security Máster Marta Acosta Zúñiga Comptroller General of the Republic