OJ-133-2017 — Use of Trees Downed by Hurricane Otto in Wildlife Refuges and National Natural HeritageAprovechamiento de árboles caídos por el Huracán Otto en Refugios de Vida Silvestre y Patrimonio Natural del Estado

Opinión Jurídica : 133 - J   del 09/11/2017   



9 de noviembre de 2017




OJ-133-2017




 




Señora




Hannia Durán Barquero




Jefa de Área




Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y




Recursos Naturales




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No.
AGRO-124-2017 de 6 de setiembre de 2017, donde solicita nuestro criterio sobre el proyecto  de “Ley
especial para autorizar el aprovechamiento de árboles caídos como consecuencia de los eventos
asociados al paso del Huracán Otto, ubicados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor
Fronterizo Norte y en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque y otras áreas del
Patrimonio Natural del Estado”, expediente legislativo No. 20.433.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos
que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, se pretende que los propietarios, poseedores
y ocupantes que se ubican dentro de los Refugios de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte y
Maquenque, así como otras áreas del Patrimonio Natural del Estado, puedan aprovechar los árboles que
cayeron con motivo del paso del Huracán Otto. Lo anterior por cuanto el Decreto No. 40099-MINAE que
establece condiciones habilitantes para el aprovechamiento de árboles caídos por ese mismo motivo no
se aplica a las áreas del Patrimonio Natural del Estado, donde se solo se permiten labores de
investigación, capacitación y ecoturismo.




 



 Sobre la franja inalienable de dos kilómetros de ancho contigua a la frontera con la República de
Nicaragua, actualmente bajo el régimen de Refugio Nacional de Vida Silvestre, hemos dicho con
anterioridad:




 



“I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE

 




a)      Antecedentes normativos




 



 Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica
diferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de
ellas.




 



 El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con
el Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del
límite norte de nuestro país: 




 



             “Artículo 1.  Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de
terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río
Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por
el río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la
bahía de Murciélago.” (el destacado es nuestro).




 



 Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a
la necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal
interoceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para
monopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento
para que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable
para las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer




 



 Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5° del artículo
510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de
dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de
territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.




 



 Tal reforma se consideró necesaria “para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de
aquella región” (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo
Nacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como
puede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:




 



             “Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean
constituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera
sobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus
aguas, maderas o tesoros naturales. - Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo
menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa
Rica.” (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).




 



 Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la exposición de
motivos del proyecto de la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, modificación previa al artículo 510
del Código Fiscal:




 



             “Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del
Estado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que
ha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países.



             No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de
diez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba
el grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques,
minas y saltos de agua nacionales”. (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).




 



 Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demanial fronteriza norte en doscientos metros,
siendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia
nacional que tan estrecha franja significaba:




 



             “Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una
faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o
bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor
de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de
títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre
este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta
no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que
se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja
de doscientos metros.” (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo
Nacional, serie Congreso, signatura 15499).




 



 Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica
nuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:




 



          “Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de
ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá.” (Artículo 10).




 




 




b)      Régimen actual




 



 Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país,
no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene
reservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia
desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las
encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros,
como lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961,
artículo 7°, inciso f):




 



             “Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio
de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional,
no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes:




            (...)



             f) Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con
Nicaragua y Panamá; ...” (el destacado es nuestro)




 




Al tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:




 



 “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados
bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Sala Constitucional, Voto No.
2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).




 



 El derecho a un aprovechamiento, en los términos  de esta jurisprudencia, fue posible durante mucho
tiempo en las zonas fronterizas por virtud del convenio MAG-ITCO-ICT No. 51-A de 20 de marzo de
1972, que entró en vigencia el 10 de mayo de 1972, y que autorizaba al Instituto de Tierras y
Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, y al Instituto Costarricense de Turismo, previa
consulta al Ministerio de Agricultura y Ganadería, para –dentro de los fines de sus leyes orgánicas-
otorgar arrendamientos en esas áreas, para explotación agropecuaria y turística o de recreo,
respectivamente. Según el dictamen No. C-156-91 de 25 de setiembre de 1991, dicho convenio fue
dejado sin efecto implícitamente con la promulgación de la Ley Forestal No. 7174 de 28 de junio de
1990.




 



 Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona
limítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM
de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:




 



             “Artículo 1°. - Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo
conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera
con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según
se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)” (la negrita no es del original).




 



 Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de
Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Maquenque, el Refugio Nacional de Vida
Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre
Ares Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua
el 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-
A-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos
países (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que “protegerá en forma absoluta la
muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América” y a
que “el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque
húmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y
de gran potencial para el ecoturismo” (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).




 



 Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha
sido incluida bajo la denominación “Humedal Caribe Noroeste” en la Lista de Humedales de Importancia
Internacional el 20 de marzo de 1996, de la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia
Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas” (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por
la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza
adquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los
términos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para
éstos.




 



               Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente
reforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo
ingresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No.
7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante
asimismo del dominio público:




 




            “Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural



             Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado,
detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los
particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos
terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante
la información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a
lo dispuesto en esta ley.”




 



 Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal
anterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que
declara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:




 



             “Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques
y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las
fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones
autónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)”



             “Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal
del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por
los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por
estos terrenos es imprescriptible. (...)”




            Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:




            (...)



             ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y
terrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de
especies de la flora y la fauna silvestre.” (Dictamen No. C-066-98 de 13 de abril de 1998)




 



 Por su lado, mediante Decreto No. 32405 de 23 de mayo de 2005 se crea el Refugio Nacional de Vida
Silvestre Maquenque, con el fin de resguardar un área de gran interés científico, por cuanto:




 



  “…presenta características especiales para la conservación de importantes especies de flora y
fauna entre ellas: la Lapa verde (Ara Ambigua), Jaguar (Pantera onca), Almendro (Dypteryx
panamensis), Manatí (Trichechus manatus), Gaspar (Atractosteus tropicus) y Pinillo (Podocarpus
guatemalensis). La ubicación geográfica de esta zona resulta de gran importancia ya que esta área
silvestre protegida estaría situada en el Corredor Biológico Binacional El Castillo-San Juan-La
Selva, que es continuidad del Corredor Biológico Mesoamericano entre Nicaragua y Costa Rica y
constituye el último bloque de cobertura forestal natural significativo que permita mantener la
conectividad biológica entre ambos países, por lo que esta área conectaría hábitat claves y
corredores de vida silvestre, lo que prevendría el aislamiento de especies y de ecosistemas
nativos.” (Considerando sétimo del Decreto No. 32405).




 



 Como se aclara en el artículo tercero de su Decreto de creación, este Refugio comprende dentro de
sus límites otras áreas silvestres protegidas que habían sido creadas con anterioridad:  la Reserva
Forestal Cerro El Jardín (Decreto No. 22990-MIRENEM de 21 de febrero de 1994), la Reserva Forestal
Cureña (23074-MIRENEM de 17 de marzo de 1994); el Humedal Laguna de Tamborcito (22965-MIRENEM de 15
de febrero de 1994) y el Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM de 15 de
febrero de 1994); y excluye de su demarcatoria, según el numeral segundo, el Refugio Nacional de
Vida Silvestre Corredor Fronterizo.




 



 Al igual que este último, el Refugio de Vida Silvestre Maquenque forma parte del Patrimonio Natural
del Estado, y por lo tanto, es inalienable, imprescriptible y no susceptible de ser poseído por
particulares; salvo que demuestren ser propietarios legítimos o poseedores con por lo menos diez
años de posesión de forma previa a la afectación a dominio público, para lo que deberá tomarse como
punto de partida la primera normativa afectante (Sala Constitucional, Voto No. 4587-97 de las 15
horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).




 



 Para estos casos, estipula el párrafo tercero de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de
octubre de 1995:




 



 “Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques
nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas
protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan
al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida
silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las
áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto
ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.”




 



 En otras palabras, de existir propietarios o poseedores legítimos dentro de los refugios de vida
silvestre que aquí interesan, mientras no se les haya comprado o expropiado sus inmuebles, no
encuentran limitadas sus actividades a las de capacitación, ecoturismo e investigación, que menciona
el artículo 18 de la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado:




“Artículo 18.- Autorización de labores



 En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,
cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el
reglamento de esta ley.”



 Sino que se encuentran sujetos al plan de ordenamiento ambiental respectivo “que incluye la
evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de
los recursos”.




 



 Complementariamente, el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley No. 7317 de
30 de octubre de 1992, señala que “en los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se
permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida,
previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes”.




 



             En el caso del proyecto de ley sometido a nuestra consideración, según su artículo
tercero, los árboles caídos deben aserrarse en el lugar donde se encuentran y su extracción se
realizará mediante tracción humana, animal o cualquier otra tecnología, “siempre y cuando se
garantice un mínimo impacto ambiental”. El proyecto es omiso en indicar cómo se va realizar esta
valoración y tampoco menciona si será requerido para los propietarios y poseedores legítimos (el
tema de los ocupantes será tratado más adelante) un estudio de impacto ambiental. Remite simplemente
a la redacción de un futuro reglamento donde se definirán los requisitos y trámites para el
otorgamiento de la autorización administrativa. Esta deficiencia normativa podría conllevar una
lesión el principio de no regresión en materia ambiental:




 



 “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia
ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que
ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista
o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente
superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la
protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil
reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya
alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución,
menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente.
En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Sala Constitucional, Voto No.
18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).




 



             Otro tema que requeriría precisión lo encontramos en el artículo primero del proyecto,
donde se señala que “la presente ley tiene por objeto autorizar de manera excepcional al Poder
Ejecutivo, para que mediante los órganos competentes pueda otorgar a propietarios, poseedores u
ocupantes, para el aprovechamiento de árboles caídos…”. La referencia a “órganos competentes” podría
llevar a confusión al operador jurídico, en tanto el único competente como administrador del
Patrimonio Natural del Estado es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículos 13 de la
Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad), por lo que lo apropiado sería indicar que es este
órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía el que tendría tal función para autorizar
la corta.




 



             Por su parte, también podría estarse infringiendo el artículo 50 constitucional, que
tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en cuanto la autorización para el
aprovechamiento de árboles caídos no se circunscribe solo a los Refugios de Vida Silvestre Corredor
Fronterizo y Maquenque, sino también a “otras áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado
afectadas por la acción de dicho huracán” (artículo primero, párrafo segundo, del proyecto de ley).
Nos parece que en este tipo de normas donde se establece un régimen particular de aprovechamiento
del recurso forestal, aunque se trate de árboles caídos, no puede dejarse a la libre interpretación
cuáles son las áreas del Patrimonio Natural del Estado que se van a ver incluidas en la normativa de
excepción, más aún si se toma en cuenta que dicho huracán afectó tanto directa como indirectamente
muchas zonas del país, por lo que la lista de áreas naturales podría ser de un número considerable.
Siendo un tema tan sensible, el legislador debe ser preciso en cuanto a cuáles áreas del Patrimonio
Natural van a verse afectadas con la normativa propuesta.




 



             En un sentido similar se encuentra el artículo sexto del proyecto de ley en cuanto
dispone que “el Poder Ejecutivo podrá aplicar las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, de
manera excepcional, cuando ocurran otros desastres naturales declarados como estado de emergencia
nacional que afecten el Patrimonio Natural del Estado”. Debe tenerse en cuenta que en nuestro país,
lamentablemente, las declaratorias de estado de emergencia son comunes y algunas hasta llegan a
abarcar una gran cantidad de cantones, por lo que la aplicación, supuestamente excepcional que
pretende el proyecto de la normativa particular, podría ser, más bien, muy recurrente lo que podría
impactar de forma negativa nuestro régimen ambiental de dominio público.




 



             Otro tema preocupante es que la propuesta de ley permite también a los ocupantes
acceder a una autorización administrativa para el aprovechamiento de árboles caídos. No se debe
olvidar que, de acuerdo al principio de autotutela administrativa, lo procedente con las personas
que ocupan de forma ilegítima los terrenos del dominio público, en este caso, el Patrimonio Natural
del Estado, es su desalojo inmediato y la destrucción de las obras que se hayan levantado sin
permiso; por lo que permitir que aprovechen árboles caídos contradice el régimen jurídico imperante
y tiende, por el contrario, a prolongar en el tiempo la ocupación ilegal de las áreas estatales. De
hecho, en la misma exposición de motivos se afirma que la madera extraída puede ser usada para la
reparación y/o construcción de casas, bodegas, cercas y corrales, lo que tiende a consolidar la
ocupación ilegítima en el Patrimonio Natural del Estado.




 



             Aunque este Órgano consultivo conoce de la existencia de la Ley No. 9373 de 28 de junio
de 2016, “Protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales”, por la que se suspende
por el plazo de veinticuatro meses el desalojo de personas, demolición de obras, actividades y
proyectos en la zona marítimo terrestre, zona fronteriza y Patrimonio Natural del Estado (“salvo
aquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose
en la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente”,
artículo primero), consideramos que este tipo de normativa atenta contra el principio constitucional
de tutela efectiva de los bienes demaniales y su correlativa potestad reivindicatoria, y así lo
hicimos ver al rendir nuestro informe ante la Sala Constitucional dentro del expediente No.
13-001598-0007-CO que es acción de inconstitucionalidad contra la Ley No. 9073 de 19 de setiembre de
2012 (antecesora de la Ley no. 9373):




 



 “Siendo, entonces, que mediante la Ley No. 9073 impugnada se suspende el desalojo de personas y
demolición de obras, acciones administrativas ambas que derivan del principio de autotutela
administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público, y que son necesarias para mantener
su integridad, resguardándola de la invasión y ocupación ilegales de particulares, evidentemente se
está menoscabando la aplicación práctica de dicho principio y poniendo en grave riesgo tales bienes;
los que por tener características ambientales, redundan asimismo en violación a los derechos a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de protección a las bellezas naturales (artículos 50 y
89 constitucionales).



 En cuanto a la pretendida violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio
público que alega la parte accionante, su violación podría estarse dando de forma indirecta; ya que,
si bien es cierto, la Ley No. 9073 no está permitiendo el apoderamiento de bienes demaniales para
efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares; resulta lógico que
al no permitirse ningún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria
estatal para recuperar aquellos que hubiesen sido indebidamente apropiados, terminaría frustrada,
por cuanto, aunque declarado el derecho a su favor, no podría reintegrar a su patrimonio los bienes
sustraídos de su administración, quedando los particulares ilegales igualmente en ocupación de los
terrenos invadidos. Si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, cual es
la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria
la misma acción de reivindicación.”



             De todas formas, llama la atención que uno de los fines para el uso de la madera caída
sea la de reparación o construcción de casas, bodegas o cercas (exposición de motivos), cuando la
misma Ley No. 9373 lo prohíbe:




 



 “Artículo 4.- En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a
favor de los ocupantes de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes no podrán
realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto
de la moratoria.”




 



 Si el párrafo segundo del artículo 3° de la iniciativa legal “autoriza al Estado para que aproveche
los árboles caídos en las áreas no ocupadas por terceros y se autoriza su donación de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 5 de esta ley” (a las juntas de educación y administrativas,
asociaciones de desarrollo, comités cantonales de deporte, municipalidades de la región, así como
ministerios y demás instituciones públicas que la requieran, para realizar obras de desarrollo y
bienestar social en las comunidades de las zonas afectadas); bien podría disponerse lo mismo
respecto de los árboles caídos de las áreas ocupadas ilegítimamente por terceros, en tanto los
recursos forestales existentes en ellas pertenecen igualmente al Estado, y así se lograría un mayor
beneficio comunitario, en lugar de uno particular. Bajo este supuesto, podría ser de interés y
conveniencia mantener el proyecto de ley en este tópico para que se le permita al Sistema Nacional
de Áreas de Conservación la extracción de árboles caídos dentro del Patrimonio Natural del Estado
cuando ambientalmente sea viable y así lo determinen sus propios análisis técnicos; incluso sin
necesidad de un estudio de impacto ambiental, por tratarse de la misma Administración de las Áreas
Silvestres Protegidas la que la promueve.




           



             Por último, consideramos que el proyecto de ley deja abierta una gran cantidad de
tópicos regulatorios a la futura emisión de un reglamento que los venga a delimitar, lo que genera
incerteza en cuanto a qué tan permisivo o limitante pueda llegar a ser dicho instrumento normativo
sin que caiga en la ilegalidad. A manera de ejemplo, siendo que la ley no establece distinción
alguna entre los árboles caídos a extraer, ¿podría el reglamento llegar a prohibir el
aprovechamiento de algunos de ellos en condiciones particulares como los árboles caídos en las áreas
de protección o que sirvan de madriguera o refugio para otras especies? En la actualidad, el Decreto
No. 40477-MINAE de 1° de junio de 2017 estipula este tipo de excepciones para árboles caídos
naturalmente en bosques privados:




 




  “Artículo 8.- Disposiciones para el aprovechamiento de madera caída en bosque.




 




  (…)



   3. Bajo el principio precautorio, toda troza o fuste de árbol caído, que de forma evidente esté
siendo utilizado como madriguera o refugio por aves o mamíferos silvestres no podrá ser
contabilizado dentro del material a extraer y deberá permanecer en esa misma condición.




  (…)




 



   7. La madera caída dentro de las áreas de protección definidas por el artículo 33 de la Ley
Forestal No. 7575, no podrá ser extraída salvo que por criterio técnico emitido por la AFE ante
recomendación del Regente Forestal, se defina su extracción para evitar situaciones de riesgo que
puedan ocasionar perjuicio a la vida humana. Se exceptúan los árboles que por su longitud parte del
fuste cae en áreas de protección o sobre el cauce de un río, para lo cual se considerará la
ubicación de la base del árbol. (…)”




 




 




CONCLUSIÓN




           



 Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el
expediente No. 20.433 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo; constituyendo
su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese
Poder de la República.




                        De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




 




VBC/hga

Legal Opinion: 133 - J of 11/09/2017

November 9, 2017

OJ-133-2017

Mrs.

Hannia Durán Barquero

Area Head

Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources

Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. AGRO-124-2017 of September 6, 2017, in which you request our opinion on the draft "Special Law to Authorize the Use of Fallen Trees as a Consequence of the Events Associated with the Passage of Hurricane Otto, Located in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte and in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque and Other Areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)", legislative file No. 20.433.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the reach or content of a "draft law", our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of a response to a query from an administrative office, as a consequence of the provisions set forth in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion", which does not bind the inquirer, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, "...since the circumstances set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not applicable, the time limit of eight business days established by said article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to the statement of purposes of the draft, the aim is for owners, possessors, and occupants located within the Corredor Fronterizo Norte and Maquenque Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre), as well as other areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), to be able to use the trees that fell due to the passage of Hurricane Otto. This is because Decree No. 40099-MINAE, which establishes enabling conditions for the use of trees fallen for that same reason, does not apply to areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), where only research, training, and ecotourism activities are permitted.

Regarding the inalienable two-kilometer-wide strip adjacent to the border with the Republic of Nicaragua, currently under the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) regime, we have previously stated:

"I.- PUBLIC DOMAIN STATUS (DEMANIALIDAD) OF THE NORTHERN BORDER STRIP

a) Regulatory Background

The border zones in our country have enjoyed differentiated legal protection since the last century, especially with regard to preventing private individuals from being able to appropriate them.

The case of the national territory bordering Nicaragua is clear in this sense, as we see with Legislative Decree No. 21 of June 22, 1888, which declares a wide sector of our country's northern limit unclaimable:

"Article 1. From the publication of this law, claims (denuncias) of vacant lands (terrenos baldíos) located to the North of a line that, starting from the mouth of the Río Tortuga or Tortuguero in the Atlantic and passing through the confluence of the Río Sucio in the Sarapiquí, by the río Peñas Blancas in the San Carlos and by the Miravalles volcano, ends at Cabo Elena in the Bahía de Murciélago, are inadmissible." (emphasis added).

Such measure, decreed at the initiative of the Secretary of State in the Ministry of Finance, responded to the need, given the existing agitation over the possible construction of an interoceanic canal project, to prevent imaginary claims based on speculation by nationals and foreigners to monopolize extensive portions of land to the detriment of public wealth, and the impediment for the State to freely dispose of the indispensable land for the works of the indicated canal and for the concessions it wished to make.

Subsequently, with Law No. 149 of August 16, 1929, which reforms subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of October 31, 1885), the character of public domain asset of the northern border zone is reaffirmed, also establishing a fairly significant strip of territory: eight kilometers along the border with Nicaragua.

Such reform was considered necessary "for fiscal, national security, and progress purposes of that region" (Report rendered by the Finance Commission on June 25, 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); as well as for the protection of the natural heritage (patrimonio natural), as can be read in the statement of purposes of said draft:

"With greater reason and on patriotic grounds, we must prevent these lands from being constituted into large estates (latifundios) or reserves of powerful foreign syndicates that have a precise eye on the strategic positions of our territory or on the most fertile and valuable ones, for their waters, timber, or natural treasures. - Let the State be the sole owner of such portions at least while problems that would have a decisive influence on the future of Costa Rica are being solved." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

This same emphasis on the natural wealth of the area is also found in the statement of purposes of the draft of Law No. 11 of October 22, 1926, a prior amendment to Article 510 of the Fiscal Code:

"That some of the old nations of Europe squandered the territorial heritage (patrimonio territorial) of the State should not serve as an excuse for new peoples like ours, who have had the opportunity to take advantage of the lessons from the History of other countries, to proceed in the same way.
Not many years ago, the French Government was obliged to consider an expenditure of ten million francs to rescue the forests of Rouen, and almost at the same time, Mr. Taft raised the alarm cry to his fellow citizens, warning them against the danger of alienating national forests, mines, and waterfalls." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).

This 1926 legal reform had set the northern border public domain strip at two hundred meters, being quickly replaced by the already enunciated 1929 one of eight kilometers, given the national inconvenience that such a narrow strip signified:

"Whether our Government, upon entering negotiations, finds itself in the case of ceding a strip on the edge of the projected canal, whether it needs it for fiscal or security purposes, or whether the transformation imposed by the construction of that interoceanic route multiplies a hundredfold the value of the vacant lands (tierras baldías) that exist there and can be monopolized by means of claims (denuncios) or more or less questionable supletorio titles (títulos supletorios), it is certain that we must legislate promptly on this point, modifying the law issued in 1926, which is deficient on all accounts, since the imposed reservation is not that of the 1888 line to which I alluded before, nor even equal to that of the Panama border, which is justified by the uncertainty of the dividing line until its definitive surveying and marking, but rather a strip of two hundred meters." (Statement of purposes of Law No. 149 of August 11, 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).

Finally, we have the Law on Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, which again ratifies the inalienable character, although it reduces the width of the border strip:

"The lands included in a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are likewise inalienable." (Article 10).

b) Current Regime

Even today, our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defense of Costa Rican sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also for their relevance from the standpoint of protecting the State's natural heritage (patrimonio natural). Therefore, we find them protected under the public domain regime, with the same two-kilometer width, as we can verify in the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsection f):

"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), addressing reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with a legitimate title:
(...)
f) Those included in a zone of 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama; ..." (emphasis added)

As public domain assets (bienes demaniales), they enjoy the characteristics that are proper to them:

"Public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, public domain assets (bienes demaniales), public goods or things, or public assets that do not individually belong to private individuals and that are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norms. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrances in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes the interdicts to recover the domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, although not a right to property." (Constitutional Chamber, Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).

The right to a use (aprovechamiento), in the terms of this jurisprudence, was possible for a long time in the border zones by virtue of the agreement MAG-ITCO-ICT No. 51-A of March 20, 1972, which entered into force on May 10, 1972, and which authorized the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), today the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), and the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), after consulting the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), to –within the purposes of their organic laws– grant leases in these areas, for agricultural and tourism or recreational exploitation, respectively. According to opinion No. C-156-91 of September 25, 1991, said agreement was implicitly rendered ineffective with the enactment of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7174 of June 28, 1990.

Currently, and without losing sight of its public domain character, the legal situation of the border zone with Nicaragua is that of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), according to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, reformed by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year:

"Article 1.- The border corridor composed of the lands included in a zone 2000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean, as provided in the Cañas-Jerez Treaty of April 15, 1858 (...), is declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre)" (the bold text is not from the original).

Such declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), the Tamborcito and Maquenque Wetlands (Humedales de Tamborcito y Maquenque), the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro), and the El Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal El Jardín). In addition to the above, in the agreement on Border Protected Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua on December 15, 1990, the International System of Protected Areas for Peace (Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz, SI-A-PAZ) is declared in the border region as the highest priority conservation project in both countries (considerandos 3 and 4 of the cited Decree), because it "will absolutely protect the largest sample of tropical humid forest found on the Slope of Central America" and because "the area has an extraordinary amount of habitat diversity such as humid and riparian forests, rivers, lagoons, and wetlands, in addition to fauna of great richness and diversity, and great potential for ecotourism" (points 7 and 8 of the cited Agreement).

Part of the indicated wetlands, which form part of the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), have been included under the name "Humedal Caribe Noroeste" on the List of Wetlands of International Importance as of March 20, 1996, of the "Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat" (Ramsar, Iran, 1971), approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of April 9, 1991; whereby the border strip acquires even greater relevance, nationally and internationally, not only as a biological corridor, in the terms stated, but also as part of the wetlands and buffer zone for these.

Returning to the public domain character (carácter demanial) of the northern border corridor, this is doubly reinforced by its declaration as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre), since through this management category it becomes part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 32 and 38 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, and 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996), also forming part of the public domain:

"Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage (patrimonio natural)
The forest lands and forests that constitute the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and the occupation thereof shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law."

This public domain imprint dates back much earlier, and we find it present in the previous Forestry Law (Ley Forestal), No. 7174 of June 28, 1990, the law in force at the time the Decree declaring the northern border corridor as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) was enacted:

"Article 32.- The State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado) is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, the areas declared inalienable, the farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration (...)"
"Article 33.- The forest lands and forests that constitute the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado), detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. (...)"
Article 35.- Within the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado), the following shall be constituted:
(...)
ch) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre): They shall be formed by those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species." (Opinion No. C-066-98 of April 13, 1998)

For its part, through Decree No. 32405 of May 23, 2005, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Maquenque was created, with the aim of safeguarding an area of great scientific interest, because:

"...it presents special characteristics for the conservation of important flora and fauna species, among them: the Great Green Macaw (Lapa verde) (Ara Ambigua), Jaguar (Pantera onca), Almendro (Dypteryx panamensis), Manatee (Manatí) (Trichechus manatus), Gaspar (Atractosteus tropicus), and Pinillo (Podocarpus guatemalensis). The geographical location of this area is of great importance since this protected wild area would be situated in the Binational Biological Corridor El Castillo-San Juan-La Selva, which is a continuation of the Mesoamerican Biological Corridor between Nicaragua and Costa Rica and constitutes the last significant block of natural forest cover (cobertura forestal) that allows maintaining biological connectivity between both countries, so this area would connect key habitats and wildlife corridors, which would prevent the isolation of species and native ecosystems." (Considerando seventh of Decree No. 32405).

As clarified in Article three of its creating Decree, this Refuge includes within its limits other protected wild areas that had been created previously: the Cerro El Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal Cerro El Jardín) (Decree No. 22990-MIRENEM of February 21, 1994), the Cureña Forest Reserve (Reserva Forestal Cureña) (23074-MIRENEM of March 17, 1994); the Tamborcito Lagoon Wetland (Humedal Laguna de Tamborcito) (22965-MIRENEM of February 15, 1994), and the Palustrine Wetland Laguna Maquenque (Humedal Palustrino Laguna Maquenque) (Decree No. 22964-MIRENEM of February 15, 1994); and excludes from its demarcation, according to numeral two, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo.

Like the latter, the Refugio de Vida Silvestre Maquenque forms part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and therefore, is inalienable, imprescriptible, and not susceptible to being possessed by private individuals; unless they prove to be legitimate owners or possessors with at least ten years of possession prior to the affectation to public domain, for which the first affecting regulation must be taken as the starting point (Constitutional Chamber, Voto No. 4587-97 of 15 hours 45 minutes of August 5, 1997).

For these cases, the third paragraph of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, stipulates:

"Private farms affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), forest reserves, and protected zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime (Régimen Forestal). In the case of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and in the event that payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources."

In other words, if there are legitimate owners or possessors within the wildlife refuges (refugios de vida silvestre) of interest here, as long as their properties have not been purchased or expropriated, their activities are not limited to training, ecotourism, and research, as mentioned in Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) for the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado):

"Article 18.- Authorization of activities
In the natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy (Ministro del Ambiente y Energía), who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations of this law."

Rather, they are subject to the respective environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) "that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources."

Complementarily, Article 82 of the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317 of October 30, 1992, states that "in state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan (plan de manejo) prepared for the protected area shall be permitted, upon prior presentation of the corresponding environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental)."

In the case of the draft law submitted for our consideration, according to its Article three, the fallen trees must be sawn in the place where they are located, and their extraction shall be carried out by human or animal traction or any other technology, "as long as minimum environmental impact is guaranteed." The draft is silent on how this assessment will be carried out and also does not mention whether an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) will be required for legitimate owners and possessors (the issue of occupants will be addressed later). It simply refers to the drafting of a future regulation (reglamento) where the requirements and procedures for granting the administrative authorization will be defined. This regulatory deficiency could entail a violation of the principle of non-regression in environmental matters:

"In accordance with the principle of non-regression (principio de no regresividad), environmental regulations and jurisprudence must not be reviewed if this means regressing in relation to the level of protection already achieved in the matter. This avoids the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements by interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the environmental public interest, as in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damages. Consequently, the already achieved environmental protection standards must not be affected, nor should the existing regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward." (Constitutional Chamber, Voto No. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014).

Another issue that would require precision is found in Article one of the draft, where it states that "the purpose of this law is to exceptionally authorize the Executive Branch (Poder Ejecutivo), so that through the competent bodies (órganos competentes) it may grant to owners, possessors, or occupants, for the use of fallen trees...". The reference to "competent bodies (órganos competentes)" could lead to confusion for the legal operator, as the sole competent entity as administrator of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Articles 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 22 of the Biodiversity Law), so it would be appropriate to indicate that it is this deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) that would have such function to authorize the logging.

Furthermore, Article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment, could also be being infringed, insofar as the authorization for the use of fallen trees is not limited only to the Refugios de Vida Silvestre Corredor Fronterizo and Maquenque, but also to "other areas that form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) affected by the action of said hurricane" (Article one, second paragraph, of the draft law). It seems to us that in this type of norm, where a particular regime for the use of the forest resource is established, even if dealing with fallen trees, the areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) that will be included in the exception regulation cannot be left to free interpretation, even more so considering that said hurricane affected both directly and indirectly many areas of the country, so the list of natural areas could be of a considerable number. Being such a sensitive issue, the legislator must be precise as to which areas of the Natural Heritage (Patrimonio Natural) will be affected by the proposed regulation.

In a similar sense is Article six of the draft law, in that it provides that "the Executive Branch (Poder Ejecutivo) may apply the provisions of this law and its regulations, exceptionally, when other natural disasters declared as a state of national emergency occur that affect the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)". It should be considered that in our country, unfortunately, declarations of a state of emergency are common, and some even cover a large number of cantons, so the supposedly exceptional application intended by the draft of the particular regulation could, instead, be very recurrent, which could negatively impact our environmental public domain regime.

Another worrying issue is that the law proposal also allows occupants to access an administrative authorization for the use of fallen trees. It must not be forgotten that, according to the principle of administrative self-protection (principio de autotutela administrativa), the proper course of action with persons who illegitimately occupy public domain lands, in this case, the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), is their immediate eviction and the destruction of the works that have been erected without permission; therefore, allowing them to use fallen trees contradicts the prevailing legal regime and tends, on the contrary, to prolong the illegal occupation of state areas over time. In fact, the very statement of purposes affirms that the extracted timber can be used for the repair and/or construction of houses, warehouses, fences, and corrals, which tends to consolidate the illegitimate occupation in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).

Although this consultative Body is aware of the existence of Law No. 9373 of June 28, 2016, "Protection to Occupants of Zones Classified as Special", by which the eviction of persons, demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is suspended for a period of twenty-four months ("except those ordered by a final judicial or administrative resolution, based on the commission of environmental damage or when there is danger or threat of damage to the environment", Article one), we consider that this type of regulation violates the constitutional principle of effective protection (tutela efectiva) of public domain assets (bienes demaniales) and its correlative reivindicatory power, and we so indicated when rendering our report before the Constitutional Chamber within file No. 13-001598-0007-CO, which is an action of unconstitutionality against Law No. 9073 of September 19, 2012 (predecessor to Law No. 9373):

"Since, then, the challenged Law No. 9073 suspends the eviction of persons and demolition of works, both administrative actions deriving from the principle of administrative self-protection (autotutela administrativa) that characterizes public domain assets, and which are necessary to maintain their integrity, protecting them from illegal invasion and occupation by private individuals, the practical application of said principle is evidently being undermined, and such assets are being placed at serious risk; which, by having environmental characteristics, also result in a violation of the rights to a healthy and ecologically balanced environment and the protection of natural beauties (Articles 50 and 89 of the Constitution).

Regarding the alleged violation of the principle of imprescriptibility of public domain assets alleged by the plaintiff, its violation could be occurring indirectly; since, although it is true, Law No. 9073 is not allowing the seizure of public domain assets (bienes demaniales) for purposes of adverse possession (prescripción positiva) and acquisition of property by private individuals; it is logical that by not permitting any eviction or demolition on such assets, any state reivindicatory action to recover those that had been unduly appropriated would end up frustrated, because, although the right in its favor is declared, it could not reintegrate the assets removed from its administration into its heritage (patrimonio), leaving the illegal private individuals equally in occupation of the invaded lands. If the desired final effect of any reivindicatory action is not permitted, which is the effective recovery for the owner of the improperly appropriated asset, the reivindication action itself is being rendered nugatory."

In any case, it is striking that one of the purposes for the use of the fallen timber is the repair or construction of houses, warehouses, or fences (statement of purposes), when Law No. 9373 itself prohibits it:

"Article 4.- In no case shall the application of this law favor the constitution of rights in favor of the occupants of the zones subject to the moratorium. Likewise, occupants may not make modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to the moratorium."

If the second paragraph of Article 3 of the legal initiative "authorizes the State to harvest fallen trees in areas not occupied by third parties and authorizes their donation in accordance with the provisions of Article 5 of this law" (to education and administrative boards, development associations, cantonal sports committees, municipalities of the region, as well as ministries and other public institutions that require them, to carry out development and social welfare works in the communities of the affected areas); the same could well be provided for with respect to fallen trees in areas illegitimately occupied by third parties, insofar as the forest resources existing therein belong equally to the State, and thus a greater community benefit would be achieved, instead of a private one. Under this assumption, it could be of interest and convenience to maintain the bill on this topic so that the National System of Conservation Areas is allowed to extract fallen trees within the Natural Heritage of the State when environmentally viable and so determined by its own technical analyses; even without the need for an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), given that it is the same Administration of Protected Wild Areas that promotes it.

Finally, we consider that the bill leaves open a large number of regulatory topics to the future issuance of a regulation to delimit them, which generates uncertainty as to how permissive or limiting said regulatory instrument may become without falling into illegality. By way of example, given that the law does not establish any distinction between the fallen trees to be extracted, could the regulation come to prohibit the harvesting of some of them under particular conditions, such as fallen trees in protection areas or those that serve as dens or refuges for other species? Currently, Decree No. 40477-MINAE of June 1, 2017 stipulates this type of exceptions for naturally fallen trees in private forests:

"Article 8.- Provisions for the harvesting of fallen timber in forest.

(...)
3. Under the precautionary principle, any log or stem of a fallen tree, which is evidently being used as a den or refuge by wild birds or mammals, may not be counted within the material to be extracted and must remain in that same condition.
(...)

7. Fallen timber within the protection areas defined by Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575, may not be extracted unless, by technical criterion issued by the AFE upon recommendation of the Forest Regent, its extraction is defined to avoid hazardous situations that may cause harm to human life. Excepted are trees whose stem, due to its length, falls partially in protection areas or over a riverbed, for which the location of the tree's base shall be considered. (...)"

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the text of the bill being processed under file No. 20.433 presents potential constitutionality and substantive problems; its approval or not being a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Power of the Republic.

Sincerely yours,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney

VBC/hga