C-159-2018 — Can commercial and construction permits be granted in spring protection areas between 100 and 200 meters?¿Pueden otorgarse licencias comerciales y de construcción en áreas de protección de nacientes permanentes entre 100 y 200 metros?

Dictamen : 159 del 29/06/2018   



29 de junio de 2018




C-159-2018




 




Licda. Eliana Víquez Salas




Alcaldesa Municipal de Santa Bárbara a.i.




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio
OAMSB-167-18 de 13 de abril de 2018, donde consulta si es posible otorgar licencias comerciales y de
construcción en el área de protección de nacientes permanentes mayores a cien metros, e iguales o
menores a doscientos metros, establecidas en los artículos 33 de la Ley Forestal y 31 de la Ley de
Aguas, y si hay responsabilidad penal o administrativa en caso de autorización.




 



 El criterio adjunto de la Asesoría Legal No. DAL-CAA-013-2018 de 23 de marzo de 2018, estima que el
otorgamiento de licencias comerciales y de construcción dentro de los cien metros de radio de una
naciente permanente está prohibido por los numerales 33 inciso a) y 34 de la Ley Forestal, y
conllevaría responsabilidad penal. Mientras que, hasta los doscientos metros, sí se podrían otorgar
dichas licencias previo estudio técnico y legal en cada caso específico.




 



             En primer término, cabe anotar que, las áreas de protección son limitaciones legítimas
de carácter general al derecho de propiedad privada, las cuales satisfacen un interés público
imperativo, a través de criterios razonables, útiles y oportunos, y no requieren indemnización
previa (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias constitucionales 3173-93 y
4205-96; dictámenes C-42-99 y C-148-2012).




 



 Bajo ciertos supuestos, las áreas contiguas a las nacientes han gozado de impronta demanial en los
términos de los artículos 1° de Ley de Protección de las Cuencas Hidrográficas, No. 68 de 16 de
junio de 1923; 510 inciso 3) del Código Fiscal según reforma de Ley 11 de 22 de octubre de 1926; 6
de la Ley General de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939; 2 de la Ley 16 de 30 de
octubre de 1941; 31 de la Ley de Aguas No. 276 de 27 de agosto de 1942; 7 inciso c) de la Ley de
Tierras y Colonización; y, 2 de la Ley General de Agua Potable; en una extensión de 300 a 200 m
contiguos a los manantiales, según la topografía plana o quebrada del terreno, en tanto surtan de
agua alguna población, o convenga reservarlos con tal fin. Para ello ha de recabarse el criterio
técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector en la generación y
distribución de agua potable (Ley 2726, artículos 1 y 2; pronunciamientos C-42-99, OJ-64-2002 y
C-148-2012).



 Por otra parte, las áreas de protección previstas en el artículo 33 inciso a) de la Ley Forestal
([1]), se aplican a propiedades privadas legítimamente inscritas por el ejercicio de la posesión
decenal previo a la afectación demanial. Si los inmuebles contienen nacientes que no surten de agua
alguna población ni conviene reservarlos para tal fin, es aplicable el área de protección de 100 m
contiguos a las nacientes permanentes y la prohibición del artículo 34 ibídem (pronunciamientos
OJ-21-2008 y C-148-2012), que no se limita a la corta de árboles, sino que comprende la
imposibilidad de edificar sobre ellas de acuerdo al numeral 58 ibídem que establece:




 



 “Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien: a) Invada un área de conservación o
protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos
al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de
terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de
dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por
cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos. b) Aproveche los
recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para
fines diferentes de los establecidos en esta ley.”




 



 Al respecto, el Tribunal de Casación Penal indicó que la consumación del delito por invasión de la
zona protectora de una naciente y un río, no se agota mientras las construcciones se mantengan en
esas zonas, y la prescripción de la acción penal no habría dado inicio (voto 1158 de 9:25 hrs. de 14
de noviembre de 2008). Y, el voto constitucional 74-2010 estimó que la jurisprudencia del Tribunal
de Casación Penal respecto de la integración de los numerales 33 y 34 de la Ley Forestal, con el
numeral 58 a) ibídem, no infringe los artículos 11, 28 y 39 Constitucionales.




 



 Ello es así porque la interpretación de las normas ha de partir de un análisis integral,
sistemático, y no aislado (Código Civil, artículo 10; Ley 6227, artículo 10; votos constitucionales
1963-12, 7371-99, 7603-01; dictámenes C-134-16 y C-267-17).




 



 Bajo esa óptica, las áreas de protección establecidas en la Ley de Aguas han de interpretarse a la
luz del régimen que contiene la Ley Forestal. Por ende, en aquellas áreas de protección que sean de
dominio público, no menores a 200 metros, según lo previsto por los artículos 31 de la Ley 276 y 7
inciso c) de la Ley 2825 -supuesto de mayor protección para el fin público ambiental que se
persigue-, dada su naturaleza demanial y la aplicación sistemática de la Ley Forestal, no es posible
autorizar edificaciones con fines privativos, sino que en esas áreas las eventuales obras por
realizar han de estar en función de la prestación del servicio público del agua potable. 




 



 A tono con lo anterior, sobre las prohibiciones para las áreas de protección de los artículos 33 de
la Ley Forestal, 31 de la Ley de Aguas y 7 de la Ley de Tierras y Colonización, la Sala Primera, en
sentencia 199 de 15:30 hrs. del 4 de febrero de 2010, dispuso:




 



 “II…Como segundo motivo, considera vulnerado, por errónea interpretación, los ordinales 33 y 34 de
la Ley Forestal, los cuales, refiere, deben ser analizados en forma conjunta, así como su aplicación
indebida, por lo que se conculca el numeral III.3.7.6 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen
de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el
establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El
ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público
(ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el
inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de
la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún
en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada,
no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una
serie de limitaciones a la propiedad. Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del
cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el
establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al
ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una
naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita
levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún
árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en
cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual
establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin
público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50
constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el
Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano
y ecológicamente equilibrado. Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en
diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de
Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior…cualquier otra institución competente, se
encuentran en la obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa
sobre la naciente.”  El destacado es nuestro.




 



 En el caso de áreas de protección que estén localizadas dentro de áreas silvestres protegidas o
Patrimonio Natural del Estado, y no reducidas a título legítimo privado previo a la afectación
demanial, son de dominio público, y estarían, bajo esa condición, amparadas por al régimen
prohibitivo de los artículos 1, 13, 14, 15 y 18 de la Ley Forestal (pronunciamientos C-42-99,
OJ-64-2002, C-148-12 y C-161-17).



 Cabe agregar que el numeral 34 de la Ley Forestal posibilita la corta o eliminación necesaria de
árboles en las áreas de protección para proyectos que el Poder Ejecutivo declare de conveniencia
nacional, siempre que los beneficios sociales sean mayores a los costos socio-ambientales (numerales
3 inciso m), 19 y 34 ibídem; pronunciamientos C-267-2017 y OJ-11-2018). El carácter vinculante del
ordenamiento ambiental hace que este tipo de decisiones no puedan ser arbitrarias, por lo que están
condicionadas a observar el bloque de legalidad (sentencia constitucional 17126-06).




 



             Además, en caso de nacientes no permanentes, el artículo 149 de la Ley de Aguas dispone
un radio prohibitivo de 60 m en los manantiales que nacen en cerros y de 50 m para los de terrenos
planos. Los artículos 148 y 149 ibídem también exigen la reforestación con árboles en las márgenes
de ríos, arroyos y manantiales. 




 



             Por su parte, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, artículo 44, ordena
aplicar todas aquellas prácticas que aumenten la capacidad de infiltración de las aguas en los
terrenos de propiedad particular, y que prevengan o impidan la contaminación de acuíferos o capas de
aguas subterráneas.




 




            Conclusión




 



 El fin público ambiental que persiguen las limitaciones a la propiedad contenidas en los numerales
33 y 34 de la Ley Forestal, así como el régimen demanial de las áreas contiguas a las nacientes de
los artículos 31 de la Ley de Aguas y 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, imposibilitan
la corta de árboles y la autorización de edificaciones con fines privativos.  Ese principio tiene la
salvedad del artículo 34 de la Ley Forestal que requiere observar el bloque de legalidad en la
declaratoria de conveniencia nacional a cargo del Poder Ejecutivo, y siempre que se acredite que los
beneficios sociales serán mayores a los costos socio-ambientales.




 




Atentamente,




 




Silvia Quesada Casares




       Procuradora




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 





 ([1]) El antecedente normativo de la Ley 7575 se encuentra en la Ley Forestal No. 4465 de 25 de
noviembre de 1969, artículos 83-87. Y, las leyes forestales 7032 de 5 de mayo de 1986 y 7174 de 28
de junio de 1990, reiteraron en sus numerales 68-70 dichas zonas de protección (dictamen C-042-99).

Opinion : 159 of 06/29/2018   



June 29, 2018




C-159-2018




 




Licda. Eliana Víquez Salas




Acting Mayor of Santa Bárbara




 




Dear Madam:




 



 With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter
OAMSB-167-18 of April 13, 2018, in which you inquire whether it is possible to grant commercial and
construction licenses in the protection area of permanent springs (nacientes permanentes) greater than one hundred meters, and equal to or
less than two hundred meters, established in articles 33 of the Ley Forestal and 31 of the Ley de
Aguas, and whether there is criminal or administrative liability in the event of authorization.




 



 The attached criterion of the Legal Advisory Office No. DAL-CAA-013-2018 of March 23, 2018, considers that the
granting of commercial and construction licenses within one hundred meters of the radius of a
permanent spring (naciente permanente) is prohibited by numerals 33 subsection a) and 34 of the Ley Forestal, and
would entail criminal liability. Whereas, up to two hundred meters, such
licenses could be granted subject to a prior technical and legal study in each specific case.




 



             In the first place, it should be noted that protection areas are legitimate limitations
of a general nature on the right to private property, which satisfy an overriding public interest,
through reasonable, useful, and timely criteria, and do not require prior compensation
(articles 45 paragraph 2 and 50 of the Constitution; constitutional rulings 3173-93 and
4205-96; opinions C-42-99 and C-148-2012).




 



 Under certain assumptions, the areas adjacent to springs have enjoyed a public domain imprint in the
terms of articles 1 of the Ley de Protección de las Cuencas Hidrográficas, No. 68 of June 16,
1923; 510 subsection 3) of the Código Fiscal according to the amendment of Law 11 of October 22, 1926; 6
of the Ley General de Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939; 2 of Law 16 of October 30,
1941; 31 of the Ley de Aguas No. 276 of August 27, 1942; 7 subsection c) of the Ley de
Tierras y Colonización; and, 2 of the Ley General de Agua Potable; in an extension of 300 to 200 m
adjacent to the springs, depending on the flat or broken topography of the land, as long as they supply
water to a population, or it is advisable to reserve them for such purpose. For this, the technical
criterion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must be sought, as the governing body in the generation and
distribution of potable water (Law 2726, articles 1 and 2; pronouncements C-42-99, OJ-64-2002 and
C-148-2012).



 On the other hand, the protection areas provided for in article 33 subsection a) of the Ley Forestal
([1]), apply to legitimate private properties registered through the exercise of adverse possession
of ten years prior to the public domain encumbrance. If the properties contain springs that do not supply water to
any population nor is it advisable to reserve them for such purpose, the protection area of 100 m
adjacent to permanent springs and the prohibition of article 34 ibidem (pronouncements
OJ-21-2008 and C-148-2012) is applicable, which is not limited to the felling of trees, but rather includes the
impossibility of building on them in accordance with numeral 58 ibidem which establishes:




 



 "A prison sentence of three months to three years shall be imposed on anyone who: a) Invades a conservation or
protection area, whatever its management category, or other forest areas or lands subject to
the forest regime, whatever the area occupied; regardless of whether it concerns private lands of the State
or other Public Administration bodies or privately owned lands. The perpetrators or participants
in the act shall not have the right to any compensation for
any construction or work they have carried out on the invaded lands. b) Exploits
forest resources on lands of the State's natural heritage and in protection areas for
purposes other than those established in this law."




 



 In this regard, the Criminal Cassation Court indicated that the consummation of the crime of invasion of the
protection zone of a spring and a river is not exhausted as long as the constructions remain in
those zones, and the statute of limitations for the criminal action would not have begun
(ruling 1158 of 9:25 a.m. of November 14, 2008). And, constitutional ruling 74-2010 considered that the Criminal Cassation Court's jurisprudence
regarding the integration of numerals 33 and 34 of the Ley Forestal, with
numeral 58 a) ibidem, does not infringe articles 11, 28 and 39 of the Constitution.




 



 This is so because the interpretation of the norms must be based on an integral,
systematic, and not isolated, analysis (Código Civil, article 10; Law 6227, article 10; constitutional rulings
1963-12, 7371-99, 7603-01; opinions C-134-16 and C-267-17).




 



 From this perspective, the protection areas established in the Ley de Aguas must be interpreted in the
light of the regime contained in the Ley Forestal. Therefore, in those protection areas that are
public domain, not less than 200 meters, in accordance with articles 31 of Law 276 and 7
subsection c) of Law 2825 -an assumption of greater protection for the environmental public purpose being
pursued-, given their public domain nature and the systematic application of the Ley Forestal, it is not possible
to authorize constructions for private purposes; rather, in these areas, any eventual works to be
carried out must be in the service of providing the public service of potable water.




 



 In line with the above, regarding the prohibitions for the protection areas of articles 33 of
the Ley Forestal, 31 of the Ley de Aguas and 7 of the Ley de Tierras y Colonización, the First Chamber, in
ruling 199 of 3:30 p.m. on February 4, 2010, stated:




 



 "II…As a second ground, it considers violated, through erroneous interpretation, ordinals 33 and 34 of
the Ley Forestal, which, it refers, must be analyzed jointly, as well as their undue
application, for which numeral III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones is contravened… V.-…due to the relevance of the topic, it is important to refer to the regime
of protection of springs, which provides for different assumptions, which have in common the
establishment of an area around these on which the respective protection falls. The
legal system provides for two assumptions; an encumbrance of that strip into the public domain
(ordinals 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or, maintaining the
property as private but protected (articles 33 and 34 of the Ley Forestal). Regardless of
the nature of the land in question (which is not under discussion in the present process), even
under the assumption of lesser protection, that is, in the case of a protected area on private property,
it cannot be overlooked that a
series of limitations on the property derive from this legal classification. In addition to the explicit one referred to in numeral 34 of the
cited normative body, and which consists of a prohibition on cutting trees, the truth is that the
establishment of a protection area around the spring implicitly carries a restriction on the
exercise of those property rights that may affect, directly or indirectly, a
permanent spring. To assert the contrary could result in the contradiction of allowing
the erection of a construction that destroys said natural resource on the condition that no
trees be felled, or as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, it must be taken into
account what is provided in numeral 10 of the Ley General de la Administración Pública, which
establishes that the administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the public
purpose being pursued. In environmental matters, in addition to what is prescribed in ordinal 50 of the
Constitution and which was the subject of analysis in Considerando III, it must be taken into account that the
State is compelled to ensure the protection of the environment, striving for healthy and ecologically
balanced development. This constitutional obligation has been developed in
various legal norms, such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley de
Biodiversidad, among others. By virtue of the foregoing…any other competent institution, are
under the legal obligation to prevent any action that could negatively affect the
spring." The highlighting is ours.




 



 In the case of protection areas that are located within protected wildlife areas or
the State's Natural Heritage, and not reduced to private title legitimately prior to the public domain encumbrance,
they are of public domain, and would be, under that condition, protected by the
prohibitive regime of articles 1, 13, 14, 15 and 18 of the Ley Forestal (pronouncements C-42-99,
OJ-64-2002, C-148-12 and C-161-17).



 It should be added that numeral 34 of the Ley Forestal makes possible the necessary felling or elimination of
trees in the protection areas for projects that the Executive Branch declares of national
convenience, provided that the social benefits are greater than the socio-environmental costs (numerals
3 subsection m), 19 and 34 ibidem; pronouncements C-267-2017 and OJ-11-2018). The binding nature of the
environmental regulation means that these types of decisions cannot be arbitrary, so they are
conditioned on observing the legal framework (constitutional ruling 17126-06).




 



             Furthermore, in the case of non-permanent springs, article 149 of the Ley de Aguas provides
for a prohibitive radius of 60 m for springs that rise in hills and 50 m for those on flat
lands. Articles 148 and 149 ibidem also require reforestation with trees on the margins
of rivers, streams and springs.




 



             For its part, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, article 44, orders
the application of all practices that increase the water infiltration capacity of
privately owned lands, and that prevent or impede the contamination of aquifers or
underground water layers.




 




            Conclusion




 



 The environmental public purpose pursued by the limitations on property contained in numerals
33 and 34 of the Ley Forestal, as well as the public domain regime of the areas adjacent to the springs under
articles 31 of the Ley de Aguas and 7 subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, make impossible
the felling of trees and the authorization of constructions for private purposes. That principle has the
exception of article 34 of the Ley Forestal which requires observing the legal framework in the
declaration of national convenience by the Executive Branch, and provided that it is proven that the
social benefits will be greater than the socio-environmental costs.




 




Sincerely,




 




Silvia Quesada Casares




Attorney General's Legal Counsel (Procuradora)




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 




 





 ([1]) The normative antecedent of Law 7575 is found in Ley Forestal No. 4465 of November
25, 1969, articles 83-87. And, forest laws 7032 of May 5, 1986 and 7174 of June
28, 1990, reiterated in their numerals 68-70 said protection zones (opinion C-042-99).