C-144-2018 — Outdoor advertising permits on cantonal roadwaysPermisos de publicidad exterior en la red vial cantonal

Dictamen : 144 del 19/06/2018   



19 de junio 2018




C-144-2018                         




 




                                            




Licenciado




Carlos E. Cascante Gutiérrez




Auditor Interno




Municipalidad de Carrillo




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio MC-AI-044-2016
del 22 de setiembre de 2016 y reasignado a mi oficina el 7 de mayo de 2018, mediante el cual
solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:



 “…si para el supuesto en que la corporación municipal (como garante de las vialidad cantonal) se
encuentra sometida exclusivamente a la prohibición del artículo 28 de la Ley general de Caminos y
tiene imposibilidad de autorizar la instalación,  sustitución, construcción, reconstrucción y
exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses, en los derechos de vía cantonales
(siguiendo de manera complementaria el criterio DJ-0219-2012 de la Contraloría General de la
República); o le corresponde la autorización para reglamentar, supervisar y fiscalizar el uso de los
derechos de vía municipales conforme a los artículos 1, 2 y 19 de la Ley General de Caminos y el
criterio C85-2000 de la Procuraduría General de la República y por consiguiente autorizar la
instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios,
rótulos, vallas parabuses.”




 




 



 Previamente debemos señalar que la presente consulta se interpone en virtud de la legitimación
directa que otorga el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría a los auditores internos.




                                    I.       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS VÍAS PÚBLICAS




Los caminos públicos, según su función se clasificarán en Red Vial Nacional y Red Vial Cantonal.



 Según la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículo 1º, a la Red
Vial Nacional pertenecen todas las carreteras nacionales, ya sean primarias (red de rutas troncales,
para servir a corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una
alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia), secundarias
(rutas que conectan cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como
otros centros de población, producción o turismo, que generan una considerable cantidad de viajes
interregionales o intercantonales) o terciarias (rutas que sirven de colectoras del tránsito para
las carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales para los viajes de una
región, o entre distritos importantes). Forman parte de esta Red, las calles de travesía o conjunto
de carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de un área urbana o de calles que unen dos
secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley
General de Caminos Públicos.



 Por otro lado, la Red Vial Cantonal está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que
suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y
poblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas
proporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas
dentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial
Nacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como
caminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de
la Ley General de Caminos Públicos).



 En esa misma línea, la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal, N° 9329 del 15 de octubre de 2015, reconoce que “La red vial
cantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales,
inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros
oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la
infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los
requisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras,
ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho
de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y
caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de
drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.”
(artículo 2)



 Respecto a su administración, tratándose de rutas nacionales le corresponde al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, mientras que la administración de la red vial cantonal es competencia de las
municipalidades (artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y artículo 1 de la Ley 9329 del
15 de octubre de 2015) (ver criterio C-150-98 del 30 de julio de 1998 de la Procuraduría General).



       El artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, define qué se
entiende por vía pública, al indicar:



 “Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por
disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las
leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su
clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aireación e
iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la
instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra
pública o destinados a un servicio público.”



 Asimismo, el artículo 5 de dicha normativa señala que las vías públicas son inalienables e
imprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso,
usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común.



 En esa misma línea, el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley 5060 del 22 de agosto
de 1972, reconoce que las carreteras y caminos públicos son de naturaleza demanial. Señala dicho
artículo:




“Artículo 2º.-




 



 Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o
que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su
jurisdicción. (…)




 




(Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)”



 Como se aprecia de las normas anteriores, las vías públicas constituyen terrenos de dominio público
y, por tanto, no sería posible su apropiación u ocupación por parte de particulares, tal como lo
determina el artículo 261 del Código Civil al indicar:



 “ARTÍCULO 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a
cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar
entregadas al uso público.




 



 Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o
a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra
persona.”




 



 En esa misma línea, el artículo 28 de la Ley General de Caminos establece de manera general la
prohibición tanto a los gobiernos locales como al MOPT de "otorgar permisos o derechos de ocupación,
disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que
impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas".




 



   II.               SOBRE LA POSIBILIDAD EXCEPCIONAL DE OTORGAR PERMISOS A TÍTULO PRECARIO SOBRE
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO



 A pesar de lo indicado en el apartado anterior, no debe perderse de vista lo dispuesto en el
numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública respecto al otorgamiento de permisos de
uso sobre los bienes de dominio público. Dispone dicho artículo: 




“Artículo 154.-




 



 Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un
derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o
conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva
ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de
revocación.”



 Sobre esa misma línea, el artículo 161 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,
establece:



 “Artículo 169.-Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar
permisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés
general, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.




 



 En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones
de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser
intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el
cumplimiento del acto de revocación.”




           



             De la anterior normativa se desprende que, el Estado está facultado para otorgar
permisos de uso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario y revocables en
cualquier momento sin responsabilidad a su cargo.



 Tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa han reconocido la posibilidad
excepcional de otorgar permisos de uso sobre bienes de dominio público, como las vías públicas, en
el entendido que estos permisos lo son a título precario y que, por esa condición, no pueden
autorizar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras sencillas de fácil remoción
(al respecto ver dictamen C-004-2011 del 11 de enero de 2011).



 Sobre este tema en la sentencia N° 2306-91 de 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, la Sala
Constitucional indicó en lo que interesa:



 “El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus
funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose
siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de
uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier
momento lo revoque (…)”. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la
figura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea
por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al
igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir
una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso
natural de la cosa pública..- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público,
como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás
sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se
otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando
razones de necesidad o de interés general así lo señalen.” (La negrita no forma parte del original)



 Es claro entonces que el permiso que se otorgue sobre una vía pública es un acto administrativo
unilateral, caracterizado por su precariedad y temporalidad, que como tal, resulta revocable en
cualquier momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario. Se trata de un derecho
precario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder
discrecional.



 Esa discrecionalidad, sin embargo, no es irrestricta, pues tal como ha aceptado esta Procuraduría,
la decisión administrativa de otorgar un permiso sobre un bien de dominio público o de acordar
cualquier otro acto que comprenda conceder a un particular el uso privativo de un bien demanial debe
fundamentarse en el interés público. Al respecto, en el dictamen C-050-2007 de 20 de febrero de
2007, se indicó:



 “En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre
bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto
los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde
a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y
la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes
públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de
que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos
justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son
titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes
una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre
existente, en el caso de los patrimoniales.”



 Esta doctrina ha sido recogida por el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública y
169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, supra citados, los cuales reconocen,
además, que el otorgamiento de un permiso de uso no debe implicar una desmejora en la disposición
del bien, o generar nuevas obligaciones o gravámenes especiales a cargo de la Administración.



 De otro extremo, también es relevante acotar que nuestra jurisprudencia administrativa ha precisado
que los permisos de uso sobre bienes públicos, son admisibles siempre que el uso que se le dé al
bien, sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado
(ver dictámenes C-139-2006 de 4 de abril de 2006, C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-035-97 del 5
de agosto de 1997, entre otros).



 En igual sentido, la Sala Constitucional ha señalado que “si llega a existir una contraposición de
intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."
(Sentencia 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998).



 Así entonces, el fin legal o el uso natural del bien público siempre debe prevalecer sobre el uso
privativo o permiso otorgado a particulares, y por ello, que su carácter de precariedad es una de
las características esenciales de todo permiso de uso otorgado sobre un bien público, por lo que la
Administración puede, en cualquier momento, revocarlo sin ningún tipo de responsabilidad, para lo
cual el único requisito establecido es que no sea intempestivo (artículo 154 de la LGAP).



 En consecuencia, tomando en cuenta las disposiciones legales y reglamentarias, así como lo señalado
por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, las características del
permiso de uso pueden resumirse de la siguiente manera: a) es un acto unilateral y discrecional de
la Administración otorgado con base en criterios de oportunidad, b) es revocable también por razones
de oportunidad y, c) cualquier derecho que otorgue es a título precario, lo cual, no genera deber de
indemnización a cargo de la Administración Pública.




III.               SOBRE LO CONSULTADO



 Esa posibilidad excepcional que posee el Estado de otorgar permisos a título precario sobre bienes
de dominio público, se ve reflejado en lo dispuesto en el numeral 227 de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, que si bien prohíbe colocar
dentro del derecho de vía anuncios o rótulos con fines exclusivamente publicitarios, establece como
excepción el caso de los pasos peatonales a desnivel como contraprestación de inversión en este tipo
de infraestructura vial, previo criterio técnico de la Dirección de Ingeniería de Tránsito y el
COSEVI. De igual forma, la norma faculta la instalación de anuncios y vallas que se coloquen en
propiedad privada, guardando la distancia de alineamiento frente a rutas nacionales y faculta al
MOPT a fijar, vía reglamento, los casos en que se instalarán estructuras tales como nomenclatura
vial, anuncios informativos de destinos turísticos, actividades y servicios, paradas en tránsito y
otros.



 De igual forma, debemos señalar que en la actualidad se encuentra vigente el Decreto Ejecutivo N°
29253 del 20 de diciembre de 2000, que es el Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad
Exterior y que regula lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y
exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o
en los derechos de vía propiamente de rutas nacionales bajo administración del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes. Sin embargo, sobre el ámbito de aplicación de dicha norma se establece:



 “Artículo 1º-Objetivos y ámbito de aplicación. El presente reglamento tiene por objetivos
administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional, los derechos de vía de la red vial nacional,
así como lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de
todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos
de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la única
autoridad competente en esta materia, tales competencias serán aplicables también a los vehículos
que brinden algún tipo de servicio público, así como a , cualquier clase de publicidad exterior
atendiendo la distribución de competencias establecidas por el artículo 1° de la Ley General de
Caminos Públicos, y el Reglamento Nº 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos Públicos,
con el propósito de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios
en general, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual.” (La
negrita no es del original)



 Nótese que de dicha norma se desprende que el Reglamento está limitado a regular el otorgamiento de
los permisos en las calles nacionales bajo la administración del Ministerio de Obras, Públicas y
Transportes, con lo cual quedan excluidas de su ámbito de aplicación todas las rutas cantonales.



 Así ha sido reconocido además por la Sala Constitucional, al analizar el Decreto 29253, indicando
en lo que interesa:



 “Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a
administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional, así
como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de
anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o
privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El
Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la
red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al
M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las
Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que
forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya
este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los
intereses y servicios locales en cada cantón”. (La  negrita no pertenece al original) (Sentencia
número 02127-2003 de las trece horas con treinta y siete minutos del catorce de marzo del dos mil
tres)



 Como se observa de lo anterior, en el caso de la red vial cantonal no es de aplicación el
Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias
en relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los
entes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a las vías públicas
cantonales, sin perjuicio del deber de coordinación que debe imperar entre ambos. Esta posición
quedó plasmada en el dictamen de esta Procuraduría C-047-2013 del 26 de marzo del 2013, en el cual
se indicó en lo que interesa:



 “Es necesario indicar que conforme a la Ley General de Caminos, la competencia para administrar las
vías públicas en el caso de la red vial cantonal, se encuentra bajo la administración de la
Municipalidades y el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior consultado, limita su
ámbito de aplicación a la red vial nacional, tal y como se dispone en el artículo 1.




 (…)



 De ahí que se reitera que le corresponde al MOPT administrar, fiscalizar y regular los derechos de
vía de la red vial nacional y a las Municipalidades administrar los derechos de vía sobre los
caminos que forman parte de la red vial cantonal, sin que exista interferencia entre ambos ya que el
Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la
distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos.




Al respecto la Sala Constitucional en la sentencia citada concluyó:



 “Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial
nacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política.
En cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según
indica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo
2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que
enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente.” (Sentencia de la
Sala Constitucional, número 02127-2003 de  las trece horas con treinta y siete minutos del catorce
de marzo del dos mil tres).



 A partir de lo anterior, es evidente que en el caso de la red vial cantonal, no es de aplicación el
Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias
en relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los
entes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a la vías públicas
cantonales.”



 En consecuencia, conforme la competencia municipal dispuesta en el numeral 13 inciso c) del Código
Municipal, que reconoce como una de las atribuciones propias del Concejo Municipal la de dictar los
reglamentos de la Corporación, dicho órgano tiene la potestad de dictar el reglamento respectivo
para establecer el marco regulatorio general referente a este tipo de permisos para la iinstalación,
sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas,
parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía de la red vial cantonal.



 No obstante lo anterior, debe insistirse que el otorgamiento de estos permisos sobre bienes de
dominio público, no es irrestricto, y la municipalidad deberá velar porque el uso que se le dé al
bien sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado y
que no ponga en riesgo valores superiores como la seguridad vial. En caso de que llegue a existir
una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso, deberá prevalecer el uso natural
de la cosa pública, además en el entendido que estos permisos son a título precario y que, por esa
condición, no pueden autorizar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras
sencillas de fácil remoción.



 De igual forma, las municipalidades y el MOPT se encuentran obligados a “proteger el derecho de vía
de las rutas, de acuerdo con sus respectivas competencias, removiendo cualesquiera obstáculos,
construcciones, rótulos, vallas publicitarias, señales o anuncios instalados ilegalmente…” (artículo
231 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial).




IV.               CONCLUSIONES




A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:



 1.    Las vías públicas, según su función, se clasifican dentro de la Red Vial Nacional o dentro de
la Red Vial Cantonal, cuya administración le corresponde respectivamente al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes y a las Municipalidades (artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y
artículo 1 de la Ley 9329 del 15 de octubre de 2015);



 2.    Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles, constituyen terrenos de dominio
público y, por tanto, no sería posible su apropiación u ocupación por parte de particulares
(artículo 261 del Código Civil y 28 de la Ley General de Caminos Públicos);



 3.    No obstante lo anterior, el Estado está facultado para otorgar excepcionalmente permisos de
uso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario, temporales y revocables en
cualquier momento sin responsabilidad a su cargo (artículos 154 de la Ley General de la
Administración Pública y 169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa);



 4.    En el caso de la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo
tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de
vía de las rutas nacionales, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes el
otorgamiento de estos permisos, conforme a los parámetros del artículo 227 de la Ley de Tránsito por
Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial y el  Decreto Ejecutivo N° 29253 del 20 de diciembre de
2000, Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad Exterior. Sin embargo, dicha normativa no
resulta de aplicación en el caso de la red vial cantonal, cuya administración corresponde a las
municipalidades;



 5.    Dado lo anterior, conforme el artículo 13 inciso c) del Código Municipal, corresponde a las
corporaciones Municipales el dictado de reglamentos para establecer el marco regulatorio general que
permita el otorgamiento de permisos y autorizaciones de la instalación, sustitución, construcción,
reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos
públicos o privados, o en los derechos de vía de la red vial cantonal;



 6.    El otorgamiento de estos permisos sobre bienes de dominio público, no es irrestricto y la
municipalidad deberá velar por el interés público y por el uso compatible con la naturaleza del
bien, dando prevalencia al uso natural de la cosa pública y sin poner en riesgo la seguridad vial.




Atentamente,




 




Silvia Patiño Cruz                                        Yolanda Mora Madrigal




Procuradora Adjunta                                     Abogada de la Procuraduría

Legal Opinion: 144 of 19/06/2018

June 19, 2018

C-144-2018

Licenciado
Carlos E. Cascante Gutiérrez
Internal Auditor
Municipalidad de Carrillo

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication MC-AI-044-2016 of September 22, 2016, and reassigned to my office on May 7, 2018, through which you request our legal opinion on the following:

“…whether in the event that the municipal corporation (as guarantor of cantonal roads) is subject exclusively to the prohibition of article 28 of the General Law of Roads and is unable to authorize the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters, in cantonal rights-of-way (following, in a complementary manner, the legal opinion DJ-0219-2012 of the Contraloría General de la República); or whether it is responsible for the authorization to regulate, supervise, and control the use of municipal rights-of-way in accordance with articles 1, 2, and 19 of the General Law of Roads and the legal opinion C85-2000 of the Procuraduría General de la República and, consequently, to authorize the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters.”

Previously we must note that this consultation is submitted by virtue of the direct standing granted to internal auditors by article 4 of the Organic Law of the Procuraduría.

I. ON THE LEGAL NATURE OF PUBLIC ROADS

Public roads, according to their function, shall be classified as National Road Network (Red Vial Nacional) and Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal).

According to the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, article 1, all national highways belong to the National Road Network, whether primary (network of trunk routes, serving corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips), secondary (routes that connect important cantonal capitals—not served by primary highways—as well as other population, production, or tourism centers, which generate a considerable amount of interregional or intercantonal trips), or tertiary (routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways and that constitute the main roads for trips within a region, or between important districts). Forming part of this Network are the cross-town streets or set of national highways that traverse the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with article 3 of the General Law of Public Roads.

On the other hand, the Cantonal Road Network is formed by local roads (caminos vecinales) (public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; connect hamlets and villages with the National Road Network, and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips), local streets (public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network), and roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, or footpaths, which provide access to very few users (article 2 of the General Law of Public Roads).

In that same line, the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network, No. 9329 of October 15, 2015, recognizes that “The cantonal road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these, and that are recorded in the official registries of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided that it is on public domain land and complies with the legal requirements. Likewise, they shall be considered as part of the cantonal road network, the sidewalks, bike lanes, crossings, pedestrian routes, green and ornamental areas, that are located within the right-of-way and other elements of road safety infrastructure interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical works or those of another nature associated with the roads.” (article 2)

Regarding their administration, in the case of national routes, it corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, while the administration of the cantonal road network is the responsibility of the municipalities (municipalidades) (article 1 of the General Law of Public Roads and article 1 of Law 9329 of October 15, 2015) (see legal opinion C-150-98 of July 30, 1998, of the Procuraduría General).

Article 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, defines what is understood by public road (vía pública), stating:

“Article 4.- Definition. A public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and Regulations and which is in fact already destined for that public use. According to their class, public roads shall be destined, in addition, to ensuring the aeration and illumination conditions of the buildings that limit them; to facilitating access to adjoining properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service.”

Likewise, article 5 of said legal framework indicates that public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure (embargo), use, usufruct, or easement in benefit of a determined person may be constituted over them, under the terms of common law.

In that same line, article 2 of the General Law of Public Roads, Law 5060 of August 22, 1972, recognizes that highways and public roads are of public domain nature (naturaleza demanial). Said article states:

“Article 2.-

All lands occupied by existing public highways and roads or those to be built in the future are State property. The municipalities hold the property of the streets under their jurisdiction. (…)
(Thus amended by Law No. 6312 of January 12, 1979, article 1)”

As can be seen from the norms above, public roads constitute public domain lands and, therefore, their appropriation or occupation by private parties would not be possible, as determined by article 261 of the Civil Code when indicating:

“ARTICLE 261.- Public things are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone can take advantage of because they are delivered to public use.
All other things are private and objects of particular property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who in such case, as civil persons, are not differentiated from any other person.”

In that same line, article 28 of the General Law of Roads establishes, in a general manner, the prohibition for both local governments and the MOPT of "granting permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way (derecho de vía) of public roads or exercising acts that imply in any form the tenure of the same by private parties."

II. ON THE EXCEPTIONAL POSSIBILITY OF GRANTING PERMITS ON A PRECARIOUS TITLE (A TÍTULO PRECARIO) OVER PUBLIC DOMAIN GOODS

Despite what is indicated in the previous section, one must not lose sight of the provisions of numeral 154 of the General Law of Public Administration (LGAP) regarding the granting of use permits over public domain goods. Said article provides:

“Article 154.-
Use permits for the public domain, and other acts that recognize in an administered party a right expressly and validly on a precarious title (a título precario), may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration; but the revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudent period for the fulfillment of the revocation act must be granted in all cases.”

Along that same line, article 161 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement, establishes:

“Article 169.- Use permit. Over public domain goods, the Administration may grant use permits, which shall be grounded in reasons of opportunity or convenience for the general interest, provided that it does not imply a deterioration in the disposition of the good.
In all cases, they shall be understood to be granted on a precarious title (a título precario), and therefore may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration. The revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudent period for the fulfillment of the revocation act must be granted in all cases.”

From the preceding legal framework, it follows that the State is empowered to grant use permits over public goods, it being understood that these are on a precarious title (a título precario) and revocable at any time without liability to its charge.

Both constitutional and administrative case law have recognized the exceptional possibility of granting use permits over public domain goods, such as public roads, on the understanding that these permits are on a precarious title (a título precario) and that, due to that condition, they cannot authorize the installation of permanent-type buildings, but rather simple works that are easy to remove (in this regard, see legal opinion C-004-2011 of January 11, 2011).

On this matter, in judgment No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, the Sala Constitucional indicated, in what is relevant:

“The use permit is a unilateral juridical act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the useful domain of the good, with the State always reserving the direct domain over the thing.- The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, revokes it (…)”. The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, revokes it, whether due to the State’s need to fully occupy the good, due to the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime (régimen patrio) of public domain goods, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore, the permits that are granted shall always be on a precarious title (a título precario) and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.” (Bolding is not part of the original)

It is clear then that the permit granted over a public road is a unilateral administrative act, characterized by its precariousness and temporality, which, as such, is revocable at any time without the right to compensation in favor of the permittee. It is a precarious right resulting from the simple tolerance of the Administration, which acts in the exercise of a discretionary power.

That discretion, however, is not unrestricted, for as this Procuraduría has accepted, the administrative decision to grant a permit over a public domain good or to agree to any other act that includes granting a private party the exclusive use (uso privativo) of a public domain good (bien demanial) must be based on the public interest. In this regard, in legal opinion C-050-2007 of February 20, 2007, the following was stated:

“Due to the applicable legal regime, public goods are traditionally differentiated into public domain or demanial goods (bienes demaniales) and public patrimonial goods (bienes públicos patrimoniales) or those of private right. Both demanial goods (bienes demaniales) and patrimonial goods are public goods because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines their public character and distinguishes them from private goods. But, in addition, the legal regime of public goods is particular, and therefore differs totally or partially from that applicable to goods owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in satisfying the public interest; ergo, the goods they own must be used and disposed of in order to achieve that satisfaction. There is always in goods a link with the public purpose, greater in the case of demanial goods (bienes demaniales), lesser but always existing, in the case of patrimonial goods.”

This doctrine has been embodied in article 154 of the General Law of Public Administration and 169 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement, cited supra, which also recognize that granting a use permit must not imply a deterioration in the disposition of the good, or generate new obligations or special burdens at the charge of the Administration.

On another extreme, it is also relevant to note that our administrative case law has specified that use permits over public goods are admissible provided that the use given to the good is compatible with its integrity and with the public purpose for which it is allocated and destined (see legal opinions C-139-2006 of April 4, 2006, C-100-95 of May 10, 1995, OJ-035-97 of August 5, 1997, among others).

In the same sense, the Sala Constitucional has indicated that “if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the permit (…) the natural use of the public thing must prevail.” (Judgment 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998).

Thus, the legal purpose or the natural use of the public good must always prevail over the exclusive use (uso privativo) or permit granted to private parties, and for this reason, its character of precariousness is one of the essential characteristics of any use permit granted over a public good, whereby the Administration may, at any time, revoke it without any type of liability, for which the only requirement established is that it not be untimely (article 154 of the LGAP).

Consequently, taking into account the legal and regulatory provisions, as well as what has been indicated by the Sala Constitucional and the Procuraduría General de la República, the characteristics of the use permit can be summarized as follows: a) it is a unilateral and discretionary act of the Administration granted based on criteria of opportunity, b) it is revocable also for reasons of opportunity, and c) any right it grants is on a precarious title (a título precario), which does not generate a duty of compensation on the part of the Public Administration.

III. ON THE MATTER CONSULTED

That exceptional possibility possessed by the State to grant permits on a precarious title (a título precario) over public domain goods is reflected in the provisions of numeral 227 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety, No. 9078 of October 4, 2012, which, although it prohibits placing advertisements or signs for exclusively advertising purposes within the right-of-way, establishes as an exception the case of grade-separated pedestrian crossings as a consideration for investment in this type of road infrastructure, subject to prior technical opinion from the Dirección de Ingeniería de Tránsito and the COSEVI. Similarly, the norm empowers the installation of advertisements and billboards placed on private property, maintaining the alignment distance from national routes, and empowers the MOPT to set, via regulation, the cases in which structures such as road nomenclature, informative signs for tourist destinations, activities and services, bus stops, and others shall be installed.

Similarly, we must note that currently in force is Decreto Ejecutivo No. 29253 of December 20, 2000, which is the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising (Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad Exterior), and which regulates matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way proper of national routes under the administration of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. However, regarding the scope of application of said norm, it is established:

“Article 1-Objectives and scope of application. This regulation has as objectives to administer, control, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way that are under the care of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which shall be the sole competent authority in this matter; such competencies shall also be applicable to vehicles that provide some type of public service, as well as to any class of exterior advertising, attending to the distribution of competencies established by article 1 of the General Law of Public Roads, and Regulation No. 13041 on the functional classification of Public Roads, for the purpose of protecting the road investment, promoting the safety of drivers and users in general, maintaining its creative value, and preserving the landscape from visual pollution.” (Bolding is not part of the original)

Note that from this norm, it follows that the Regulation is limited to regulating the granting of permits on national streets under the administration of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, thereby excluding all cantonal routes from its scope of application.

This has also been recognized by the Sala Constitucional, when analyzing Decreto 29253, indicating, in what is relevant:

“Having analyzed the content of the challenged Regulation, it is concluded that it authorizes the M.O.P.T. to administer, control, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land. Such public or private land is, as defined by the same regulation, properties adjacent or not to a right-of-way. The Regulation regulates activities and tasks to be executed on the rights-of-way that form part of the national road network, whose ownership corresponds to the State, but whose administration is granted to the M.O.P.T. This does not imply any interference with the constitutional competencies assigned to the Municipalities, which retain the power to administer the rights-of-way over the roads that form part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not harmed, since this Tribunal already indicated in judgment 5445-99 that articles 169 and 170 of the Political Constitution grant autonomy to municipal governments regarding ‘the administration of local interests and services in each canton’.” (Bolding is not part of the original) (Judgment number 02127-2003 of one thirty-seven p.m. on March fourteenth, two thousand and three)

As observed from the above, in the case of the cantonal road network, the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising is not applicable, and, therefore, the MOPT has no competencies in relation to said network, since its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads, without prejudice to the duty of coordination that must prevail between both. This position was embodied in the legal opinion of this Procuraduría C-047-2013 of March 26, 2013, in which was indicated, in what is relevant:

“It is necessary to indicate that, in accordance with the General Law of Roads, the competence to administer public roads, in the case of the cantonal road network, is under the administration of the Municipalities, and the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising consulted limits its scope of application to the national road network, as provided in article 1.
(…)
Hence, it is reiterated that the MOPT is responsible for administering, controlling, and regulating the rights-of-way of the national road network, and the Municipalities are responsible for administering the rights-of-way over the roads that form part of the cantonal road network, with no interference existing between the two, since the Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction that the Law of Public Roads contains in that regard.
In this regard, the Sala Constitucional in the cited judgment concluded:
‘The rights-of-way that border highways and roads that form part of the national road network do not share the “local” character indicated in article 169 of the Political Constitution. Regarding the regulation of advertising –in general–, on “public or private land” as indicated in article 1 of the challenged Decree, and in light of the definition established in article 2 of the Regulation, it must be understood that the power of the M.O.P.T. only falls upon those lands that face highways or roads that form part of the national road network.’ (Judgment of the Sala Constitucional, number 02127-2003 of one thirty-seven p.m. on March fourteenth, two thousand and three).
From the foregoing, it is evident that in the case of the cantonal road network, the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising is not applicable, and, therefore, the MOPT has no competencies in relation to said network, since its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads.”

Consequently, in accordance with the municipal competence provided in article 13, subsection c) of the Municipal Code, which recognizes as one of the attributions proper to the Concejo Municipal the authority to issue the regulations of the Corporation, said body has the power to issue the respective regulation to establish the general regulatory framework regarding this type of permits for the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of the cantonal road network.

Notwithstanding the foregoing, it must be insisted that the granting of these permits over public domain goods is not unrestricted, and the municipality must ensure that the use given to the good is compatible with its integrity and with the public purpose for which it is allocated and destined, and that it does not put at risk superior values such as road safety. In the event that a conflict of interests arises between the purpose of the good and the permit, the natural use of the public thing must prevail, on the understanding, moreover, that these permits are on a precarious title (a título precario) and that, due to that condition, they cannot authorize the installation of permanent-type buildings, but rather simple works that are easy to remove.

Similarly, the municipalities and the MOPT are obliged to “protect the right-of-way of the routes, in accordance with their respective competencies, removing any obstacles, constructions, signs, advertising billboards, signals, or advertisements installed illegally…” (article 231 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety).

IV. CONCLUSIONS

From the foregoing, we can reach the following conclusions:

1. Public roads, according to their function, are classified within the National Road Network or within the Cantonal Road Network, the administration of which corresponds respectively to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the Municipalities (article 1 of the General Law of Public Roads and article 1 of Law 9329 of October 15, 2015);

2. Public roads are inalienable and imprescriptible; they constitute public domain lands and, therefore, their appropriation or occupation by private parties would not be possible (article 261 of the Civil Code and 28 of the General Law of Public Roads);

3. Notwithstanding the foregoing, the State is empowered to exceptionally grant use permits over public goods, it being understood that these are on a precarious title (a título precario), temporary, and revocable at any time without liability to its charge (articles 154 of the General Law of Public Administration and 169 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement);

4. In the case of the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of national routes, the granting of these permits corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, in accordance with the parameters of article 227 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety and Decreto Ejecutivo No. 29253 of December 20, 2000, Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising. However, said legal framework is not applicable in the case of the cantonal road network, the administration of which corresponds to the municipalities;

5. Given the foregoing, in accordance with article 13, subsection c) of the Municipal Code, the Municipal corporations are responsible for issuing regulations to establish the general regulatory framework that allows the granting of permits and authorizations for the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of the cantonal road network;

6. The granting of these permits over public domain goods is not unrestricted, and the municipality must safeguard the public interest and the use compatible with the nature of the good, giving prevalence to the natural use of the public thing and without endangering road safety.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Deputy Attorney General Attorney of the Procuraduría