C-318-2017 — Protection of water springs: protection zones and intermittent springsProtección de nacientes: áreas de protección y nacientes intermitentes

Dictamen : 318 del 19/12/2017   



19 de diciembre de 2017        




C-318-2017 




 




Sr. Luis Madrigal Hidalgo                                      




Alcalde




Municipalidad de Puriscal




 




Estimado señor:



 Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio AM-2016-00298
mediante el cual se consultó lo siguiente:



 1.      ¿De acuerdo al artículo 149 de la Ley de Aguas, el mismo aplica para terrenos desprovistos
de vegetación, en los que se pretenda construir?




 




2.      ¿Existe norma expresa que proteja las nacientes intermitentes?



 Como parte de los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica, la municipalidad consultante
adjuntó el criterio legal emitido por el Proceso de Servicios Jurídicos.



 Al respecto, cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico
de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales
planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y
4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos.



 En consecuencia, la consulta se evacua en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la
Administración activa aborde un asunto específico.



 I. DERECHO FUNDAMENTAL AL AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO: SOBRE EL OBJETIVO DEL DERECHO
AMBIENTAL



 El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ha sido reconocido por la
Constitución Política (expresamente en el artículo 50 e implícitamente en los artículos 21 y 89),
por la jurisprudencia constitucional, el Derecho Internacional[1], así como, en diversas normas de
rango legal. El que la protección al ambiente sea de rango constitucional implica la necesidad de
interpretar e integrar el derecho legislado a la luz de dicha protección y, el deber de armonizarla
con otros derechos como el de libertad y propiedad privada (artículos 24 y 45 de la Carta
Fundamental).



 Asimismo, nuestro Tribunal Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia vinculante la necesidad
de proteger el medio ambiente, así como la obligación que tiene el Estado de garantizar, defender y
preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La Sala Constitucional “(…) ha
indicado en precedentes anteriores, que el artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho
de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del
medio ambiente, y exige en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos la aplicación de la
norma protectora” (sentencia 12887-2014). El derecho ambiental es transversal, “se desplaza a todo
lo largo del ordenamiento, modelando y reinterpretando sus institutos”. (Sala Constitucional,
sentencias 4153-2002, 1016-2004, 5569-2004, 14847-2005 y 9604-2009). (Dictamen C-134-2016).



 Sobre la importancia de la preservación de ambiente, como objetivo del derecho ambiental, la Sala
Constitucional mediante sentencia número 2219-99, dispuso:



 V.-… El objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución
favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al
igual que la salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, entre otros. El derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución
Política, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, lo que
implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el
disfrute útil del derecho mismo. El Estado también tiene la obligación de procurar una protección
adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la
contaminación y, en general, las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al
medio. Al respecto, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
Materia de Derechos estipula: "Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente sano. - Toda persona tiene
Derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados
Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente". En igual sentido,
el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece: "El
hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida
adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de
bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las
generaciones presentes y futuras".



 A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté
restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie
de principios rectores que garantizan la tutela efectiva del derecho. Uno de los principios
esenciales que componen el derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la
evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río.



 De ahí que, toda política ambiental gubernamental debe ir en primer lugar en función del
acatamiento de la Constitución y los Tratados Internacionales, haciendo converger las diferentes
acciones públicas y privadas hacia el objetivo común de la preservación del ambiente. (Sala
Constitucional, votos 3705-93 y 2233-93).



 II.  Áreas de Protección como limitaciones legítimas al derecho de propiedad en protección del
ambiente




 



 La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996 define las áreas de protección dentro del
Capítulo IV denominado Protección Forestal. Al respecto, disponen los artículos 33 y 34:




 




“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declararán áreas de protección las siguientes:



 a)                Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros
medidas de modo horizontal.



 b)                Una franja de quince metros en zona rural y diez metros en zona urbana, medidas
horizontalmente a ambos lados, en las riberas los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano,
y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.



 c)                  Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos
y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus
instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.



 “Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de
árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban
tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo.”




            A estas áreas nos hemos referido anteriormente en los siguientes términos:



 “La norma tiene como finalidad, entre otras que veremos más adelante, conservar los recursos
hídricos y preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de agua o regenerar la indebidamente
talada, y así mantener sus volúmenes en óptima calidad” (…)



 Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada. (…)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 párrafo 2
Constitucional; (voto constitucional 4205-1996; pronunciamientos C-103-1998, OJ-22-99, C-42-99,
C-16-2002, C-133-2004, C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017 y C-161-2017). 



 En consecuencia, tratándose de propiedades privadas, si las nacientes no surten de agua alguna
población, o no conviene reservarlas para tal fin, resulta aplicable el área de protección de 100
metros[2] contiguas a las nacientes permanentes y su respectiva prohibición conforme a los artículos
33 y 34 de la Ley Forestal (pronunciamiento OJ-21-2008), que no se limita al impedimento de corta de
árboles, pues esos preceptos han de interpretarse en forma armónica con el 58 ibídem:




 “Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:



 a) Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras
áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada;
independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la
Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no
tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los
terrenos invadidos.



 b) Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas
de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley.”



 El Tribunal de Casación Penal ha indicado que la consumación del delito por la invasión de zona
protectora de una naciente y un río, no se agota mientras las construcciones edificadas en esas
zonas se mantengan, por ende, la prescripción de la acción penal no habría dado inicio (sentencia
No. 1158 de 9:25 hrs. del 14 de noviembre del 2008).



 Al respecto, la Sala Constitucional estimó que la integración de los artículos 33 y 34 de la Ley
Forestal, en relación con el numeral 58 a) ibídem, desarrollada en la jurisprudencia del Tribunal de
Casación Penal no infringe lo dispuesto en los artículos 11, 28 y 39 Constitucionales (sentencia
74-2010).




 




III. LA PROTECCIÓN DE LAS NACIENTES




 



 El régimen de protección de las nacientes, prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común,
el establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El
ordenamiento jurídico dispone dos supuestos: una afectación de esa franja al demanio público
(ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el
inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal).




 



 Sobre las prohibiciones que refieren los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, la Sala Primera ha
dispuesto:




 



 “(…) aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad
privada, no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden
una serie de limitaciones a la propiedad. Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34
del cuerpo normativo citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que
el establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción
al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una
naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita
levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún
árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en
cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual
establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin
público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50
constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el
Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano
y ecológicamente equilibrado. Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en
diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de
Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser
anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así
como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir
cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.”  (El subrayado no pertenece
al original) (Sentencia 199-2010).




 



 De lo transcrito se colige que, las limitaciones a las áreas de protección con respecto a las
nacientes tienen implícita la restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan
afectar, directa o indirectamente la naciente, es decir, el recurso hídrico. Interpretando lo
dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal de conformidad con lo dispuesto en el artículo
10 de la Ley General de la Administración Pública, cualquier actividad que sea contraria o afecte a
dicho recurso, como podría ser una edificación, es contraria al fin público que se persigue en estos
casos. Así, en el supuesto de terrenos desprovistos de masa arbórea, no se suprime la tutela del
recurso forestal, más bien se genera la obligación de reforestar frente a la inexistencia de
árboles, en lugar de construir en ese espacio, según el numeral 148 de la Ley de Aguas.



 Ahora bien, en relación con las nacientes, el artículo 149 de la Ley de Aguas dispone un radio
prohibitivo de 60 metros en los manantiales que nacen en cerros y de 50 metros para los de terrenos
planos, protección respecto de la cual la norma no distingue entre nacientes permanentes o
intermitentes.




 



 Dicho numeral se encuentra dentro del Capítulo Noveno, denominado “Medidas Referentes a la
Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que, procura con los preceptos
contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las
disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas
de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (artículo 145 ibídem), con el fin
de evitar la disminución de las aguas.




En ese sentido, el numeral referido dispone:



 “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles
situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta
metros de los que nazcan en terrenos planos”.



 Por su parte, el artículo 148 de la Ley de Aguas establece la obligación a los propietarios de
terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los cuales existan manantiales, en cuyas vegas
o contornos hayan sido destruidos los bosques que les servían de abrigo, “a sembrar árboles en las
márgenes de los mismos ríos, arroyos o manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las
expresadas aguas, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad”. En
consecuencia, existe una limitación no solo para eliminar árboles en áreas de protección sino para
realizar cualquier invasión, obra, construcción o aprovechamiento que implique una disconformidad
con la finalidad protectora. Dicha prohibición aplica indistintamente de si el área de protección se
encuentra en terrenos de dominio público o de dominio privado. (Artículos 33, 34 y 58 de la Ley
Forestal).



 Como se observa, una interpretación sistemática en el caso que nos ocupa, debe necesariamente
contemplar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido por la
Constitución Política, así como las demás normas atinentes.



 “Siguiendo la jurisprudencia de los Tribunales, la Procuraduría ha expresado que el alcance de una
norma se ha de fijar bajo el entendido de que es parte de un sistema jurídico, caracterizado por su
unidad y coherencia lógica. “Se debe exigir al operador ‘un análisis integral y sistemático del
ordenamiento jurídico vigente’. (Sala Constitucional, sentencia 1963-2012). ‘El Ordenamiento
Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una
previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en
concordancia con la Constitución Política’. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7371/1999).  Por necesidad de
la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en ligamen con el conjunto
de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 7603/2001). Como el
ordenamiento ‘no está constituido por compartimentos estancos’, ‘al aplicador del derecho se le
exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial,
todo en aras de un acabado entendimiento jurídico’. (Sección Tercera Del Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, resolución N° 4442/1995)”.  Dictámenes C-134-2016 y C-267-2017.



 Acerca de la necesidad social de proteger el recurso hídrico y sus áreas de influencia esta
Procuraduría ha expresado:



 "El agua es uno de los elementos indispensables para el sostenimiento de los ecosistemas
terrestres; sin ella simplemente no existiría la vida sobre la Tierra...La gran cantidad de campos
que dependen de su utilización representa una demanda cada vez mayor que obliga al racionamiento del
recurso y a un aumento de la presión sobre él. Al mismo tiempo, los usos inadecuados, abusivos y
contaminadores (vertido de aguas residuales domésticas mal tratadas, controles deficientes de
desechos industriales, pérdidas y destrucción de las zonas de captación, ubicación imprudente de
fábricas, deforestación, agricultura migratoria y métodos de cultivo, entre otros) reducen cada día
más la calidad del agua a niveles peligrosos, daños que en algunos casos ya son prácticamente
irreparables... También, la gran cantidad de urbanizaciones que en los últimos años han proliferado,
ocasiona un gran problema de escorrentía, al influir las aguas en gran cantidad por los colectores,
aumentando su volumen y provocando constantes inundaciones...Uno de los principales contaminantes de
manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la construcción de viviendas, lo constituye, sin
duda alguna, las llamadas aguas negras...La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi
siempre un curso de agua) puede seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de
todos por las indiscutibles repercusiones a nivel ambiental y sobre todo la salud humana, hasta
pasar por plantas de tratamiento con diferentes grados de purificación...Otra forma de eliminación
de las aguas negras son los llamados tanques sépticos...Los mantos freáticos también pueden sufrir
deterioro, ya que los nitratos provenientes de tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas
de suelo y roca de cierto grosor, en procesos que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos
contaminándolos." (OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995, pp.1-7).



 En ese mismo sentido, se indicó que “(…) Las áreas de protección han sido previstas con miras a la
conservación de los recursos hídricos. Se persigue con ellas, preservar la capa boscosa cercana a
las fuentes de agua o regenerar la indebidamente talada, con el propósito de mantener sus volúmenes
en óptima calidad” (Dictamen C-103-98).




 




IV. PROTECCIÓN DE LAS NACIENTES INTERMITENTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE



 Las nacientes intermitentes como parte del recurso hídrico (mantos acuíferos) son objeto de
protección del ordenamiento jurídico costarricense, por considerarse una pieza fundamental e
indisoluble de la garantía de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (Tribunal Contencioso
Administrativo. Sentencia 43-2011-SVI confirmada mediante sentencia 000858-F-S1-2012 de la Sala I de
la Corte Suprema de Justicia).



 El Tribunal Contencioso Administrativo estimó que sí existe amparo legal para las nacientes
intermitentes (Sentencia 43-2011-SVI). Ese criterio fue confirmado por la Sala Primera (Sentencia
000858-F-S1-2012). Al respecto, dicho Tribunal dispuso:



 “Estima éste Tribunal que la aludida resolución del Tribunal Ambiental Administrativo número
908-09-TAA, se ajusta a derecho por las razones que de seguido se explican. a) Sí existe amparo
legal dentro del Ordenamiento Jurídico de protección para las nacientes intermitentes: En primer
lugar, se debe aclarar que el Ordenamiento Jurídico Costarricense, va más allá de un simple conjunto
de normas escritas, por el contrario es un complejo sistema en el que también se integran las normas
no escritas (costumbre, principios, jurisprudencia), reglas técnicas y científicas –citando solo
algunas- para solventar cualquier laguna que surja en la resolución de un caso particular, así se
desprende de los numerales 6, 7 y 8 de la Ley General de la Administración Pública. Dado que las
normas escritas la mayoría de las veces, resultan insuficientes y por eso, no sería aceptable que el
operador jurídico se limite única y exclusivamente a la aplicación de los presupuestos normativos.
En lo que atañe al Derecho Ambiental, ya se indicó previamente en el Considerando IV de este fallo,
que la propiedad privada está sujeta a una serie de limitaciones en protección del derecho
fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dentro de lo que se incluye la
protección del recurso hídrico y los mantos acuíferos, siendo que la Sala Constitucional se ha
encargado de realizar un amplio desarrollo jurisprudencial de la materia”. (El subrayado no
pertenece al original) (Tribunal Contencioso Administrativo. Sentencia 43-2011-SVI).



 En el caso de las nacientes, existe disposición expresa del legislador de proteger tal recurso
hídrico en el numeral 149 de la Ley de Aguas, a saber:



 “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles
situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de
cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. (Énfasis añadido).



 Como se observa, “la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que
no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla. Se trata de una típica limitación de
interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en
diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la
propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50
de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco
distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas
solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley
no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese
quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe
amparo legal para las nacientes intermitentes”. (Sala Primera. Sentencia 000858-F-S1-2012).



 En ese mismo sentido, la Sala Constitucional mediante el voto número 2010-8315 de las ocho horas
con cuarenta y cinco minutos del siete de mayo de dos mil diez, declaró conforme a derecho las
medidas adoptadas por la Administración Pública para proteger unas nacientes intermitentes,
incluyendo el radio de sesenta metros de protección del artículo 149 de la Ley de Aguas. En lo
conducente, el tribunal constitucional estableció:



 “(...) VI.- De las pruebas aportadas a los autos se tiene que antes de otorgar la viabilidad
ambiental, se tomaron una serie de actos para analizar y proteger las nacientes ubicadas en la finca
donde se va a realizar la construcción del relleno sanitario; así como la intervención de varias
instituciones. El Tribunal Ambiental Administrativo mediante resolución número 704-08 TAA del cuatro
de agosto de dos mil ocho, ordenó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y al Departamento de
Aguas realizar inspección del sitio en época lluviosa a efecto de determinar la presencia o no de
nacientes, ya que cuando el Tribunal realizó la inspección en fecha cuatro de abril de dos mil ocho,
no encontró nacientes. El veintiuno de julio de dos mil nueve, el Tribunal Ambiental realiza
nuevamente una inspección y constata que los puntos estaban secos. El Departamento de Aguas realizó
una inspección en fecha veintiséis de noviembre de dos mil nueve y se constató que en el área del
relleno habían tres puntos con agua y en principio se consideraron nacientes de carácter
intermitente. De las tres nacientes intermitentes encontradas, la empresa (...) se comprometió a
respetar los sesenta metros de radio de protección que se establece en el artículo 149 de la Ley de
Aguas (...) Hasta este momento, considera esta Sala que las actuaciones desplegadas por la autoridad
recurrida en el caso concreto, ha estado ajustadas a derecho (...)”. (El subrayado no pertenece al
original).




V. CONCLUSIONES




 




Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que:



 1.      El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de toda persona a un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, y exige en el
sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos la aplicación de la norma protectora.




 



 2.      El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse
aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales
atinentes en concordancia con la Constitución Política.



 3.      Las limitaciones a las áreas de protección con respecto a las nacientes tienen implícita la
restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o
indirectamente la naciente, es decir, el recurso hídrico. Interpretando lo dispuesto en los
artículos 33 y 34 de la Ley Forestal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley
General de la Administración Pública, cualquier actividad que sea contraria o afecte a dicho
recurso, es contraria al fin público que se persigue en estos casos.




 



 4.      Así, en el supuesto de terrenos desprovistos de masa arbórea, no se suprime la tutela del
recurso forestal, más bien se genera la obligación de reforestar frente a la inexistencia de
árboles, en lugar de construir en ese espacio, según los numerales 148 y 149 de la Ley de Aguas.




 



 5.      En el caso de las nacientes, existe disposición expresa del legislador de proteger tal
recurso hídrico en el numeral 149 de la Ley de Aguas. Dicha norma no distingue entre manantiales
permanentes o intermitentes, en consecuencia, el intérprete jurídico no debe diferenciar donde la
ley no lo hace.




 




Atentamente,




 




Yannia Salas Víquez




     Procuradora




 




 




YSV/hmu





 [1] Costa Rica ha suscrito una serie de instrumentos normativos supranacionales cuyo fin es la
tutela del medio ambiente y obligan al Estado a su tutela efectiva, entre otros tenemos: El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el
Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, la Convención para la Protección de
la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, la Convención
Relativa a Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Habitad de Aves Acuáticas, el
Convenio de Viene para la Protección del a Capa de Ozono, la Convención de la ONU sobre el Derecho
del Mar.




[2] “Artículo 33.- Áreas de protección. Se declararán áreas de protección las siguientes:



 a)    Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidas de
modo horizontal.”

Opinion: 318 of 12/19/2017

December 19, 2017

C-318-2017

Mr. Luis Madrigal Hidalgo
Mayor
Municipalidad de Puriscal

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your letter AM-2016-00298 through which the following was consulted:

1. According to Article 149 of the Ley de Aguas, does it apply to lands devoid of vegetation, on which construction is intended?

2. Is there an express norm that protects intermittent springs (nacientes intermitentes)?

As part of the requirements demanded by our Organic Law, the consulting municipality attached the legal opinion issued by the Legal Services Process.

In this regard, it is worth recalling that the Office of the Attorney General is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through opinions on general consultations posed by the Heads of administrative bodies (our Organic Law, articles 1, 2, and 4), and it is improper to issue them for specific cases.

Consequently, the consultation is addressed in a general manner, without prejudging the manner in which the active Administration approaches a specific matter.

I. FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT: ON THE OBJECTIVE OF ENVIRONMENTAL LAW

The fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment has been recognized by the Political Constitution (expressly in Article 50 and implicitly in Articles 21 and 89), by constitutional jurisprudence, International Law[1], as well as in various norms of legal rank. The fact that environmental protection is of constitutional rank implies the need to interpret and integrate legislated law in light of that protection and the duty to harmonize it with other rights such as freedom and private property (Articles 24 and 45 of the Carta Fundamental).

Likewise, our Constitutional Chamber has reiterated in its binding jurisprudence the need to protect the environment, as well as the State's obligation to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. The Constitutional Chamber "(…) has indicated in previous precedents that Article 50 of the Constitution is the direct source of the right of 'every person' to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Powers to the application of the protective norm in the broadest possible sense" (ruling 12887-2014). Environmental law is transversal, "it moves throughout the entire legal system, modeling and reinterpreting its institutes." (Constitutional Chamber, rulings 4153-2002, 1016-2004, 5569-2004, 14847-2005, and 9604-2009). (Opinion C-134-2016).

Regarding the importance of environmental preservation, as an objective of environmental law, the Constitutional Chamber, through ruling number 2219-99, stated:

V.-… The primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of quality of life; just like health, food, work, housing, education, among others. The right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Political Constitution, guarantees the right of man to make use of the environment for his own development, which implies the correlative duty to protect and preserve the environment, through the rational exercise and useful enjoyment of the right itself. The State also has the obligation to seek adequate protection for the environment; consequently, it must take the necessary measures to avoid pollution and, in general, the alterations produced by man that constitute harm to the environment. In this regard, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights stipulates: "Article 11.- Right to a healthy environment. - Everyone has the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment." In the same sense, the first principle of the Stockholm Declaration on the Human Environment establishes: "Man has the fundamental right to freedom, equality, and adequate conditions of life in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations."

In order to prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being restricted to the semantic plane of legal reality, environmental law has integrated a series of guiding principles that guarantee the effective protection of the right. One of the essential principles that compose environmental law is the "precautionary principle (principio precautorio)" or "principle of prudent avoidance," which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration.

Hence, all governmental environmental policy must be oriented first and foremost toward compliance with the Constitution and International Treaties, bringing together the different public and private actions toward the common objective of environmental preservation. (Constitutional Chamber, votes 3705-93 and 2233-93).

II. Protection Areas as Legitimate Limitations on the Right to Property in Protection of the Environment

The Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, defines protection areas (áreas de protección) within Chapter IV, called Forest Protection. In this regard, Articles 33 and 34 state:

"Article 33.- Protection areas. The following shall be declared protection areas:

a) The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined as a radius of one hundred meters measured horizontally.

b) A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the terrain is flat, and fifty meters horizontally, if the terrain is steep.

c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs, and on lakes or artificial reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted."

"Article 34.- Prohibition on logging in protected areas. The cutting or removal of trees is prohibited in the protection areas described in the preceding article, except in projects declared by the Executive Power to be of national convenience. The delineations that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."

We have referred to these areas previously in the following terms:

"The norm aims, among other things we will see later, to conserve water resources and preserve the forest cover (capa boscosa) near water sources or regenerate that which has been improperly logged, and thus maintain their volumes in optimal quality" (…)

Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutionality control exercised by the Constitutional Chamber, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (…)

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on the right to property, as they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45, paragraph 2 of the Constitution; (constitutional vote 4205-1996; pronouncements C-103-1998, OJ-22-99, C-42-99, C-16-2002, C-133-2004, C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017, and C-161-2017).

Consequently, in the case of private properties, if the springs (nacientes) do not supply water to any population, or it is not convenient to reserve them for that purpose, the protection area of 100 meters[2] adjacent to permanent springs (nacientes permanentes) and its respective prohibition are applicable according to Articles 33 and 34 of the Ley Forestal (pronouncement OJ-21-2008), which is not limited to the impediment of tree cutting, since those precepts must be interpreted harmoniously with Article 58 of the same law:

"A prison sentence of three months to three years shall be imposed on anyone who:

a) Invades a conservation area (área de conservación) or protection area (área de protección), whatever its management category, or other forest areas or lands subject to the forest regime, whatever the area occupied; regardless of whether it involves private lands of the State or other bodies of the Public Administration or lands of private domain. The perpetrators or participants in the act shall not have the right to any compensation for any construction or work they have carried out on the invaded lands.

b) Takes advantage of forest resources on lands of the State's natural heritage and in protection areas for purposes other than those established in this law."

The Criminal Cassation Chamber has indicated that the consummation of the crime of invasion of a protective zone of a spring (naciente) and a river is not exhausted as long as the constructions built in those zones remain; therefore, the statute of limitations for the criminal action would not have commenced (ruling No. 1158 of 9:25 a.m. on November 14, 2008).

In this regard, the Constitutional Chamber held that the integration of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, in relation to Article 58 a) of the same law, developed in the jurisprudence of the Criminal Cassation Chamber, does not infringe upon the provisions of Articles 11, 28, and 39 of the Constitution (ruling 74-2010).

III. THE PROTECTION OF SPRINGS

The protection regime for springs (nacientes) provides for different scenarios, which have in common the establishment of an area around them over which the respective protection falls. The legal system provides two scenarios: an affectation of that strip to the public domain (demandío público) (Articles 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or else, keeping the property as private but protected (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal).

Regarding the prohibitions referred to in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, the First Chamber has stated:

"(…) even in the scenario of lesser protection, that is, in the case of a protected area (área protegida) on private property, it cannot be overlooked that this legal classification entails a series of limitations to property. In addition to the explicit one referred to in Article 34 of the cited normative body, which consists of a prohibition on cutting trees, the fact is that the establishment of a protection area around the spring (naciente) implicitly carries a restriction on the exercise of those ownership faculties that could affect, directly or indirectly, a permanent spring (naciente permanente). To affirm the contrary could lead to the contradiction of allowing a building to be erected that destroys said natural resource, on the condition that no tree is cut down, or, as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, the provisions of Article 10 of the General Public Administration Law must be taken into account, which establishes that the administrative norm must be interpreted in the way that best guarantees the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to what is prescribed in Article 50 of the Constitution, which was the object of analysis in Considerando III, it must be taken into account that the State is compelled to ensure the protection of the environment, seeking healthy and ecologically balanced development. This obligation of constitutional rank has been developed in various norms of legal rank, such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Biodiversity Law, among others. By virtue of the foregoing, although the challenged precautionary measure must be annulled, both the plaintiff and the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, as well as any other competent institution, are under the legal obligation to prevent any action that could negatively affect the spring (naciente)." (Underlining not in original) (Ruling 199-2010).

From the above, it is inferred that the limitations on protection areas (áreas de protección) regarding springs (nacientes) implicitly carry a restriction on the exercise of those ownership faculties that could affect, directly or indirectly, the spring (naciente), that is, the water resource. Interpreting the provisions of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal in accordance with Article 10 of the General Public Administration Law, any activity that is contrary to or affects said resource, such as a building, is contrary to the public purpose pursued in these cases. Thus, in the case of lands devoid of tree cover (masa arbórea), the protection of the forest resource is not suppressed; rather, the obligation to reforest arises in the face of the absence of trees, instead of building in that space, according to Article 148 of the Ley de Aguas.

Now, regarding springs (nacientes), Article 149 of the Ley de Aguas establishes a prohibitive radius of 60 meters for springs that originate in hills and 50 meters for those on flat terrain, a protection regarding which the norm does not distinguish between permanent or intermittent springs (nacientes permanentes o intermitentes).

Said provision is within Chapter Nine, called "Measures Regarding the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Waters," which seeks, with the precepts contained therein, that state authorities ensure "(…) the strict compliance with the legal provisions regarding the conservation of trees, especially those on the banks of rivers and those found at water sources (nacimientos de aguas)" (Article 145 of the same law), in order to prevent the decrease of waters.

In that sense, the referenced provision states:

"It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located at less than sixty meters from springs (manantiales) that originate in the hills, or less than fifty meters from those that originate on flat terrain."

For its part, Article 148 of the Ley de Aguas establishes the obligation for owners of land crossed by rivers, streams, or those in which there are springs (manantiales), on whose banks or surroundings the forests that served as their shelter have been destroyed, "to plant trees on the banks of the same rivers, streams, or springs (manantiales), at a distance no greater than five meters from the expressed waters, along the entire stretch and its course, included within the respective property." Consequently, there is a limitation not only on removing trees in protection areas (áreas de protección) but also on carrying out any invasion, work, construction, or exploitation that implies a non-conformity with the protective purpose. Said prohibition applies regardless of whether the protection area (área de protección) is on lands of public domain or private domain. (Articles 33, 34, and 58 of the Ley Forestal).

As can be observed, a systematic interpretation in the case at hand must necessarily contemplate the right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized by the Political Constitution, as well as the other relevant norms.

"Following the jurisprudence of the Courts, the Office of the Attorney General has expressed that the scope of a norm must be determined under the understanding that it is part of a legal system, characterized by its unity and logical coherence. 'The operator must be required to perform an integral and systematic analysis of the current legal system.' (Constitutional Chamber, ruling 1963-2012). 'The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other relevant legal norms, and most importantly, in accordance with the Political Constitution.' (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 7371/1999). Due to the necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in connection with the set of norms that surround it; not separately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 7603/2001). Since the system 'is not made up of watertight compartments,' 'the law applier is required to perform a systematic or contextual interpretation (Article 10 of the Civil Code), and not a sectoral one, all for the sake of a complete legal understanding.' (Third Section of the Superior Contentious Administrative Tribunal, resolution No. 4442/1995)." Opinions C-134-2016 and C-267-2017.

Regarding the social need to protect the water resource and its areas of influence, this Office of the Attorney General has expressed:

"Water is one of the indispensable elements for the sustenance of terrestrial ecosystems; without it, life on Earth would simply not exist... The great number of fields that depend on its use represents an ever-increasing demand that forces the rationing of the resource and an increase in pressure upon it. At the same time, inadequate, abusive, and polluting uses (discharge of poorly treated domestic wastewater, deficient controls of industrial waste, loss and destruction of catchment areas, imprudent location of factories, deforestation, migratory agriculture, and cultivation methods, among others) reduce water quality to dangerous levels every day, damages that in some cases are already practically irreparable... Also, the great number of urban developments that have proliferated in recent years causes a significant runoff problem, as waters flow in large quantities into the collectors, increasing their volume and causing constant flooding... One of the main contaminants of springs (manantiales) and currents, which is associated with housing construction, is undoubtedly what is known as black waters... The elimination of black waters until their final destination (almost always a watercourse) can follow various paths. From direct discharge, the most serious of all due to the indisputable environmental and, above all, human health repercussions, to passing through treatment plants with different degrees of purification... Another form of black water elimination is the so-called septic tanks... Aquifers (mantos freáticos) can also suffer deterioration, as nitrates from septic tanks, for example, can pass through layers of soil and rock of certain thickness, in processes that can take years, and reach them, contaminating them." (OJ-033-95 of September 20, 1995, pp.1-7).

In that same sense, it was indicated that "(…) Protection areas (áreas de protección) have been designed with a view to the conservation of water resources. They aim to preserve the forest cover (capa boscosa) near water sources or regenerate that which has been improperly logged, with the purpose of maintaining their volumes in optimal quality" (Opinion C-103-98).

IV. PROTECTION OF INTERMITTENT SPRINGS IN THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM

Intermittent springs (nacientes intermitentes), as part of the water resource (aquifers), are subject to protection under the Costa Rican legal system, as they are considered a fundamental and indissoluble part of the guarantee of a healthy and ecologically balanced environment. (Contentious Administrative Tribunal. Ruling 43-2011-SVI confirmed through ruling 000858-F-S1-2012 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice).

The Contentious Administrative Tribunal held that there is legal protection for intermittent springs (nacientes intermitentes) (Ruling 43-2011-SVI). That criterion was confirmed by the First Chamber (Ruling 000858-F-S1-2012). In this regard, said Tribunal stated:

"This Tribunal believes that the aforementioned resolution of the Environmental Administrative Tribunal number 908-09-TAA is in accordance with the law for the reasons explained below. a) There is legal protection within the Legal System for intermittent springs (nacientes intermitentes): First, it must be clarified that the Costa Rican Legal System goes beyond a simple set of written norms; on the contrary, it is a complex system that also integrates unwritten norms (custom, principles, jurisprudence), technical and scientific rules – to name just a few – to resolve any gap that arises in the resolution of a particular case, as can be inferred from Articles 6, 7, and 8 of the General Public Administration Law. Since written norms are most of the time insufficient, it would not be acceptable for the legal operator to limit himself solely and exclusively to the application of normative presuppositions. Regarding Environmental Law, it was already indicated previously in Considerando IV of this ruling that private property is subject to a series of limitations in protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which includes the protection of the water resource and aquifers (mantos acuíferos), it being that the Constitutional Chamber has carried out extensive jurisprudential development on the matter." (Underlining not in original) (Contentious Administrative Tribunal. Ruling 43-2011-SVI).

In the case of springs (nacientes), there is an express provision by the legislator to protect such water resource in Article 149 of the Ley de Aguas, specifically:

"It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located at less than sixty meters from springs (manantiales) that originate in the hills, or less than fifty meters from those that originate on flat terrain." (Emphasis added).

As can be observed, "the norm does not distinguish between permanent (manantiales permanentes) and intermittent (intermitentes) springs, so such a differentiation should not be made when applying it. It is a typical limitation of public interest (Article 45 of the Political Constitution), which, like others provided for in various normative bodies of the legal system, has evolved the concept of limits to private property, in pursuit of real and effective protection of the constitutional guarantee (Article 50 of our Political Constitution) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the precept distinguish between public domain waters and private domain waters. The norm refers to waters alone, that is, to the water resource in general, so the citation of Articles 1 to 4 of Law No. 276 is not pertinent to the case. Hence, this Chamber does not consider that the Tribunal violated the canon whose erroneous interpretation and application is alleged, by establishing that there is legal protection for intermittent springs (nacientes intermitentes)." (First Chamber. Ruling 000858-F-S1-2012).

In that same sense, the Constitutional Chamber, through vote number 2010-8315 of eight hours and forty-five minutes on May seventh, two thousand ten, declared the measures adopted by the Public Administration to protect some intermittent springs (nacientes intermitentes) to be in accordance with the law, including the sixty-meter protection radius of Article 149 of the Ley de Aguas. In relevant part, the constitutional court established:

"(...) VI.- From the evidence provided to the records, it appears that before granting the environmental feasibility (viabilidad ambiental), a series of measures were taken to analyze and protect the springs (nacientes) located on the property where the construction of the landfill will take place; as well as the intervention of several institutions. The Environmental Administrative Tribunal, through resolution number 704-08 TAA of August fourth, two thousand eight, ordered the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Department of Waters to conduct an inspection of the site in the rainy season to determine the presence or absence of springs (nacientes), since when the Tribunal conducted the inspection on April fourth, two thousand eight, it did not find springs (nacientes). On July twenty-first, two thousand nine, the Environmental Tribunal again conducted an inspection and verified that the points were dry. The Department of Waters conducted an inspection on November twenty-sixth, two thousand nine, and it was verified that in the landfill area there were three points with water, and they were initially considered intermittent springs (nacientes de carácter intermitente). Of the three intermittent springs (nacientes intermitentes) found, the company (...) committed to respecting the sixty-meter protection radius established in Article 149 of the Ley de Aguas (...) At this point, this Chamber considers that the actions deployed by the appealed authority in the specific case have been in accordance with the law (...)." (Underlining not in original).

V. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, it is the opinion of this Office of the Attorney General that:

1. Article 50 of the Constitution is the direct source of the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Powers to the application of the protective norm in the broadest possible sense.

2. The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other relevant legal norms in accordance with the Political Constitution.

3. The limitations on protection areas (áreas de protección) regarding springs (nacientes) implicitly carry a restriction on the exercise of those ownership faculties that could affect, directly or indirectly, the spring (naciente), that is, the water resource. Interpreting the provisions of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal in accordance with Article 10 of the General Public Administration Law, any activity that is contrary to or affects said resource is contrary to the public purpose pursued in these cases.

4. Thus, in the case of lands devoid of tree cover (masa arbórea), the protection of the forest resource is not suppressed; rather, the obligation to reforest arises in the face of the absence of trees, instead of building in that space, according to Articles 148 and 149 of the Ley de Aguas.

5. In the case of springs (nacientes), there is an express provision by the legislator to protect such water resource in Article 149 of the Ley de Aguas. Said norm does not distinguish between permanent or intermittent springs (manantiales permanentes o intermitentes); consequently, the legal interpreter must not differentiate where the law does not.

Sincerely,

Yannia Salas Víquez
Attorney General

YSV/hmu

[1] Costa Rica has signed a series of supranational normative instruments whose purpose is the protection of the environment and obligate the State to its effective protection; among others, we have: The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights; the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights; the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere; the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat; the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer; the United Nations Convention on the Law of the Sea.

[2] "Article 33.- Protection areas. The following shall be declared protection areas:
a) The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined as a radius of one hundred meters measured horizontally."