C-333-2018 — Inapplicability of positive silence in urban planning approvals and river setbacksImprocedencia del silencio positivo en visados urbanísticos y alineamientos fluviales

Dictamen : 333 del 20/12/2018   



20 de diciembre de 2018




 




C-333-2018




 




Señor




Marco Vinicio Hidalgo




Gerente General




Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General, damos respuesta a su oficio GG-679-2017 mediante el
cual se consultó lo siguiente:




 



 ¿Es aplicable la figura del silencio positivo a los visados que otorga el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo a través de la plataforma APC, regulados en el Decreto N° 38441-MP-MIVAH-S-
MEIC-TUR, así como a los alineamientos fluviales que se otorgan al amparo de la Ley Forestal N°7575;
considerando que dichos actos, al ser propios del derecho urbanístico, forman parte del derecho
ambiental?




 



 Como parte de los requisitos exigidos por nuestra Ley Orgánica, el instituto consultante adjuntó el
criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica.




 



 Al respecto, cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico
de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales
planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y
4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos.




 



 En consecuencia, la consulta se evacua en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la
Administración activa aborde un asunto específico.




 




A.   INAPLICACIÓN DEL INSTITUTO DEL SILENCIO POSITIVO EN MATERIA URBANÍSTICA



 Es criterio reiterado de este órgano asesor que el silencio positivo únicamente procede en los
supuestos relativos a propiedad privada (artículo 33 de la ley de planificación urbana) pero no así
respecto de aquellos actos en donde se afecte el régimen jurídico de los bienes demaniales (como el
visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre regulado por
decreto ejecutivo 38441) puesto que, en estos actos está de por medio un interés público
insoslayable.




Ese tema fue abordado con amplitud en el dictamen C-282-2016, en el cual se precisó lo siguiente:




“C. Sobre el silencio positivo en materia urbanística:



 El último aspecto que se consulta es si es posible que un Decreto Ejecutivo pueda contemplar la
figura del silencio positivo en materia urbanística, tomando en cuenta que esa materia regula
aspectos relacionados con bienes demaniales y ambientales.



 Sobre la aplicación de la figura del silencio positivo en materia urbanística la Procuraduría se ha
pronunciado con anterioridad y ha mantenido la posición expuesta en el Dictamen No. C-220-2004 de 5
de julio de 2004:




“III. El visado del artículo 33 de la ley de planificación urbana y el silencio positivo.




 



 El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se
elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que
una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. (…)




 



 Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano
catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos
establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo
del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad
privada cuando lo ejercen plenamente.




 



 De manera tal que, por las características y naturaleza jurídica del acto administrativo en que
consiste el visado municipal exigido por el numeral 33 de la ley de planificación urbana, le es
aplicable la figura del acto presunto positivo ante el silencio de la administración municipal en
resolver si lo otorga o no. Esto significa que cae dentro de las hipótesis contempladas por los
numerales 330 y 331 de la LGAP, así como lo dispuesto en el artículo 7 de la ley número 8220,
numeral que regula el procedimiento administrativo a seguir para aplicar la figura del acto
administrativo presunto de carácter positivo. En este sentido, es indispensable proceder conforme al
artículo 7 de la ley número 8220 para que el acto presunto positivo surta efectos. Y ello, por
cuanto, para que el silencio administrativo dé como resultado un acto administrativo presunto de
carácter positivo, es necesario que el petente haya cumplido con los requisitos exigidos según lo
solicitado. Lo cual se comprueba de dos maneras posibles, de conformidad con lo que establece el
citado numeral 7: solicitando a la administración una declaración en tal sentido, o por medio de un
acta notarial que así lo haga constar. (…)




 




VI. El visado de los planos catastrados de las áreas públicas y el silencio administrativo.




 



 Señalamos supra que, en el caso de la autorización administrativa establecida en el artículo 33 de
la ley de planificación urbana, y que consiste en un visado que la municipalidad respectiva ha de
dar a los planos catastrados para efectos de segregación, le es aplicable la figura del acto
presunto positivo ante el silencio administrativo.




 



 Ahora bien, ello es así en el caso de que el visado, en tanto autorización administrativa, se
refiera a bienes inmuebles sometidos a dominio privado; pero no para el caso de aquellos cuyo
régimen jurídico es el de los bienes demaniales. En este sentido, es importante señalar que la
doctrina y nuestra jurisprudencia administrativa han establecido como excepción a la aplicación de
la figura del acto presunto positivo, el que la autorización no resuelta en tiempo no se refiera a
bienes públicos, a su uso, constitución o integridad.




 



 Lo anterior quiere decir que si el visado que se solicita, y ante el cual se produce el silencio de
la administración, lo es para los planos catastrados de las áreas públicas que ya fueron entregadas
y aceptadas, en los términos explicados líneas arriba, dicho silencio no da como resultado un acto
presunto positivo, sino uno de carácter negativo. Por la naturaleza jurídica de las áreas públicas
como bienes demaniales, no se puede dar como aprobado un plano catastrado donde queden consignados
los linderos y la cabida de dichas áreas, si no es por medio de un acto administrativo expreso que
autorice la segregación que tales planos establece. Esto es congruente con la circunstancia ya
apuntada de que el acto administrativo de aceptación de las áreas públicas también debe ser expreso,
pues la razón es la misma, esto es, por referirse y afectar a bienes demaniales.



 Los planos catastrados de las áreas públicas de una urbanización deben contar con el visado
municipal que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana, como expresión material de la
autorización administrativa expresa, no presunta, que tal visado supone. Esto quiere decir que si el
otorgamiento de dicho visado es requisito para la adopción de otros actos administrativos, la
validez de estos se vería comprometida según la gravedad del vicio que su ausencia suponga.” (El
resaltado no es del original).



 Ese criterio se ha mantenido en los dictámenes Nos. C-279-2007 de 21 de agosto de 2007 y C-141-2008
de 5 de mayo de 2008, disponiéndose en este último:



 “…es criterio reiterado de este órgano asesor que el silencio positivo únicamente procede en los
supuestos relativos a propiedad privada, tales como los visados de planos de segregación dispuestos
en el artículo 33 de la ley de planificación urbana, pero no así respecto de aquellos actos en donde
esté en juego la constitución e integridad de bienes demaniales (como el visado de los planos de las
áreas públicas o la recepción municipal de las áreas y obras públicas), en vista de que en estos
actos está de por medio un interés público insoslayable. Antes bien, la cesión de las áreas públicas
de las urbanizaciones requiere de la aceptación expresa de la respectiva municipalidad, y ante el
silencio de la administración se produce un acto presunto negativo.”



 Entonces, si bien es cierto el criterio expuesto está referido al visado municipal de segregación
previsto en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, bien puede aplicarse a los otros tipos
de visados que contempla la normativa urbanística -como los que son objeto de esta consulta- pues,
en los términos del artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública, se trata de
autorizaciones o aprobaciones que deben adoptarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y
tutela.



 De tal forma, bajo ese criterio, sí podría un Decreto Ejecutivo contemplar la figura del silencio
positivo en materia urbanística, siempre y cuando no sea aplicada para visados, permisos o
aprobaciones referidos a bienes de dominio público.



 Y a ello habría que agregar que las regulaciones generales sobre el silencio positivo y el
procedimiento que debe seguirse para que opere, están dispuestas en los artículos 330 y 331 de la
Ley General de la Administración Pública y 7° de la Ley Protección al Ciudadano del Exceso de
Requisitos y Trámites Administrativos (No. 8220 de 4 de marzo de 2002), y en virtud del principio de
jerarquía normativa, a esas reglas legales deberían sujetarse las disposiciones reglamentarias que
contemplen la figura.



 No obstante, debe advertirse que el Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca
impropio en materia municipal, ha mantenido un criterio distinto al expuesto, pues ha sostenido que,
dado que según la jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia ambiental no se aplica el
silencio positivo, tampoco puede aplicarse en asuntos urbanísticos, pues, según la misma Sala, éstos
forman parte del Derecho Ambiental. Al respecto, el Tribunal ha indicado:



 “…es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia
ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo
en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99,
2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala
Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiendo de la base que se trata de la disciplina
jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la
propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo
cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como
tampoco opera respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata,
en tanto que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al
tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por
vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y está sujeto al poder de
policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento… Consecuentemente, en relación con los
permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del
silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su
contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto
presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la
Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de la dependencia municipal
respectiva de resolver la impugnación formulada contra el rechazo de la gestión interpuesta, a
partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y
al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa.”
 (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto No. 139-2012 de las 14 horas 45 minutos
de 26 de abril de 2012).




 



             Además, ese criterio ha sido adoptado también por el Tribunal Contencioso
Administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional.  Al respecto, ha interpretado que los
votos de la Sala Constitucional que indican que el silencio positivo no opera en materia ambiental
abarcan las licencias urbanísticas:




 



 “Ello es así porque al Derecho Urbanístico, que regula lo atinente a la ordenación del territorio
(que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función
urbanística como potestad pública), le son aplicables los principios constitucionales del Derecho
Ambiental, toda vez que ambos integran el concepto jurídico de ambiente, y por ello, comprometen el
derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco resulta aplicable el
silencio positivo respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se
trata, toda vez que también comprometen el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado y, en última instancia, a la naturaleza de este tipo de bienes en tanto son
imprescriptibles, inembargables e inalienables y por vocación están dispuestos al uso y disfrute de
la colectividad en general y está sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y
aprovechamiento... De lo expuesto se deriva con facilidad que, tratándose de permisos y
autorizaciones relativas a la materia urbanística o ambiental, no resulta aplicable el silencio
positivo ni pueden estimarse otorgados por el transcurso del plazo para su contestación. No podría
ser de otra forma si se toma en cuenta que la protección del ambiente es una obligación tanto del
Estado (en sentido amplio) como de los particulares, como exigencia impuesta por el numeral 50 de la
Constitución Política; por lo que, la aplicación de la figura del silencio positivo en asuntos
urbanísticos y ambientales, implicaría una renuncia al ejercicio de potestades de control y
protección ambiental, con violación, además, del canon 66 de la LGAP. Así, en esta materia, la
ausencia de resolución expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una
autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés
general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente.”  (Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Sexta, voto No. 258-2011 de las 14 horas 05 minutos de 29 de noviembre de
2011. En similar sentido, voto No. 247-2012 de las 15 horas 30 minutos de 2 de noviembre de 2012 de
esa misma Sección).




 



             El voto No. 258-2011 transcrito fue confirmado por la Sala Primera en el voto No.
1195-2013 de las 9 horas 45 minutos de 18 de setiembre de 2013, en el que se negó la posibilidad de
aplicar la figura del silencio positivo porque “para los juzgadores, lo cual avala esta Cámara, lo
primordial es que, en el asunto de análisis, se está ante el ejercicio de potestades públicas en
materia ambiental y urbanística.”




 



             Resulta claro que la Sala Constitucional ha dispuesto que la figura del silencio
positivo no es aplicable en las autorizaciones, licencias o actos relacionados con el ambiente
(votos Nos. 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otras) y que lo
relativo a la actividad urbana, la planificación de las ciudades y determinación de usos de suelo
forma parte del concepto macro de ambiente (Votos Nos. 3656-2003 y 17126-2006).




 



             Por lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3° inciso b) de
nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) resulta procedente reconsiderar nuestro
criterio acerca de la aplicación del silencio positivo en materia urbanística, adecuándolo al
criterio jurisprudencial expuesto.




 



             De ahí que resulte necesario reconsiderar lo dispuesto en los dictámenes Nos.
C-220-2004 de 5 de julio de 2004, C-279-2007 de 21 de agosto de 2007 y C-141-2008 de 5 de mayo de
2008, únicamente en lo que tiene que ver con la aplicación del silencio positivo en materia
urbanística, considerando, por el contrario, que dicha figura no aplica para las licencias,
aprobaciones, visados y permisos que se otorguen en el ejercicio de competencias de control y
fiscalización urbanística.




 



             Consecuentemente, en lo que tiene que ver con lo consultado, no podría un Decreto
Ejecutivo disponer la aplicación del silencio positivo en materia urbanística. Lo cual, no obstante,
debe ser declarado judicialmente”.




 



 De conformidad con lo anterior, al versar el Decreto 38441-MP-MIVAH-S-MEIC-TUR sobre la regulación
del visado de planos para edificaciones en la zona marítimo terrestre cuya naturaleza es de alto
contenido ambiental no opera el instituto del silencio positivo, es decir, no puede estimarse
otorgado el visado por el transcurso del plazo para su contestación.




 




 




 




B.   SOBRE LOS ALINEAMIENTOS FLUVIALES CORRESPONDIENTES A LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN (ART 34 LEY 7575)




 



 El artículo 3 del Reglamento de la Ley de Construcciones del Instituto de Vivienda y Urbanismo
establece la definición de alineamiento como la “distancia o límite físico mínimo para el
emplazamiento de una edificación respecto a vías públicas, vías fluviales, arroyos, manantiales,
lagos, lagunas, esteros, nacientes, zona marítimo terrestre, vías férreas, líneas eléctricas de alta
tensión, zonas especiales emitido por la entidad competente”.




 



 Bajo esa óptica, el alineamiento constituye la limitante que ha de observarse para todos aquellos
terrenos que colinden o sean atravesados por ríos, arroyos o manantiales, existiendo la
obligatoriedad de dejar franjas de conservación a todo lo largo de su trayecto o curso dentro del
predio.




 



 Al tenor del artículo 34 de la Ley Forestal, los alineamientos que deben tramitarse en relación con
las áreas de protección definidas por el artículo 33 de la Ley 7575 son del resorte exclusivo del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.




 



             Esas limitaciones tienen implícita la restricción al ejercicio de aquellas otras
facultades dominicales que puedan afectar, directa o indirectamente el recurso hídrico, lo que en
último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural,
de gran trascendencia para la humanidad. Interpretando lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la
Ley Forestal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública, cualquier actividad que sea contraria o afecte a dicho recurso, es contraria
al fin público que se persigue en estos casos. (C-318-2017).



 Acerca de la necesidad social de proteger el recurso hídrico y sus áreas de influencia esta
Procuraduría ha expresado:



 "El agua es uno de los elementos indispensables para el sostenimiento de los ecosistemas
terrestres; sin ella simplemente no existiría la vida sobre la Tierra...La gran cantidad de campos
que dependen de su utilización representa una demanda cada vez mayor que obliga al racionamiento del
recurso y a un aumento de la presión sobre él. Al mismo tiempo, los usos inadecuados, abusivos y
contaminadores (vertido de aguas residuales domésticas mal tratadas, controles deficientes de
desechos industriales, pérdidas y destrucción de las zonas de captación, ubicación imprudente de
fábricas, deforestación, agricultura migratoria y métodos de cultivo, entre otros) reducen cada día
más la calidad del agua a niveles peligrosos, daños que en algunos casos ya son prácticamente
irreparables... También, la gran cantidad de urbanizaciones que en los últimos años han proliferado,
ocasiona un gran problema de escorrentía, al influir las aguas en gran cantidad por los colectores,
aumentando su volumen y provocando constantes inundaciones...Uno de los principales contaminantes de
manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la construcción de viviendas, lo constituye, sin
duda alguna, las llamadas aguas negras...La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi
siempre un curso de agua) puede seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de
todos por las indiscutibles repercusiones a nivel ambiental y sobre todo la salud humana, hasta
pasar por plantas de tratamiento con diferentes grados de purificación...Otra forma de eliminación
de las aguas negras son los llamados tanques sépticos...Los mantos freáticos también pueden sufrir
deterioro, ya que los nitratos provenientes de tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas
de suelo y roca de cierto grosor, en procesos que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos
contaminándolos." (OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995, pp.1-7).



 Asimismo, se indicó que “(…) Las áreas de protección han sido previstas con miras a la conservación
de los recursos hídricos. Se persigue con ellas, preservar la capa boscosa cercana a las fuentes de
agua o regenerar la indebidamente talada, con el propósito de mantener sus volúmenes en óptima
calidad” (Dictamen C-103-98).




 



 En plena concordancia con lo anterior, la Ley Forestal No. 7575, en el canon 4 señala de manera
diáfana la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental:




 




“Artículo 4.- Silencio positivo




 



 En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330
y 331 de la Ley General de la Administración Pública”.




 



 Tal disposición normativa, tiene particular importancia ya que no podría un Decreto Ejecutivo
disponer la aplicación del silencio positivo en materia urbano-ambiental como es el caso de los
alineamientos fluviales a cargo del INVU.




 




 




C. CONCLUSIONES




 




Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría que:




 



 1.      El Decreto 38441-MP-MIVAH-S-MEIC-TUR regula el visado de planos para edificaciones en la
zona marítimo terrestre cuya naturaleza es de alto contenido ambiental, en consecuencia, al tratarse
de materia urbano ambiental no opera el instituto del silencio positivo, es decir, no puede
estimarse otorgado un visado por el transcurso del plazo para su contestación sin que exista una
resolución administrativa expresa.




 



 2.      Al tenor del artículo 34 de la Ley Forestal, los alineamientos que deben tramitarse en
relación con las áreas de protección son del resorte exclusivo del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo. Dichas limitaciones buscan la protección y preservación de la integridad del medio
ambiente natural, consecuentemente, tratándose de recursos naturales resulta improcedente la
aplicación del silencio positivo según lo dispone de manera diáfana el artículo 4 de la Ley Forestal
No. 7575.




 




Atentamente,




 




 



 
 Yannia Salas Víquez




                                                                                         Procuradora




 




 




hellenga

Opinion: 333 of 12/20/2018



December 20, 2018




C-333-2018




Mr.

Marco Vinicio Hidalgo

General Manager

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo



Dear Sir:



With the approval of the Attorney General, we respond to your official letter GG-679-2017, through which the following was consulted:



Is the figure of positive silence applicable to the approvals (visados) granted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo through the APC platform, regulated in Decreto N° 38441-MP-MIVAH-S-MEIC-TUR, as well as to the river alignments (alineamientos fluviales) granted under Ley Forestal N°7575; considering that such acts, being inherent to urban planning law, form part of environmental law?



As part of the requirements demanded by our Organic Law, the consulting institute attached the legal opinion issued by its Legal Advisory Department.



In this regard, it is worth recalling that the Office of the Attorney General is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through opinions on general consultations raised by the Heads of administrative bodies (our Organic Law, articles 1, 2, and 4), and it is improper to issue them for specific cases.



Consequently, the consultation is addressed in a general manner, without prejudging the way in which the active Administration handles a specific matter.




A. NON-APPLICATION OF THE INSTITUTE OF POSITIVE SILENCE IN URBAN PLANNING MATTERS



It is the reiterated opinion of this advisory body that positive silence only proceeds in cases related to private property (article 33 of the Urban Planning Law) but not regarding those acts where the legal regime of public domain assets (bienes demaniales) is affected (such as the approval (visado) of plans for the construction of buildings in the maritime-terrestrial zone regulated by Decreto Ejecutivo 38441), since an unavoidable public interest is at stake in these acts.



This issue was extensively addressed in Opinion C-282-2016, in which the following was specified:



“C. Regarding positive silence in urban planning matters:



The last aspect consulted is whether a Decreto Ejecutivo may contemplate the figure of positive silence in urban planning matters, taking into account that this matter regulates aspects related to public domain assets (bienes demaniales) and environmental assets.



Regarding the application of the figure of positive silence in urban planning matters, the Office of the Attorney General has previously pronounced itself and has maintained the position set forth in Opinion No. C-220-2004 of July 5, 2004:



"III. The approval (visado) of article 33 of the Urban Planning Law and positive silence.



Article 33 of the Urban Planning Law establishes that every cadastral plan (plano catastrado) prepared for the purpose of segregating a lot must have a municipal approval (visado municipal), which is nothing more than an administrative authorization to proceed with the respective segregation. (…)



Through the approval (visado), the respective municipality verifies that, in accordance with the cadastral plan, the segregation or subdivision (fraccionamiento) sought complies with the requirements established by urban planning regulations, and authorizes what constitutes the exercise of an attribute of ownership, that is, the power of disposition (facultad de enajenación) held by the holders of private property rights when exercised fully.



Therefore, due to the characteristics and legal nature of the administrative act that constitutes the municipal approval (visado municipal) required by number 33 of the Urban Planning Law, the figure of the presumed positive act (acto presunto positivo) is applicable in the face of the municipal administration's silence in deciding whether or not to grant it. This means it falls within the hypotheses contemplated by numbers 330 and 331 of the LGAP, as well as the provisions of article 7 of Law number 8220, a number that regulates the administrative procedure to be followed to apply the figure of the presumed administrative act of a positive nature (acto administrativo presunto de carácter positivo). In this sense, it is essential to proceed in accordance with article 7 of Law number 8220 for the presumed positive act to take effect. And this is because, for the administrative silence to result in a presumed administrative act of a positive nature, it is necessary for the applicant to have fulfilled the required requirements according to what was requested. This is verified in two possible ways, in accordance with the provisions of the cited number 7: by requesting a declaration from the administration to that effect, or by means of a notarial certificate that records it. (…)




VI. The approval (visado) of the cadastral plans of public areas and administrative silence.



We pointed out above that, in the case of the administrative authorization established in article 33 of the Urban Planning Law, which consists of an approval (visado) that the respective municipality must give to the cadastral plans for segregation purposes, the figure of the presumed positive act (acto presunto positivo) in the face of administrative silence is applicable.



However, this is the case when the approval (visado), as an administrative authorization, refers to real estate subject to private domain; but not for those whose legal regime is that of public domain assets (bienes demaniales). In this sense, it is important to point out that doctrine and our administrative jurisprudence have established as an exception to the application of the figure of the presumed positive act that the authorization not resolved in time does not refer to public goods, their use, constitution, or integrity.



The foregoing means that if the approval (visado) requested, and in the face of which the administration's silence occurs, is for the cadastral plans of the public areas that have already been transferred and accepted, in the terms explained above, such silence does not result in a presumed positive act, but rather one of a negative nature. Due to the legal nature of public areas as public domain assets (bienes demaniales), a cadastral plan recording the boundaries and capacity of such areas cannot be deemed approved except by means of an express administrative act authorizing the segregation established by such plans. This is consistent with the already noted circumstance that the administrative act of acceptance of public areas must also be express, since the reason is the same, that is, because it refers to and affects public domain assets (bienes demaniales).



The cadastral plans of the public areas of a development (urbanización) must have the municipal approval (visado municipal) required by article 33 of the Urban Planning Law, as the material expression of the express, not presumed, administrative authorization that such approval (visado) entails. This means that if the granting of such approval (visado) is a requirement for the adoption of other administrative acts, the validity of these would be compromised depending on the severity of the defect that its absence entails." (Highlighting is not from the original).



This criterion has been maintained in Opinions Nos. C-279-2007 of August 21, 2007, and C-141-2008 of May 5, 2008, the latter stating:



“…it is the reiterated opinion of this advisory body that positive silence only proceeds in cases related to private property, such as the approvals (visados) of segregation plans set forth in article 33 of the Urban Planning Law, but not regarding those acts where the constitution and integrity of public domain assets (bienes demaniales) is at stake (such as the approval (visado) of the plans of public areas or the municipal acceptance of public areas and works), in view that an unavoidable public interest is at stake in these acts. Quite the contrary, the transfer (cesión) of the public areas of developments requires the express acceptance of the respective municipality, and in the face of the administration's silence, a presumed negative act (acto presunto negativo) occurs."



Thus, although it is true the criterion expressed refers to the municipal segregation approval (visado municipal de segregación) provided for in article 33 of the Urban Planning Law, it can well be applied to the other types of approvals (visados) contemplated by urban planning regulations—such as those that are the object of this consultation—since, in the terms of article 330 of the General Law of Public Administration, these are authorizations or approvals that must be adopted in the exercise of oversight and tutelage functions.



Therefore, under that criterion, a Decreto Ejecutivo could contemplate the figure of positive silence in urban planning matters, provided it is not applied to approvals (visados), permits, or approvals referring to public domain assets.



And to this it should be added that the general regulations on positive silence and the procedure to be followed for it to operate are set forth in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration and article 7 of the Law for the Protection of Citizens from the Excess of Requirements and Administrative Procedures (No. 8220 of March 4, 2002), and by virtue of the principle of regulatory hierarchy, the regulatory provisions that contemplate the figure must be subject to these legal rules.



However, it should be noted that the Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), acting as an improper superior (jerarca impropio) in municipal matters, has maintained a different criterion from the one expressed, as it has held that, given that according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in environmental matters, positive silence does not apply, it cannot be applied in urban planning matters either, since, according to the same Chamber, these form part of Environmental Law. In this regard, the Tribunal has indicated:



“…it is important to note that this institute has no operability in relation to environmental matters—as has been repeatedly pointed out by constitutional jurisprudence, for example in judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice—of which Urban Development Law (Derecho de Urbanismo) forms part—as pointed out by the Constitutional Chamber in judgment number 2003-3656, based on the fact that it deals with the legal discipline concerning land-use planning, which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power, by virtue of which, the constitutional principles of the branch of which it forms part are applicable; just as it does not operate regarding public domain assets, in attention to the matter at hand, insofar as it compromises the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and the type of asset in question—which is imprescriptible, unseizable, and inalienable, as, by vocation, it is arranged for the use and enjoyment of the community in general and is subject to police power regarding its use and exploitation… Consequently, regarding permits and authorizations relating to urban planning matters, the institute of positive silence is not applicable, that is, they cannot be deemed granted by the lapse of the term for their answer; although they can generate the so-called negative silence, or also called 'presumed negative act (acto presunto negativo)', pursuant to the provisions of article 261.3 of the General Law of Public Administration, which in this matter would constitute the omission of the respective municipal agency to resolve the challenge filed against the rejection of the submitted request, from which point the interested party has the avenue for its challenge, first at the administrative level, and upon the adoption of the final act (emanated from the improper superior (jerarca impropio)), in the plenary contentious-administrative avenue." (Administrative Litigation Tribunal, Section Three, vote No. 139-2012 of 14 hours 45 minutes on April 26, 2012).



Furthermore, this criterion has also been adopted by the Administrative Litigation Tribunal in the exercise of its jurisdictional function. In this regard, it has interpreted that the votes of the Constitutional Chamber indicating that positive silence does not operate in environmental matters encompass urban planning licenses (licencias urbanísticas):



“This is so because the constitutional principles of Environmental Law are applicable to Urban Development Law (Derecho Urbanístico), which regulates matters pertaining to land-use planning (which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power), since both integrate the legal concept of environment, and therefore, they compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Nor is positive silence applicable regarding public domain assets, in attention to the matter at hand, since they also compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and, ultimately, the nature of this type of assets insofar as they are imprescriptible, unseizable, and inalienable and by vocation are arranged for the use and enjoyment of the community in general and are subject to police power regarding their use and exploitation... From the foregoing, it follows easily that, in the case of permits and authorizations relating to urban planning or environmental matters, positive silence is not applicable nor can they be deemed granted by the lapse of the term for their answer. It could not be otherwise if one takes into account that the protection of the environment is an obligation of both the State (in a broad sense) and of individuals, as a requirement imposed by number 50 of the Political Constitution; therefore, the application of the figure of positive silence in urban planning and environmental matters would imply a waiver of the exercise of powers of environmental control and protection, in violation, furthermore, of canon 66 of the LGAP. Thus, in this matter, the absence of an express resolution is an administrative dysfunction that cannot become a presumed authorization, as this would imply the prevalence of private interest over the general interest in the control of urban development and the protection of the environment." (Administrative Litigation Tribunal, Section Six, vote No. 258-2011 of 14 hours 05 minutes on November 29, 2011. In a similar sense, vote No. 247-2012 of 15 hours 30 minutes on November 2, 2012, from that same Section).



The transcribed vote No. 258-2011 was confirmed by the First Chamber in vote No. 1195-2013 of 9 hours 45 minutes on September 18, 2013, which denied the possibility of applying the figure of positive silence because "for the judges—which this Chamber endorses—what is paramount is that, in the matter under analysis, we are dealing with the exercise of public powers in environmental and urban planning matters."



It is clear that the Constitutional Chamber has held that the figure of positive silence is not applicable to authorizations, licenses (licencias) or acts related to the environment (votes Nos. 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007, and 1963-2012, among others) and that matters related to urban activity, city planning, and land-use determination form part of the broad concept of environment (Votes Nos. 3656-2003 and 17126-2006).



Therefore, in accordance with the provisions of article 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), it is appropriate to reconsider our criterion regarding the application of positive silence in urban planning matters, adapting it to the jurisprudential criterion set forth.



Hence, it becomes necessary to reconsider the provisions of Opinions Nos. C-220-2004 of July 5, 2004, C-279-2007 of August 21, 2007, and C-141-2008 of May 5, 2008, solely regarding the application of positive silence in urban planning matters, considering, on the contrary, that said figure does not apply to the licenses (licencias), approvals, approvals (visados), and permits granted in the exercise of urban planning control and oversight competencies.



Consequently, with regard to the matter consulted, a Decreto Ejecutivo could not provide for the application of positive silence in urban planning matters. Which, nonetheless, must be declared judicially.”



In accordance with the foregoing, as Decreto 38441-MP-MIVAH-S-MEIC-TUR addresses the regulation of the approval (visado) of plans for buildings in the maritime-terrestrial zone, whose nature has a high environmental content, the institute of positive silence does not operate; that is, the approval (visado) cannot be deemed granted by the lapse of the term for its answer.








B. REGARDING RIVER ALIGNMENTS (ALINEAMIENTOS FLUVIALES) CORRESPONDING TO PROTECTION AREAS (ART 34 LEY 7575)



Article 3 of the Regulation of the Construction Law of the Instituto de Vivienda y Urbanismo establishes the definition of alignment (alineamiento) as the "minimum physical distance or limit for the location of a building with respect to public roads, waterways, streams, springs (manantiales), lakes, lagoons, estuaries, springs (nacientes), maritime-terrestrial zone, railways, high-tension power lines, special zones issued by the competent entity."



Under this view, the alignment (alineamiento) constitutes the limitation that must be observed for all those lands bordering or crossed by rivers, streams, or springs (manantiales), with the obligation to leave conservation strips along their entire path or course within the property.



Pursuant to article 34 of the Ley Forestal, the alignments (alineamientos) that must be processed in relation to the protection areas defined by article 33 of Ley 7575 are the exclusive responsibility of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.



These limitations implicitly restrict the exercise of other proprietary rights (facultades dominicales) that may directly or indirectly affect water resources, which ultimately means the protection and preservation of the integrity of the natural environment, of great importance to humanity. Interpreting the provisions of articles 33 and 34 of the Ley Forestal in accordance with the provisions of article 10 of the General Law of Public Administration, any activity that is contrary to or affects said resource is contrary to the public purpose pursued in these cases. (C-318-2017).



Regarding the social need to protect water resources and their areas of influence, this Office of the Attorney General has expressed:



"Water is one of the indispensable elements for the sustainability of terrestrial ecosystems; without it, life on Earth simply would not exist... The large number of fields that depend on its use represents an ever-increasing demand that forces the rationing of the resource and an increase in pressure on it. At the same time, inadequate, abusive, and polluting uses (discharge of poorly treated domestic wastewater, deficient controls of industrial waste, loss and destruction of catchment areas, imprudent location of factories, deforestation, migratory agriculture, and cultivation methods, among others) increasingly reduce water quality to dangerous levels, damage that in some cases is already practically irreparable... Also, the large number of developments (urbanizaciones) that have proliferated in recent years causes a major runoff problem, as large quantities of water flow into the collectors, increasing their volume and causing constant flooding... One of the main contaminants of springs (manantiales) and streams, which comes hand-in-hand with housing construction, is undoubtedly what is called black water... The elimination of black water to its final destination (almost always a watercourse) can follow several paths. From its direct discharge, the most serious of all due to its indisputable repercussions on the environment and, above all, human health, to passing through treatment plants with different degrees of purification... Another form of eliminating black water is the so-called septic tanks... Groundwater tables can also suffer deterioration, as nitrates from septic tanks, for example, can pass through layers of soil and rock of a certain thickness, in processes that can take years, and reach them, contaminating them." (OJ-033-95 of September 20, 1995, pp.1-7).



Likewise, it was indicated that “(…) Protection areas have been designed with a view to the conservation of water resources. The aim with them is to preserve the forest cover (capa boscosa) near water sources or regenerate improperly felled forests, with the purpose of maintaining their volumes in optimal quality.” (Opinion C-103-98).



In full concordance with the foregoing, Ley Forestal No. 7575, in canon 4, clearly states the impropriety of positive silence in environmental matters:




"Article 4.- Positive silence



In matters of natural resources, the positive silence contemplated in articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration shall not operate."



This normative provision is particularly important since a Decreto Ejecutivo could not provide for the application of positive silence in urban-environmental matters, as is the case of river alignments (alineamientos fluviales) under the responsibility of the INVU.








C. CONCLUSIONS



Based on the foregoing, it is the opinion of this Office of the Attorney General that:



1. Decreto 38441-MP-MIVAH-S-MEIC-TUR regulates the approval (visado) of plans for buildings in the maritime-terrestrial zone, whose nature has a high environmental content. Consequently, as this deals with an urban-environmental matter, the institute of positive silence does not operate; that is, an approval (visado) cannot be deemed granted by the lapse of the term for its answer without an express administrative resolution.



2. Pursuant to article 34 of the Ley Forestal, the alignments (alineamientos) that must be processed in relation to protection areas are the exclusive responsibility of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Such limitations seek the protection and preservation of the integrity of the natural environment. Consequently, as this involves natural resources, the application of positive silence is improper as clearly provided for in article 4 of Ley Forestal No. 7575.




Sincerely,




Yannia Salas Víquez

Procuradora