OJ-076-2021 — Interpretation of State Natural Heritage in Mixed Protected AreasInterpretación del patrimonio natural del Estado en áreas protegidas mixtas

Opinión Jurídica : 076 - J   del 05/04/2021   



5 de abril de 2021




OJ-076 -2021




 




Señora




Marolin Azofeifa Trejos




Diputada




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.
DMAT-055-2021 de 10 de marzo de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio en relación con el
régimen del patrimonio natural del Estado, específicamente, pregunta lo siguiente:




 



 “1. ¿Cómo se debe de interpretar desde nuestra normativa aquellas áreas Urbanas dentro de Refugios
de Vida Silvestre Mixtos o Reservas Forestales Mixtas, donde incluso existen propiedades privadas
legalmente inscritas ante el Registro Nacional de la Propiedad, en base la ley de informaciones
posesorias de N° 139 del 14 de julio de 1941, en su artículo 7, u otras normativas?



 2. ¿Se debe considerar Patrimonio Natural del estado cuando ya son áreas impactadas por el ser
humano, o más bien se debería de interpretar que es Patrimonio del Estado, pero no así un Patrimonio
Natural?



 3. ¿Cuál es realmente la interpretación o alcance de Patrimonio Natural del Estado al tenor del
artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575?”




 




I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



             Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta
en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello
mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede
desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de
impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración
Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la
función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad
y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de
marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de
5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre
otros).




 



             De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea
Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las
consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse
nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de
2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de
agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).




 



             Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por
lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa
competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino
el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo
de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional
en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  




 



 “En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la
República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera
reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los
derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay
razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original).




 




 




II. Sobre lo consultado.




 



             Con el fin de contestar sus preguntas, es necesario exponer unas consideraciones
generales sobre el régimen del patrimonio natural del Estado.




 



             En ese sentido, debe señalarse que el artículo 13 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de
febrero de 1996) define el patrimonio natural del Estado disponiendo que:




 




“Artículo 13.- Constitución y administración



 El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las
reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de
las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema
Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.




El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio.



 Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el
Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.



 Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud
forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del
Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.”




 



             Además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del
Ambiente, 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), las áreas silvestres
protegidas también forman parte de ese patrimonio.




 



             La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural
del Estado está conformado por dos componentes:




 



 “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye
de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas
boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008).




 



             Acerca del segundo componente, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Forestal,
se ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con
cobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación legal inmediata al patrimonio
natural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del
patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de
Área de Conservación. (Al respecto véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 16975-2008 y
12973-2013 de las 16 horas 20 minutos de 25 de setiembre de 2013). Lo mismo sucede con los bienes
demaniales que posean cobertura boscosa o sean de aptitud forestal que sean administrados por otras
instituciones, tal es el caso, por ejemplo, de la zona marítimo terrestre y de las fajas
fronterizas.




 



             El patrimonio natural del Estado es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal
como un bien de dominio público, y según el artículo 13 de esa misma Ley y el 22 de la Ley de
Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y su
ocupación e invasión deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, tal y como lo
establece el artículo 58 de esa misma Ley.




 



             Con base en lo anterior, quienes hayan poseído terrenos, de manera legítima, antes de
que fueran afectados al régimen del patrimonio natural del Estado, podrían inscribirlos a su nombre
en virtud de lo dispuesto en los artículos 853 y siguientes del Código Civil. En ese mismo sentido,
obsérvese que el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias reconoce la posibilidad de que se
titulen inmuebles ubicados dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de
manejo, cuando se demuestre haber poseído el bien por al menos diez años antes de la fecha de
vigencia de la ley o decreto que creó el área silvestre.




 



             En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo
18 de la Ley Forestal establece:




 



 “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para
el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,
una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.



 (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)”




 




Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:




 



 “El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica:
que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su
favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el
Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito;
no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden
autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”  (Voto no. 12716-2012 de las 16
horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de
las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de
noviembre de 2011).




           



             1. ¿Cómo se debe de interpretar desde nuestra normativa aquellas áreas Urbanas dentro
de Refugios de Vida Silvestre Mixtos o Reservas Forestales Mixtas, donde incluso existen propiedades
privadas legalmente inscritas ante el Registro Nacional de la Propiedad, en base la ley de
informaciones posesorias de N° 139 del 14 de julio de 1941, en su artículo 7, u otras normativas?




 



             Como se indicó anteriormente, las áreas silvestres protegidas forman parte del
patrimonio natural del Estado. No obstante, deben hacerse ciertas precisiones en cuanto a los
Refugios de Vida Silvestre Mixtos y a las propiedades privadas inscritas que se ubiquen dentro de
cualquier área silvestre protegida o, en general, dentro del patrimonio natural del Estado.




 



             Según el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995)
los refugios de vida silvestre son una categoría de manejo o tipo de área silvestre protegida. El
artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992),
define como refugios nacionales de vida silvestre “los que el Poder Ejecutivo declare o haya
declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en
especial de las que se encuentren en vías de extinción.” Y, establece, además, que estos refugios
pueden ser de tres tipos: a) refugios de propiedad estatal, b) refugios de propiedad mixta, y c)
refugios de propiedad privada.




 



           El artículo 150 del Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 32633 de 10 de marzo de
2005), en cuanto a esas categorías, dispone que:




 



 “a) Son refugios de propiedad estatal aquellos en los que las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad al Estado.




 



 b) Son Refugios de Propiedad Mixta aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en partes al Estado y otras son de propiedad particular.




 



 c) Son de Refugios de Propiedad Privada aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad a particulares.”




 



             Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo no. 34433 de
11 de marzo de 2008) establece, en su artículo 70, que los refugios de vida silvestre se clasifican
en:




 



 “e.1)   Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en
forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el
manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren
declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así
como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del
Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.




 



 e.2)   Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los
inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la
investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se
encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones
reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los
refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con
lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº
32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.




 



 e.3)   Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales
pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la
conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de
aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción
o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su
administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los
terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas
previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los
terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de
propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.”




 



             Además, en ese mismo artículo se dispone que “las dimensiones y características
permitidas para los diferentes tipos de actividades y proyectos a desarrollar dentro de los refugios
de propiedad privada y en la porción privada de los refugios de propiedad mixta, refiérase al
Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.”




 




          Y, al respecto, el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, establece:




 



 “Artículo 151.- El MINAET a través del SINAC, podrá autorizar dentro de los límites de los Refugios
de Propiedad Mixta, y Refugios de Propiedad Privada, de conformidad con los principios de desarrollo
sostenible planteados en los planes de manejo, las siguientes actividades:




a) Uso agropecuario.




b) Uso habitacional.




c) Vivienda turística recreativa.



 d) Desarrollos turísticos, incluye hoteles, cabinas, albergues u otros que realicen actividades
similares.




e) Uso comercial (restaurantes, tiendas, otros).




f) Extracción de materiales de canteras (arena y piedra).




g) Investigaciones científicas o culturales.



 h) Otros fines de interés público o social y cualquier otra actividad que el SINAC considere
pertinente compatibles con las políticas de Conservación y desarrollo sustentable.”




 



             Con base en esas disposiciones, resulta claro que solo los refugios de vida silvestre
estatales son bienes de dominio público, integrantes del patrimonio natural del Estado en su
totalidad. Y, por ello, son administrados por el SINAC y en ellos solo es posible llevar a cabo las
actividades que permite el artículo 18 de la Ley Forestal antes mencionado.




 



             Por su parte, los refugios de propiedad privada incluyen solo propiedades de esa
naturaleza y su administración corresponde a los propietarios, con supervisión del SINAC y en ellos,
se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley de
Conservación de Vida Silvestre.




 



             En el caso de los refugios nacionales de vida silvestre mixtos, como su nombre lo
indica, su naturaleza tiene esa misma condición, pues confluye propiedad privada y pública y su
administración se ejerce de manera conjunta entre el SINAC y los propietarios privados. En las áreas
públicas de esos refugios solo se pueden llevar a cabo las actividades dispuestas en el artículo 18
de la Ley Forestal, mientras que en los de naturaleza privada, se pueden ejercer las actividades
señaladas en el artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre.




 



             Así las cosas, las propiedades privadas incluidas en los refugios de vida silvestre
privados y en la parte privada de los refugios mixtos, no pierden esa naturaleza y no pueden
considerarse bienes demaniales integrantes del patrimonio natural del Estado, aunque sí sujetos a
las limitaciones de uso señaladas normativamente.




 



 En cuanto a las reservas forestales, debe advertirse que ni en el artículo 32 de la Ley Orgánica
del Ambiente ni en el artículo 70 de la Ley de Biodiversidad, que enlistan las categorías de manejo
de las áreas silvestres protegidas, establecen, técnicamente, la existencia de reservas forestales
mixtas.




 



 Lo que sí puede suceder en esas reservas y en cualquier otra área silvestre protegida es que, al
momento de su constitución, existieran propiedades privadas inscritas que no fueron expropiadas. Y,
en ese caso, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente:




 



 “Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas,
cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y
Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas
particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos
de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección
ecológica y el cumplimiento de la presente ley.



 Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre
estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa
indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre
mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por
requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será
inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá
durante el tiempo establecido en el plan de manejo.



 Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques
nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas
protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan
al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida
silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las
áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto
ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.



 Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice
las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de
expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.”




 



 Con base en esa disposición, es posible que, en las reservas forestales, zonas protectoras,
refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los propietarios privados que se vean afectados
decidan someterse voluntariamente al régimen de protección y a las limitaciones de uso del inmueble,
y, en ese supuesto, esa limitación se inscribe en el Registro Público. De tal forma, en esos casos,
coexistiría propiedad pública y privada, y ésta última no perdería esa condición, pero sí se
encontraría limitada por las disposiciones del plan de manejo correspondiente.




 



 En caso de que los propietarios privados no decidan someterse voluntariamente al régimen de las
zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales en los términos antes señalados,
sus inmuebles quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del
momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, lo cual también sucede en el caso de
reservas biológicas y parques nacionales, en los cuales no existe la posibilidad de que los
propietarios privados se sometan voluntariamente al régimen de protección.




 



 Pero sí debe precisarse que, en el anterior supuesto, en los casos particulares de reservas
forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, mientras el pago o la expropiación no se
hayan llevado a cabo, las áreas privadas, sin perder esa condición, quedarán sometidas a un plan de
ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de
manejo, recuperación y reposición de los recursos.




 



 A su vez, debe señalarse que, quienes hayan poseído terrenos, de manera legítima, antes de que
fueran afectados por la creación de un área silvestre protegida, podrían inscribirlos a su nombre en
virtud de lo dispuesto en los artículos 853 y siguientes del Código Civil y conforme con el artículo
7° de la Ley de Informaciones Posesorias, que reconoce la posibilidad de que se titulen inmuebles
ubicados dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, cuando se
demuestre haber poseído el bien por al menos diez años antes de la fecha de vigencia de la ley o
decreto que creó el área silvestre.




 



 En esos casos, los inmuebles titulados tendrán naturaleza privada, hasta que, conforme con las
demás disposiciones antes señaladas, sean expropiados a adquiridos por la administración.




 



 De tal forma, bajo todas esas disposiciones es que debe interpretarse la existencia de propiedades
privadas en las áreas silvestres protegidas. Y, si se trata de ocupaciones ilegales, es decir, sin
contar con un título de propiedad o un título habilitante, debe procederse al desalojo y demolición
y éstas deben sancionarse con pena de prisión de tres meses a tres años, tal y como lo establecen
los artículos 34 y 99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 58 de la Ley
Forestal. 




 



 Luego, en cuanto a la existencia de lo que se denomina en la consulta como áreas urbanas, tómese en
cuenta lo indicado en la respuesta a la siguiente pregunta.




 



             2. ¿Se debe considerar Patrimonio Natural del estado cuando ya son áreas impactadas por
el ser humano, o más bien se debería de interpretar que es Patrimonio del Estado, pero no así un
Patrimonio Natural?




 



             En vista de que el patrimonio natural del Estado constituye un bien de dominio público,
la única forma de excluir ciertas áreas de ese régimen es desafectándolas, es decir, eliminando su
condición demanial.




 



 Para ello, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado lo que podría
llamarse, el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible
reducir la cabida un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio
técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los
votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas
33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014,
673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).




           



 Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional, a cualquier tipo de bien
de dominio público de importancia ambiental:




 



 “Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y
el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para
desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que
forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación
del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito
sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la
tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la
sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que
las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador,
conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el
cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del
artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió
con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la
promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del
patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de
cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de
febrero de 2017. Se añade la negrita).




 



             Por tanto, con base en lo anterior, no es posible desafectar un bien de interés público
ambiental si no es mediante una ley que cuente con el respaldo de un estudio técnico que acredite
que la adopción de esa medida no afectará el ambiente.




 



             En consecuencia, aunque se trate de áreas impactadas por el ser humano, éstas no
podrían entenderse excluidas del régimen del patrimonio natural del Estado si no se han desafectado
en los términos antes señalados.




 



             3. ¿Cuál es realmente la interpretación o alcance de Patrimonio Natural del Estado al
tenor del artículo 13 de la Ley Forestal N° 7575?”




 



 Por la generalidad de la pregunta, debemos señalar que, al tenor del artículo 13 de la Ley
Forestal, como ya se indicó, debe entenderse que el patrimonio natural del Estado está constituido
por las áreas silvestres protegidas y por los demás bienes demaniales y bienes de instituciones
públicas que sean boscosos o sean terrenos de aptitud forestal.




 



 A partir de ahí, resultan aplicables las demás características y condiciones del régimen que fueron
expuestas de manera general al inicio de esta opinión jurídica.




 




De Usted, atentamente,




 




 




                       




Elizabeth León Rodríguez




Procuradora

Legal Opinion : 076 - J of 04/05/2021

April 5, 2021


OJ-076 -2021


Lady


Marolin Azofeifa Trejos


Deputy


Legislative Assembly


Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. DMAT-055-2021 of March 10, 2021, through which you request our opinion regarding the regime of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), specifically, asking the following:

"1. How should those Urban areas within Mixed Wildlife Refuges or Mixed Forest Reserves be interpreted under our regulations, where there are even private properties legally registered with the National Property Registry, based on the Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941, in its article 7, or other regulations?

2. Should they be considered Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) when they are already areas impacted by human beings, or rather should it be interpreted that they are Heritage of the State (Patrimonio del Estado), but not a Natural Heritage (Patrimonio Natural)?

3. What really is the interpretation or scope of Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) under article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575?"

I. On the consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies.

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, carries out its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not so when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are issued on specific bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

As we have stated on other occasions, this form of collaboration, not provided for in the Law, aims to collaborate in satisfying parliamentary functions, and this is done through advice of a strictly legal nature. Such advice cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office nor mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are legitimately entitled to request it, namely, the Public Administration. Thus, the advice provided to Deputies is limited by the specific content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated. (See our pronouncements nos. OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, C-071-2020 of March 2, 2020, C-145-2020 of April 20, 2020, among others).

Hence, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to disregard the essential admissibility requirements of the consultations, since doing otherwise would imply distorting our advisory function. (See our pronouncements nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, and C-101-2019 of April 5, 2019).

Finally, it is important to point out that the issuance of our pronouncements is not governed by the provisions of articles 27 and 30 of the Political Constitution, nor article 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction (No. 7135 of October 11, 1989), since the exercise of this competence does not involve a pure and simple petition for information held by the Attorney General's Office, but rather the study and issuance of a technical-legal opinion that, by its nature, is not subject to the ten-business-day deadline established in the last-cited precept. In this regard, the Constitutional Chamber, in ruling no. 23112-2019 at 8:50 a.m. on November 22, 2019, held:

"In this new amparo, it is clear that the appellant seeks for the Attorney General's Office to issue a legal opinion. In accordance with the reasons repeatedly stated by this Tribunal, a consultation thus formulated does not constitute part of the exercise of the rights enshrined in articles 27 and 30 of the Political Constitution. Consequently, there is no reason to grant the appeal." (The underlining is not from the original).

II. On what was consulted.

In order to answer your questions, it is necessary to present some general considerations regarding the regime of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).

In that sense, it must be noted that article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) (No. 7575 of February 13, 1996) defines the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) by providing that:

"Article 13.- Constitution and administration

The natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) shall consist of the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage.

When applicable, through the Attorney General's Office, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest suitability (aptitud forestal), with funds from donations or the public treasury, which were obtained in the name of the State, must transfer them to the State's name."

Additionally, in accordance with the provisions of articles 38 of the Organic Law of the Environment, 58 of the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992), protected wild areas also form part of that heritage.

The Constitutional Chamber, on repeated occasions, has held that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is composed of two components:

"a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Organic Law of the Environment 7554, article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forest lands or lands of forest suitability (terrenos forestales o de aptitud forestal) of the State and public institutions (article 13 of the Forest Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands of forest suitability (terrenos de aptitud forestal) on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forest Law, article 13 and concordant articles)." (Constitutional Chamber, vote no. 16975-2008 at 2:53 p.m. on November 12, 2008).

Regarding the second component, according to the provisions of article 15 of the Forest Law (Ley Forestal), it has been considered that when the State or any public institution acquires a property with forest cover (cobertura boscosa) or that has forest suitability (aptitud forestal), there is an immediate legal affectation to the natural heritage (patrimonio natural) and, therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) and, consequently, must be administered by the National System of Conservation Areas. (In this regard, see the Constitutional Chamber votes nos. 16975-2008 and 12973-2013 at 4:20 p.m. on September 25, 2013). The same applies to public domain goods (bienes demaniales) that possess forest cover (cobertura boscosa) or are of forest suitability (aptitud forestal) and are administered by other institutions, such is the case, for example, of the maritime-terrestrial zone and border strips.

The natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is classified by article 14 of the Forest Law (Ley Forestal) as a public domain good (bien de dominio público), and according to article 13 of that same Law and article 22 of the Biodiversity Law, it must be administered by the National System of Conservation Areas, and its occupation and invasion must be sanctioned with a prison sentence of three months to three years, as established by article 58 of that same Law.

Based on the foregoing, those who have legitimately possessed lands, before they were affected to the regime of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), could register them in their name by virtue of the provisions of articles 853 et seq. of the Civil Code. In that same sense, it should be noted that article 7 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) recognizes the possibility of titling properties located within a protected wild area, whatever its management category, when it is demonstrated that the property was possessed for at least ten years before the effective date of the law or decree that created the wild area.

As for the activities that may be carried out within the heritage, article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) establishes:

"Article 18- Authorization of activities. In the natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA), as established by the regulations of this law.

(As amended by article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), No. 9590 of July 3, 2018)"

Based on those regulatory provisions, the Constitutional Chamber has considered that:

"The protective regime contemplated in the Forest Law (Ley Forestal) for the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) implies: that the lands are inalienable; their possession by individuals 'shall not cause any right in their favor' and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; logging, forest use (aprovechamiento forestal), or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permissible, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized." (Vote no. 12716-2012 at 4:01 p.m. on September 12, 2012. In a similar sense, see votes nos. 2020-2009 at 8:30 a.m. on February 13, 2009, and 1570-2011 at 10:41 a.m. on November 4, 2011).

1. How should those Urban areas within Mixed Wildlife Refuges or Mixed Forest Reserves be interpreted under our regulations, where there are even private properties legally registered with the National Property Registry, based on the Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941, in its article 7, or other regulations?

As indicated previously, protected wild areas form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). However, certain clarifications must be made regarding Mixed Wildlife Refuges and registered private properties located within any protected wild area or, in general, within the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).

According to article 32 of the Organic Law of the Environment (No. 7554 of October 4, 1995), wildlife refuges are a management category or type of protected wild area. Article 82 of the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 30, 1992) defines national wildlife refuges as "those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those that are in danger of extinction." And, it also establishes that these refuges can be of three types: a) state-owned refuges, b) mixed-ownership refuges, and c) privately-owned refuges.

Article 150 of the Regulation to that Law (Executive Decree No. 32633 of March 10, 2005), regarding these categories, provides that:

"a) State-owned refuges are those in which the declared areas belong entirely to the State.

b) Mixed-Ownership Refuges are those in which the declared areas belong partly to the State and partly to private individuals.

c) Privately-Owned Refuges are those in which the declared areas belong entirely to private individuals."

For its part, the Regulation to the Biodiversity Law (Executive Decree No. 34433 of March 11, 2008) establishes, in its article 70, that wildlife refuges are classified as:

"e.1) State-owned refuges. Are those in which the declared areas belong entirely to the State and are of public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Because they are part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), only research, training, and ecotourism activities may be developed.

e.2) Privately-owned refuges. Are those in which the declared areas belong entirely to private individuals. Their administration shall correspond to the property owners and shall be supervised by SINAC. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. On the lands of privately-owned refuges, only productive activities may be developed in accordance with the stipulations of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633-MINAE, of March 10, 2005, published in La Gaceta No. 180 of September 20, 2005.

e.3) Mixed-ownership refuges. Are those in which the declared areas belong partly to the State and partly to private individuals. Their main objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, such that on lands that are State property, only the activities indicated previously for state-owned refuges, indicated in subsection i), may be developed, while on privately-owned lands, the activities indicated for privately-owned refuges, indicated in subsection ii), may be developed, respecting the respective criteria and requirements."

Additionally, that same article provides that "the permitted dimensions and characteristics for the different types of activities and projects to be developed within privately-owned refuges and in the private portion of mixed-ownership refuges, refer to the Regulation to the Wildlife Conservation Law."

And, in this regard, the Regulation to the Wildlife Conservation Law establishes:

"Article 151.- MINAET, through SINAC, may authorize, within the limits of Mixed-Ownership Refuges and Privately-Owned Refuges, in accordance with the principles of sustainable development set forth in the management plans, the following activities:

a) Agricultural and livestock use.
b) Residential use.
c) Recreational tourism housing.
d) Tourism developments, including hotels, cabins, lodges, or others that carry out similar activities.
e) Commercial use (restaurants, shops, others).
f) Extraction of quarry materials (sand and stone).
g) Scientific or cultural research.
h) Other purposes of public or social interest and any other activity that SINAC deems pertinent and compatible with conservation and sustainable development policies."

Based on these provisions, it is clear that only state-owned wildlife refuges are public domain goods (bienes de dominio público), fully integral parts of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). And, for this reason, they are administered by SINAC and only the activities permitted by article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) mentioned above may be carried out within them.

For their part, privately-owned refuges include only properties of that nature, their administration corresponds to the owners with supervision by SINAC, and the activities set forth in article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law may be carried out within them.

In the case of mixed national wildlife refuges, as their name indicates, their nature has that same condition, as private and public property coexist, and their administration is exercised jointly by SINAC and the private owners. In the public areas of these refuges, only the activities set forth in article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) may be carried out, while in those of a private nature, the activities indicated in article 151 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law may be exercised.

Thus, private properties included in privately-owned wildlife refuges and in the private part of mixed refuges do not lose that nature and cannot be considered public domain goods (bienes demaniales) integral to the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), although they are subject to the use limitations normatively indicated.

Regarding forest reserves (reservas forestales), it should be noted that neither article 32 of the Organic Law of the Environment nor article 70 of the Biodiversity Law, which list the management categories of protected wild areas, technically establish the existence of mixed forest reserves (reservas forestales mixtas).

What can happen in these reserves and in any other protected wild area is that, at the time of their creation, registered private properties existed that were not expropriated. And, in that case, the provisions of article 37 of the Organic Law of the Environment must be taken into account:

"Article 37.- Powers of the Executive Branch. Upon establishing protected wild areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their boundaries, the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create the legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the cases of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they are voluntarily submitted to the forest regime. That subjection shall be registered in the Public Property Registry as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.

Private properties affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves (reservas forestales), and protective zones (zonas protectoras), shall become included within the state-protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily submitted to the Forest Regime. In the case of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, and if payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and subsequently, to the plan for management, recovery, and replacement of resources.

The Executive Branch is empowered, through the Ministry of Environment and Energy, to carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriations Law No. 7495, of May 3, 1995."

Based on this provision, it is possible that, in forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), mixed wildlife refuges, and wetlands, affected private owners may decide to voluntarily submit to the protection regime and the property use limitations, and, in that event, that limitation is registered in the Public Registry. Thus, in those cases, public and private property would coexist, and the latter would not lose that condition, but would be limited by the provisions of the corresponding management plan.

In the event that private owners do not decide to voluntarily submit to the regime of protective zones (zonas protectoras), mixed wildlife refuges, and wetlands under the terms mentioned above, their properties shall become included within the state-protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, which also happens in the case of biological reserves and national parks, where there is no possibility for private owners to voluntarily submit to the protection regime.

However, it must be clarified that, in the previous scenario, in the particular cases of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges, while the payment or expropriation has not been carried out, the private areas, without losing that condition, shall be subject to an environmental management plan that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and subsequently, to the plan for management, recovery, and replacement of resources.

In turn, it should be pointed out that those who have legitimately possessed lands, before they were affected by the creation of a protected wild area, could register them in their name by virtue of the provisions of articles 853 et seq. of the Civil Code and in accordance with article 7 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), which recognizes the possibility of titling properties located within a protected wild area, whatever its management category, when it is demonstrated that the property was possessed for at least ten years before the effective date of the law or decree that created the wild area.

In those cases, the titled properties shall have a private nature, until, in accordance with the other provisions mentioned above, they are expropriated or acquired by the administration.

Thus, the existence of private properties in protected wild areas must be interpreted under all these provisions. And, if it concerns illegal occupations, that is, without possessing a property title or an enabling title, eviction and demolition must proceed, and these must be sanctioned with a prison sentence of three months to three years, as established by articles 34 and 99 subsection h) of the Organic Law of the Environment and article 58 of the Forest Law (Ley Forestal).

Subsequently, regarding the existence of what is referred to in the consultation as urban areas, consider what is indicated in the response to the following question.

2. Should they be considered Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) when they are already areas impacted by human beings, or rather should it be interpreted that they are Heritage of the State (Patrimonio del Estado), but not a Natural Heritage (Patrimonio Natural)?

Given that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) constitutes a public domain good (bien de dominio público), the only way to exclude certain areas from that regime is by withdrawing them from public use (desafectándolas), that is, eliminating their public domain status.

For this, it must be considered that the Constitutional Chamber has developed what could be called the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected areas, according to which, it is not possible to reduce the extent of a protected area except by means of a law and if there is a technical study certifying that such reduction will not affect the natural resources of the zone. (See votes nos. 1056-2009 at 2:59 p.m. on January 28, 2009, 13367-2012 at 11:33 a.m. on September 21, 2012, 12887-2014 at 2:30 p.m. on August 8, 2014, 673-2019 at 12:00 p.m. on January 16, 2019, among others).

And, this principle has been applied by that Constitutional Tribunal to any type of public domain good (bien de dominio público) of environmental importance:

"With which, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of article 50 of the Political Constitution, the technical studies necessary to withdraw from public use (desafectar) a public domain good (bien de dominio público), in general, and, specifically, to withdraw from public use (desafectar) lands that form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. With this, as stated in the last-cited judgment, a general principle of Law is also violated, which establishes that legal norms bind even the authority that has enacted them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for a specific case, which has constitutional rank. In this case, the legislator omitted to observe the content of article 38 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, to which he himself submitted upon its enactment, and which obliges the legislator to have prior technical studies before enacting a law that reduces or withdraws from public use (desafecte) a public domain good (bien de dominio público) that forms part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), a protective zone (zona protectora), a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest." (Vote no. 2375-2017 at 10:40 a.m. on February 15, 2017. Emphasis added).

Therefore, based on the foregoing, it is not possible to withdraw an environmental public interest good from public use (desafectar) except through a law supported by a technical study certifying that adopting such measure will not affect the environment.

Consequently, even if they are areas impacted by human beings, these cannot be understood as excluded from the regime of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) if they have not been withdrawn from public use (desafectado) under the terms mentioned above.

3. What really is the interpretation or scope of Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) under article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575?

Due to the generality of the question, we must state that, under article 13 of the Forest Law (Ley Forestal), as already indicated, it should be understood that the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is constituted by the protected wild areas and by the other public domain goods (bienes demaniales) and goods of public institutions that are forested or are lands of forest suitability (terrenos de aptitud forestal).

From there, the other characteristics and conditions of the regime that were generally set forth at the beginning of this legal opinion are applicable.

Yours sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney