C-035-1997 — Application of the investment amount required by Article 70 of the Forestry Law for investor residentsAplicación del monto de inversión exigido por el Artículo 70 de la Ley Forestal para residentes inversionistas

Dictamen : 035 del 28/02/1997   



C-035-97




28 de febrero de 1997




 




Sra.




Licda. Mercedes Bevacqua González




Directora General de Migración y Extranjería




Ministerio de Gobernación y Policía




S. O.




Estimada señora:



    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos resulta grato atender la gestión
consultiva que formula usted a través de oficio Nº AJ-00031-97-MH, del 13 de enero de 1997; gestión
que se evacúa luego de haberse vencido el plazo de la audiencia conferida al Ministerio del Ambiente
y Energía (según oficio Nº PA-004-97), sin que éste la haya atendido.



    En la referida comunicación se pregunta "... si el artículo 70 de la Ley Forestal prevalece en
su aplicación -por tratarse de una norma posterior y obviamente por ser superior al reglamento-
sobre el numeral 51 del referido reglamento [a la Ley General de Migración y Extranjería]...". A
dicho interrogante, se agrega lo siguiente:



 "Actualmente se encuentran inscritas ante esta Dirección General algunas empresas dedicadas a la
actividad forestal, las que en su oportunidad se acogieron al numeral 51 del Reglamento a la Ley
General de Migración y Extranjería -es decir antes de la promulgación de la Ley Forestal- rigiéndose
por un monto no menor de $50.000,00 dólares [sic]. Sin embargo, surgen -alrededor de la promulgación
de la Ley Forestal- una serie de cuestionamientos sobre la aplicabilidad de esta ley en el tiempo y
sus posibles implicaciones a esas firmas, veamos:



 a) El punto medular del conflicto normativo es la variación del monto de inversión, por una parte
el artículo 51 del Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería establece la inversión por
una suma no menor de $ 50.000,00 -en actividades y sectores declarados prioritarios por el Poder
Ejecutivo- y por otra, el numeral 70 de la Ley Forestal lo establece en $ 100.000, así las cosas
cabe preguntarse: ¿qué sucede con aquellos inversionistas que decidieron invertir con anterioridad
en un proyecto forestal aprobado sobre la base de $ 50.000, les rige o no la nueva disposición?



 b) A aquellas situaciones en que las empresas aún no han pagado la totalidad del monto de inversión
por el cual se le aprobó su proyecto, antes de la vigencia de la Ley Forestal, es decir por el monto
de $ 50.000 el cual están pagando en tractos ¿les rige o no la nueva disposición?



 c) ¿Qué sucedería con aquellos inversionistas nuevos que desean invertir en un proyecto de
inversión forestal que estuviese aprobado sobre la base de $50.000,00, ¿se les aplica la nueva ley
forestal y de ser así estarían obligados a invertir $ 100.000 y no los $ 50.000?



 d) A aquellos en que la empresa agotó la inversión sobre los $ 50.000 y desea incrementar esa suma
a un nivel que no exceda o iguale los $ 100.000, obligaría o no la norma en comentario a invertir
necesariamente $ 100.000 y no menos?".




I. NORMATIVA APLICABLE:



    En primer término, conviene anotar las normas que resultan de aplicación a la situación en
consulta, a fin de determinar la solución que debe proporcionarse a la misma.



    La Ley General de Migración y Extranjería, Nº 7033 del 4 de agosto de 1986 y sus reformas,
regula lo relativo a las categorías migratorias en los siguientes términos:



 "Artículo 33.- Para los efectos del ingreso y permanencia en el país, los extranjeros pueden ser
admitidos en la categoría de residentes o de no residentes.




 



 Artículo 34.- La categoría de residente se divide en las subcategorías de «residentes permanentes»
y de «radicados temporales».




 



 Artículo 35.- Considérese residente permanente al extranjero que ingrese al país para permanecer en
él en forma definitiva.




 




Los residentes permanentes podrán ingresar como:




a) Inmigrantes, que podrán ser espontáneos, llamados o asistidos.




b) Rentistas o pensionados.




c) Inversionistas.



 ch) Parientes de ciudadano costarricense, entendiéndose como tales al cónyuge, hijos, padres y
hermanos solteros".



    Por su parte, el Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería (Decreto Ejecutivo Nº
19010-G de 11 de mayo de 1989), dispone lo siguiente:



 "Artículo 50.- La solicitud para obtener la categoría de residente inversionista, deberá
presentarse ante el Consejo Nacional de Migración, cumpliendo con los requisitos establecidos en los
artículos precedentes y asimismo deberá acompañarse con un informe expedido por el Centro para la
Promoción de las Exportaciones y de las Inversiones (CENPRO).



 Artículo 51.- El monto mínimo de las inversiones será de doscientos mil dólares moneda de curso
legal de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras divisas de cambio internacional
aceptadas por el Banco Central de la República de Costa Rica. No obstante, en proyectos aprobados
por CENPRO, en actividades y sectores declarados prioritarios por el Poder Ejecutivo, esta inversión
podrá ser no menor de cincuenta mil dólares moneda de los Estados Unidos de América.




El Consejo Nacional de Migración podrá variar estos montos cuando lo considere conveniente".



    La anterior regulación fue ampliada mediante Decreto Ejecutivo Nº 24766-MIRENEM, del 12 de
setiembre de 1995, que así reza:



 "Artículo 1.- Se declaran prioritarios de interés público y conveniencia nacional únicamente
aquellos proyectos de reforestación inscritos a Régimen Forestal bajo el artículo 87 de la Ley
Forestal 7174 y/o industrias forestales autorizadas por la Dirección General Forestal, que
demuestren contar con abastecimiento propio de materia prima. Para la declaración efectiva de cada
proyecto será necesario la respectiva verificación y certificación de la Dirección General Forestal
del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas".



    Posteriormente al dictado de la reglamentación que se comenta, se promulgó una nueva Ley
Forestal (Nº 7575 de 13 de febrero de 1996), la cual establece:




"Artículo 70.- Inversión en plantaciones forestales.



 El Poder Ejecutivo, con fundamento en las facultades que el confieren la Ley General de Migración y
Extranjería y su reglamento, otorgará la categoría de inversionista residente a quien invierta en
plantaciones forestales. La inversión en las actividades descritas no podrá ser inferior a los cien
mil dólares de Estados Unidos de América (US $ 100.000,00)".



    Tal y como se desprende de la normativa transcrita, a partir de la vigencia de la nueva Ley
Forestal, los extranjeros que inviertan en plantaciones forestales y que pretendan la obtención del
status de residente inversionista, deberán contar con un monto mínimo de inversión de cien mil
dólares, sin que puedan acogerse a la cláusula de excepción que figura en el artículo 51 del
Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería.




II. OTORGAMIENTO DE LAS CATEGORIAS MIGRATORIAS COMO POTESTAD SOBERANA DEL ESTADO:



    Reviste gran importancia dejar claramente establecido que, tanto la admisión de extranjeros al
país, como el otorgamiento a éstos de un determinado status migratorio, constituye una potestad
soberana del Estado. Por ello, este último está en condiciones de analizar la petición que en este
sentido presenten los ciudadanos extranjeros, con el objeto de determinar si, con base en las
regulaciones existentes al respecto y las condiciones propias del caso, procede la concesión o no de
este tipo de beneficio.




   Al respecto, señala la doctrina del Derecho Internacional:



 "La admisión de los extranjeros es una cuestión que, en el estado actual del Derecho Internacional,
puede ser apreciada en principio discrecionalmente por el Estado receptor. La reglamentación en
concreto queda a la competencia exclusiva del Estado, quien la regula generalmente a través de
disposiciones de carácter administrativo (...) Por otro lado, no es infrecuente que se exijan
determinadas autorizaciones previas a aquellos que pretendan establecerse en el país con el ánimo de
trabajar en él y que las leyes de inmigración lleguen a ser particularmente rígidas" (DIEZ DE
VELAZCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Público, tomo I, Madrid, Editorial Tecnos,
5ta. ed., 1980, pp. 367-368).



 "(Los Estados) tienen el derecho de seleccionar a los que no son nacionales, fijando las
condiciones en que éstos puedan entrar y permanecer en su territorio. Esta es la opinión
unánimemente sustentada por los más respetables tratadistas, y confirmada por el Instituto de
Derecho Internacional (...) Así lo declara también expresamente el art. 1 de la Convención sobre
condición de los extranjeros, suscrita en la Habana en 1928, que dice: «Los estados tienen el
derecho de establecer por medio de leyes las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros
en sus territorios»" (GUZMAN LATORRE, Diego, MILLAN SIMPFENDORFER, Marta, Curso de Derecho
Internacional Privado, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1973, pp. 404-405).



    Es por ello que esta Procuraduría no considera que el extranjero que realizó una inversión por
un monto de cincuenta mil dólares antes de la entrada en vigor de la nueva Ley Forestal, sea titular
de un derecho subjetivo frente a la Administración, en punto a obtener la condición migratoria de
residente inversionista, aún sin haber realizado una gestión en este sentido frente a las
autoridades competentes, y a pesar de haber sufrido una variación las regulaciones establecidas al
respecto.



    Lo anterior, en razón de que el cumplimiento de los requisitos que condicionan la obtención de
determinado status migratorio, le da sustento o fundamento legal a la petición formulada en ese
sentido, mas ello no conlleva para el interesado el derecho a que se resuelva favorablemente su
gestión. En última instancia, será el resultado del estudio y evaluación que de los mismos haga la
Administración, como parte de sus atribuciones, lo que determine finalmente la emisión o no de un
acto administrativo -que en este caso es de carácter constitutivo y no meramente declarativo- que
revista al ciudadano extranjero de cierta condición migratoria. Como bien señala la doctrina:



 "Jurídicamente, si hay un derecho subjetivo, no hay incertidumbre ni eventualidad en la
satisfacción del interés, pues o bien basta la conducta propia o hay garantía de obtener la conducta
ajena necesaria, garantía consistente en la necesidad legal que tiene el otro sujeto (llamado
deudor) de realizar dicha conducta por petición, pretensión o exigencia del derecho habiente" (ORTIZ
ORTIZ, Eduardo, Situaciones Jurídicas Administrativas, Revista de Ciencias Jurídicas Nº 18,
diciembre de 1971, U.C.R., Escuela de Derecho, p. 70).



    En otras palabras, el cumplimiento de alguno de los requisitos reglamentarios por parte de los
ciudadanos extranjeros, no produce ipso iure el derecho a obtener una determinada categoría
migratoria, toda vez que ello significaría negarle a la Administración el poder de apreciar y
evaluar las condiciones del solicitante, que -como vimos supra- constituye una atribución soberana
del Estado.




III. APLICACION DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO:



    Procede ahora resolver el punto objeto de consulta, en el sentido de determinar la aplicación
que debe hacerse en el tiempo, de las normas que establecen el monto exigido de la inversión en
plantaciones forestales, a fin de obtener la condición de residente inversionista.



    Como señalamos inicialmente, el artículo 51 del Reglamento a la Ley General de Migración y
Extranjería, establece un monto mínimo de cincuenta mil dólares para las inversiones en proyectos
aprobados por CENPRO, en actividades y sectores declarados prioritarios por el Poder Ejecutivo; suma
a la que deben ajustarse aquellos extranjeros que aspiren a obtener la condición de residente
inversionista con fundamento en tal previsión.



    Al verse modificado tal monto -en lo que a proyectos forestales se refiere- por el artículo 70
de la Ley Nº 7575, surge la inquietud en torno a la aplicación de la nueva norma, en relación con
una posible supervivencia de la anterior regla (figura conocida como ultraactividad de la norma), a
la situación de los extranjeros que, si bien efectuaron tal inversión, no gozaban de tal status
migratorio al entrar en vigor la referida ley.



    Debe tenerse presente que, en tesis de principio, las normas surten sus efectos hacia el futuro
a partir de la fecha que las mismas fijen o bien, después de determinado número de días de su
publicación en el diario oficial (artículo 129 de la Constitución Política y 7º del Código Civil).



    Ahora bien, en la hipótesis objeto de consulta, no sólo basta con el cumplimiento de condiciones
sustanciales (como la realización de inversiones por un determinado monto), sino que además se
requiere de una gestión que contenga toda una serie de formalidades establecidas por la normativa
sobre el particular, a fin de que la Administración considere si procede o no el otorgamiento de lo
solicitado.



    Así las cosas, la realización de la inversión no genera, per se, derecho alguno. Aún más, la
posibilidad que ofrece el ordenamiento costarricense en cuanto a la obtención del status migratorio
de residente inversionista, podría ser utilizada o no, según el interés particular de cada foráneo;
de tal suerte que no es sino con la manifestación de voluntad en tal sentido ante las autoridades
competentes, que se pone en marcha el aparato administrativo, y será a partir de ello que puede
generarse ya sea algún derecho, o bien un interés legítimo, susceptibles de protección por parte del
ordenamiento.



    Como consecuencia de lo anterior, se hace necesario advertir que aquellos extranjeros -hayan o
no realizado inversiones en plantaciones forestales por un mínimo de $50.000,00- que no gestionaron
la obtención de la condición de residente inversionista antes de la promulgación de la nueva Ley
Forestal, no ostentan derecho o interés alguno susceptible de protección por parte del ordenamiento
jurídico. Lo anterior, toda vez que se trata en la especie de una simple posibilidad legal, y por
ende totalmente renunciable, la cual no fue ejercitada mientras el anterior monto de inversión se
encontraba vigente, lo que implica la pérdida de la facultad para exigir su aplicación, una vez
modificadas las condiciones por una norma posterior y de mayor rango.



    Ello es así, en el tanto cualquier solicitud presentada con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley Nº 7575, constituye una nueva situación jurídica, que debe ser analizada a la luz
de la ley ahora vigente, la cual surte plenamente sus efectos a partir de su publicación, y cuya
observancia no podría obviarse por razón alguna.



   Así las cosas, aquellos extranjeros interesados en obtener la condición migratoria de residente
inversionista, que presentaron su solicitud con fundamento en el numeral 51 del Reglamento de la Ley
General de Migración, con la observancia de todos los requisitos formales exigidos para tal efecto,
con anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Ley Forestal, en el tanto cumplieron con todas
las condiciones sustanciales y formales para gestionar la obtención de dicha categoría, ajustándose
a la normativa vigente en ese momento, ostentan el derecho a que su solicitud se someta a
conocimiento y resuelva según las disposiciones de ese Reglamento, y no con base en los parámetros o
exigencias de la nueva legislación forestal.



    Lo contrario significaría aplicar retroactivamente el artículo 70 de la nueva Ley Forestal, a
determinada situación jurídica -sea, la solicitud de obtención del status migratorio de residente
inversionista- que tuvo lugar antes de su entrada en vigor, en perjuicio del interés de los
petentes; conducta que resultaría violatoria del numeral 34 de nuestra Carta Fundamental.



    Por otra parte, ya esta Procuraduría General ha tenido oportunidad de referirse a situaciones
como la que ahora interesa, en los siguientes términos:



 "En el caso de las empresas que solicitaron el contrato turístico antes de entrar en vigencia la
Ley (...), queda por determinar si les alcanza la aplicación de esta ley. (...) la Corte Plena ya
estableció lo siguiente: "En todo caso, el análisis de dicho aspecto no contribuye a la solución,
porque aceptando que hay una expectativa de derecho o un interés legítimo en el gestionante, habría
que concluir que también merece protección constitucional. Protección que debe serlo con el
contenido y los límites dispensados por las normas que estaban vigentes cuando se expresó la
voluntad en tal sentido." (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales Nº 53, 54, 55, 56 de 15, 16, 17
y 20 de marzo de 1989) (...) Al caso en examen es dable aplicar la Jurisprudencia citada. Las
empresas que ya habían presentado sus solicitudes en el momento de la entrada en vigencia de la ley
(...) les asiste una posición diferenciada frente a los demás administrados; esta posición, ya sea
como interesados legítimos o derechohabientes debe cobijarla el Principio de Irretroactividad. Por
ello, los sujetos a los que se les deberá aplicar la ley (...) antes de la reforma sufrida por la
ley (...) citada, son tanto a los que suscribieron contrato antes de la promulgación de dicha ley,
como a los sujetos que hubieren presentado su solicitud, con todos los requisitos, antes de la
entrada en vigencia de la misma. (...) Por ende, los efectos de la recién citada ley sólo podrán
afectar a aquellos sujetos, que al momento de su petición no cumplan con los requisitos establecidos
por la ley y el reglamento, o a aquellos sujetos que del todo no hayan solicitado, (...) el
reconocimiento de los derechos derivados a partir de las normas [...] y que por esta razón no se
cause daño a persona alguna, a derechos patrimoniales adquiridos de buena fe o situaciones jurídicas
consolidadas" (dictamen Nº C-149- 92 de 10 de setiembre de 1992).



    Tal posición se encuentra a su vez respaldada por la Sala Constitucional, de cuya jurisprudencia
merece especial atención la siguiente cita:



 "Lo que se impugna por parte de los recurrentes es que ellos habían depositado el 1%, porcentaje
fijado anteriormente por el Banco Central para autorizar las divisas y, en espera de tal
autorización (que generalmente era un plazo de quince días), el Banco decidió modificar el
porcentaje de depósito previo, pasándolo a 30%, pero aplicándolo ipso facto aún a aquellos
importadores que habían cumplido con el porcentaje (menor) exigido a la fecha en que habían
presentado su solicitud al Banco.



 (...) en lo que yerra jurídicamente el Banco es en afirmar que si una solicitud no ha sido atendida
por él, dada la escasez de divisas, modificando (aumentando) el monto del depósito previo puede
obligarse a quienes están en la "fila" a formular nueva solicitud con sujeción al nuevo monto del
depósito.



 (...) La Ley General de la Administración Pública, en su artículo 142.1 hace plena luz sobre la
situación de análisis, ya que dispone que "el acto administrativo producirá efecto en contra del
administrado únicamente para el futuro".



 Esta norma no es sino un desarrollo del principio constitucional aplicado al acto administrativo,
por manera que rige la situación de los recurrentes, pues en opinión de la Sala ellos sí tienen una
situación jurídica consolidada, cuando, cumpliendo con los requisitos exigidos por el Banco Central
(y en tanto los cumplieran), formularon su solicitud de divisas. Esta situación jurídica los cobija
al procedimiento para recibir las divisas, en las condiciones vigentes a la fecha de la presentación
de la solicitud. Si posteriormente se varían los requisitos y ese acto debe publicarse en La Gaceta,
como requisito de eficacia (en tanto impone mayores rigores en el trámite de la solicitud de
divisas), no es posible admitir que el acto surta efectos antes de su publicación" (voto Nº 1176-91
de 21 de junio de 1991).




IV. CONCLUSION:



    Lo hasta aquí expuesto, nos permite enunciar dos postulados fundamentales, que dan respuesta a
las dudas identificadas con las letras a) y b):



 1.- Los ciudadanos extranjeros que efectuaron inversiones en plantaciones forestales por un monto
mínimo de $50.000,00, en proyectos debidamente aprobados por las entidades competentes, y que
presentaron, con observancia de todos los requisitos, la solicitud para obtener la categoría
migratoria de residente inversionista, con fundamento en el artículo 51 del Reglamento a la Ley
General de Migración y Extranjería y antes de la entrada en vigencia de la Ley Forestal Nº 7575,
tienen derecho a que la misma se tramite y resuelva en conformidad con lo dispuesto por tal
reglamento, en virtud de lo cual no les resulta aplicable el nuevo monto de inversión exigida por la
citada Ley Forestal, sin que esto implique no obstante que la Administración esté obligada a
resolver necesariamente en forma positiva su gestión; y,




 



 2.- Aquellos extranjeros que, aún habiendo realizado la inversión correspondiente, no tramitaron
ante las autoridades competentes, la obtención de esta categoría migratoria, antes de la entrada en
vigor de la Ley Nº 7575, con base en los mismos supuestos del párrafo anterior, deben ajustarse, en
caso de pretender adquirir ahora la condición de residente inversionista, al monto mínimo de
inversión establecido por la nueva Ley Forestal.




 



    En relación con el interrogante c), conviene aclarar que tampoco pueden resistir la aplicación
de la Ley Nº 7575, aquellos extranjeros que con posterioridad a la promulgación de ésta deseen
invertir en un proyecto "que estuviese aprobado (para efectos migratorios) sobre la base de $
50.00,00". Cada uno de estos nuevos inversionistas debe entonces aportar al viejo proyecto recursos
frescos, por un monto mínimo de cien mil dólares, a los efectos de poder ser considerado como
candidato a obtener el status migratorio de residente inversionista.



    En cuanto a la última duda planteada, debe hacerse ver que nada impide que, tratándose de
proyectos "aprobados" sobre la base indicada, se incremente la inversión en un monto que no alcance
los cien mil dólares, salvo que se pretenda que dicho incremento sustente la concesión de nuevas
residencias. Si lo que se persigue es atraer a nuevos extranjeros que residirían permanentemente en
el país, cada uno de ellos deberá hacer aportes individuales de al menos cien mil dólares.



    En torno a estas dos últimas conclusiones, observe la dependencia consultante que la exigencia
de los cien mil dólares, no se impone como requisito para "aprobar" un proyecto, sino para poder
conceder el referido status migratorio a un sujeto en particular; de suerte que no es aceptable que
una inversión de cien mil colones pueda amparar más de una solicitud de residencia, toda vez que ese
monto debe respaldar cada una de las solicitudes individualmente consideradas.




-o0o-




   De la señora Directora General de Migración y Extranjería, atentos se suscriben,




Dr. Luis Antonio Sobrado González




PROCURADOR ADJUNTO




 




Licda. Andrea Calderón Gassmann




ASISTENTE DE PROCURADOR




LAS




cc: Ing. René Castro Salazar, Ministro del Ambiente y Energía.

Opinion: 035 of 02/28/1997



C-035-97



February 28, 1997






Mrs.

Licda. Mercedes Bevacqua González

Directora General de Migración y Extranjería

Ministerio de Gobernación y Policía

S. O.



Dear Mrs. Bevacqua:



With the approval of the Deputy Attorney General, we are pleased to address the consultative request you formulate through official letter No. AJ-00031-97-MH, dated January 13, 1997; a request that is being answered after the deadline for the hearing granted to the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) (according to official letter No. PA-004-97) has expired without said Ministry having responded to it.



In the aforementioned communication, you ask "... whether Article 70 of the Ley Forestal prevails in its application—because it is a subsequent statute and obviously because it is superior to the regulation—over numeral 51 of the aforementioned regulation [to the Ley General de Migración y Extranjería]...". To this question, the following is added:



"Currently, several companies engaged in forestry activities are registered with this Dirección General, which in their time availed themselves of numeral 51 of the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería—that is, before the enactment of the Ley Forestal—being governed by an amount of no less than $50,000.00 dollars [sic]. However, a series of questions arise—around the enactment of the Ley Forestal—regarding the applicability of this law over time and its possible implications for those firms, let us see:



a) The core of the normative conflict is the variation in the investment amount; on one hand, Article 51 of the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería establishes the investment for a sum of no less than $50,000.00—in activities and sectors declared priority by the Poder Ejecutivo—and on the other, numeral 70 of the Ley Forestal establishes it at $100,000. Thus, the question arises: what happens to those investors who decided earlier to invest in an approved forestry project based on $50,000; are they governed by the new provision or not?



b) For those situations in which companies have not yet paid the total investment amount for which their project was approved, before the Ley Forestal came into force, that is, for the amount of $50,000 which they are paying in installments, are they governed by the new provision or not?



c) What would happen to those new investors wishing to invest in a forestry investment project that was approved based on $50,000.00? Is the new Ley Forestal applied to them, and if so, would they be obligated to invest $100,000 and not $50,000?



d) For those companies that exhausted the investment of $50,000 and wish to increase that sum to a level that does not exceed or equal $100,000, would the provision under discussion oblige them or not to necessarily invest $100,000 and not less?"




I. APPLICABLE LEGISLATION:



First of all, it is appropriate to note the norms that are applicable to the situation under consultation, in order to determine the solution that must be provided to it.



The Ley General de Migración y Extranjería, No. 7033 of August 4, 1986, and its reforms, regulates matters related to migratory categories in the following terms:



"Article 33.- For the purposes of entry and stay in the country, foreigners may be admitted in the category of residents or non-residents.





Article 34.- The resident category is divided into the subcategories of 'permanent residents' and 'temporary residents'.





Article 35.- A permanent resident is considered to be the foreigner who enters the country to remain in it definitively.





Permanent residents may enter as:




a) Immigrants, who may be spontaneous, called, or assisted.




b) Annuitants or pensioners.




c) Investors.



d) Relatives of a Costa Rican citizen, understood as such to be the spouse, children, parents, and unmarried siblings."



For its part, the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería (Decreto Ejecutivo No. 19010-G of May 11, 1989), provides the following:



"Article 50.- The application to obtain the category of resident investor must be submitted to the Consejo Nacional de Migración, complying with the requirements established in the preceding articles and must also be accompanied by a report issued by the Centro para la Promoción de las Exportaciones y de las Inversiones (CENPRO).



Article 51.- The minimum amount of the investments shall be two hundred thousand dollars, legal tender of the United States of America, or its equivalent in other currencies of international exchange accepted by the Banco Central de la República de Costa Rica. However, in projects approved by CENPRO, in activities and sectors declared priority by the Poder Ejecutivo, this investment may be no less than fifty thousand dollars, currency of the United States of America.




The Consejo Nacional de Migración may vary these amounts when it deems it convenient."



The previous regulation was expanded through Decreto Ejecutivo No. 24766-MIRENEM, of September 12, 1995, which reads as follows:



"Article 1.- Only those reforestation projects registered under the Régimen Forestal under Article 87 of the Ley Forestal 7174 and/or forestry industries authorized by the Dirección General Forestal, which demonstrate having their own supply of raw material, are declared priority of public interest and national convenience. For the effective declaration of each project, the respective verification and certification by the Dirección General Forestal of the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas will be necessary."



Subsequent to the issuance of the regulation under discussion, a new Ley Forestal (No. 7575 of February 13, 1996) was enacted, which establishes:



"Article 70.- Investment in forestry plantations.



The Poder Ejecutivo, based on the powers conferred by the Ley General de Migración y Extranjería and its regulation, shall grant the category of resident investor to anyone who invests in forestry plantations. The investment in the described activities may not be less than one hundred thousand dollars of the United States of America (US $100,000.00)."



As can be inferred from the legislation transcribed, as of the effective date of the new Ley Forestal, foreigners who invest in forestry plantations and who seek to obtain the status of resident investor must have a minimum investment amount of one hundred thousand dollars, without being able to avail themselves of the exception clause that appears in Article 51 of the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería.




II. GRANTING OF MIGRATORY CATEGORIES AS A SOVEREIGN POWER OF THE STATE:



It is of great importance to clearly establish that both the admission of foreigners to the country and the granting of a specific migratory status to them constitutes a sovereign power of the State. Therefore, the latter is in a position to analyze the petition that foreign citizens present in this regard, in order to determine if, based on the existing regulations on the matter and the specific conditions of the case, the granting or not of this type of benefit is appropriate.




In this regard, the doctrine of International Law states:



"The admission of foreigners is a question that, in the current state of International Law, can be assessed in principle at the discretion of the receiving State. The specific regulation falls under the exclusive competence of the State, which generally regulates it through provisions of an administrative nature (...) Moreover, it is not uncommon for certain prior authorizations to be required from those who intend to settle in the country with the intention of working there, and for immigration laws to become particularly rigid" (DIEZ DE VELAZCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Público, Volume I, Madrid, Editorial Tecnos, 5th ed., 1980, pp. 367-368).



"(States) have the right to select those who are not nationals, setting the conditions under which they may enter and remain in their territory. This is the opinion unanimously held by the most respected scholars, and confirmed by the Institute of International Law (...) It is also expressly declared by Art. 1 of the Convention on the Status of Foreigners, signed in Havana in 1928, which states: 'States have the right to establish by means of laws the conditions of entry and residence of foreigners in their territories'" (GUZMAN LATORRE, Diego, MILLAN SIMPFENDORFER, Marta, Curso de Derecho Internacional Privado, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1973, pp. 404-405).



It is for this reason that this Procuraduría does not consider that a foreigner who made an investment of fifty thousand dollars before the entry into force of the new Ley Forestal holds a subjective right against the Administration regarding the acquisition of the migratory status of resident investor, even without having filed a petition in this regard before the competent authorities, and despite the regulations established on the matter having undergone a change.



The foregoing is because the fulfillment of the requirements that condition the obtaining of a specific migratory status provides legal support or foundation for the petition filed in that sense, but it does not entail for the interested party the right to have their petition resolved favorably. Ultimately, it will be the result of the study and evaluation thereof made by the Administration, as part of its powers, that finally determines whether or not to issue an administrative act—which in this case is of a constitutive nature and not merely declaratory—that endows the foreign citizen with a certain migratory status. As the doctrine correctly points out:



"Juridically, if there is a subjective right, there is no uncertainty or eventuality in the satisfaction of the interest, since either one's own conduct is sufficient or there is a guarantee of obtaining the necessary conduct of another, a guarantee consisting of the legal necessity that the other subject (called the obligor) has to perform said conduct upon the request, claim, or demand of the right holder" (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Situaciones Jurídicas Administrativas, Revista de Ciencias Jurídicas No. 18, December 1971, U.C.R., Escuela de Derecho, p. 70).



In other words, the fulfillment of any of the regulatory requirements by foreign citizens does not produce, ipso iure, the right to obtain a specific migratory category, since this would mean denying the Administration the power to assess and evaluate the applicant's conditions, which—as we saw above—constitutes a sovereign power of the State.




III. APPLICATION OF NORMS OVER TIME:



It is now appropriate to resolve the point that is the subject of the consultation, regarding the determination of the application that must be made over time of the norms establishing the required investment amount in forestry plantations, in order to obtain the status of resident investor.



As we initially noted, Article 51 of the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería establishes a minimum amount of fifty thousand dollars for investments in projects approved by CENPRO, in activities and sectors declared priority by the Poder Ejecutivo; a sum that those foreigners who aspire to obtain the status of resident investor based on this provision must meet.



Upon said amount being modified—as far as forestry projects are concerned—by Article 70 of Ley No. 7575, the concern arises regarding the application of the new norm, in relation to a possible survival of the previous rule (a concept known as ultra-activity of the norm), to the situation of foreigners who, although they made such an investment, did not enjoy such migratory status upon the entry into force of the aforementioned law.



It must be kept in mind that, as a matter of principle, norms produce their effects toward the future from the date they themselves set, or else, after a certain number of days from their publication in the official gazette (Article 129 of the Constitución Política and Article 7 of the Código Civil).



Now then, in the hypothesis that is the subject of the consultation, it is not enough just to meet substantial conditions (such as making investments of a certain amount), but a petition is also required that contains a whole series of formalities established by the applicable legislation, so that the Administration can consider whether or not the granting of what was requested is appropriate.



Thus, making the investment does not generate, per se, any right. Even more so, the possibility offered by the Costa Rican legal system regarding obtaining the migratory status of resident investor could be used or not, according to the particular interest of each foreigner; such that it is only with the expression of will in that regard before the competent authorities that the administrative apparatus is set in motion, and it is from that point forward that either a right or a legitimate interest, susceptible to protection by the legal system, may arise.



As a consequence of the foregoing, it is necessary to warn that those foreigners—whether or not they have made investments in forestry plantations of at least $50,000.00—who did not petition for obtaining the status of resident investor before the enactment of the new Ley Forestal, do not hold any right or interest susceptible to protection by the legal system. The foregoing, since what is involved in this instance is a simple legal possibility, and therefore entirely waivable, which was not exercised while the previous investment amount was in force, which implies the loss of the power to demand its application, once the conditions have been modified by a subsequent, higher-ranking norm.



This is so, insofar as any application submitted after the entry into force of Law No. 7575 constitutes a new legal situation, which must be analyzed in light of the law now in force, which fully produces its effects from its publication, and whose observance could not be bypassed for any reason.



Thus, those foreigners interested in obtaining the migratory status of resident investor, who submitted their application based on numeral 51 of the Reglamento de la Ley General de Migración, observing all the formal requirements demanded for that purpose, prior to the entry into force of the new Ley Forestal, insofar as they met all the substantial and formal conditions for petitioning for obtaining said category, conforming to the legislation in force at that time, hold the right to have their application submitted for consideration and resolved according to the provisions of said Regulation, and not based on the parameters or requirements of the new forestry legislation.



The contrary would mean retroactively applying Article 70 of the new Ley Forestal to a specific legal situation—namely, the application for obtaining the migratory status of resident investor—that took place prior to its entry into force, to the detriment of the interest of the petitioners; a conduct that would violate numeral 34 of our Carta Fundamental.



On the other hand, this Procuraduría General has already had the opportunity to refer to situations like the one now of interest, in the following terms:



"In the case of companies that applied for the tourism contract before the Law (...) came into force, it remains to be determined whether the application of this law reaches them. (...) the Corte Plena already established the following: 'In any case, the analysis of that aspect does not contribute to the solution, because accepting that there is an expectation of a right or a legitimate interest on the part of the petitioner, one would have to conclude that it also deserves constitutional protection. Protection that must be with the content and limits provided by the norms that were in force when the will was expressed in that sense.' (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales No. 53, 54, 55, 56 of March 15, 16, 17, and 20, 1989) (...) To the case under examination, the cited Jurisprudence is applicable. The companies that had already submitted their applications at the time of the entry into force of the law (...) are assisted by a differentiated position compared to the other administered parties; this position, whether as legitimate interested parties or right holders, must be sheltered by the Principle of Non-Retroactivity. Therefore, the subjects to whom the law (...) should be applied prior to the reform suffered by the cited law (...) are both those who signed a contract before the enactment of said law, and the subjects who had submitted their application, with all the requirements, before its entry into force. (...) Hence, the effects of the recently cited law can only affect those subjects who, at the time of their petition, do not comply with the requirements established by the law and regulation, or those subjects who have not requested at all, (...) the recognition of the rights derived from the norms [...] and that for this reason no harm is caused to anyone, to acquired patrimonial rights in good faith, or to consolidated legal situations" (Opinion No. C-149-92 of September 10, 1992).



This position is in turn supported by the Sala Constitucional, from whose jurisprudence the following citation deserves special attention:



"What is being challenged by the appellants is that they had deposited 1%, a percentage previously set by the Banco Central to authorize foreign currency and, while waiting for such authorization (which generally took fifteen days), the Bank decided to modify the percentage of the prior deposit, raising it to 30%, but applying it ipso facto even to those importers who had complied with the (lower) percentage required at the date they had submitted their application to the Bank.



(...) where the Bank is legally wrong is in affirming that if an application has not been addressed by it, given the scarcity of foreign currency, by modifying (increasing) the amount of the prior deposit, it can oblige those who are in the 'line' to submit a new application subject to the new deposit amount.



(...) The Ley General de la Administración Pública, in its Article 142.1, sheds full light on the situation under analysis, since it provides that 'the administrative act shall produce effect against the administered party solely for the future.'



This norm is nothing more than a development of the constitutional principle applied to the administrative act, such that it governs the situation of the appellants, since in the opinion of the Sala they do have a consolidated legal situation, when, complying with the requirements demanded by the Banco Central (and insofar as they complied with them), they submitted their application for foreign currency. This legal situation shelters them under the procedure for receiving the foreign currency, under the conditions in force at the date of submission of the application. If the requirements are subsequently varied and that act must be published in La Gaceta, as a requirement for effectiveness (insofar as it imposes greater rigors in the processing of the foreign currency application), it is not possible to admit that the act produce effects before its publication" (Voto No. 1176-91 of June 21, 1991).




IV. CONCLUSION:



What has been set forth up to here allows us to state two fundamental postulates, which answer the doubts identified with letters a) and b):



1.- Foreign citizens who made investments in forestry plantations for a minimum amount of $50,000.00, in projects duly approved by the competent entities, and who submitted, observing all the requirements, the application to obtain the migratory category of resident investor, based on Article 51 of the Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería and before the entry into force of the Ley Forestal No. 7575, have the right to have it processed and resolved in accordance with the provisions of that regulation; by virtue of which, the new investment amount required by the cited Ley Forestal is not applicable to them, without this implying, however, that the Administration is obligated to necessarily resolve their petition favorably; and,





2.- Those foreigners who, even having made the corresponding investment, did not petition the competent authorities for obtaining this migratory category, before the entry into force of Law No. 7575, based on the same assumptions as the preceding paragraph, must conform, should they now seek to acquire the status of resident investor, to the minimum investment amount established by the new Ley Forestal.





In relation to question c), it is pertinent to clarify that those foreigners who, subsequent to the enactment of this law, wish to invest in a project "that was approved (for migratory purposes) based on $50,000.00" also cannot resist the application of Law No. 7575. Each one of these new investors must then contribute fresh resources to the old project, in a minimum amount of one hundred thousand dollars, for the purpose of being able to be considered as a candidate to obtain the migratory status of resident investor.



Regarding the last doubt raised, it must be pointed out that nothing prevents, in the case of projects "approved" on the indicated basis, increasing the investment by an amount that does not reach one hundred thousand dollars, unless the intention is for said increase to support the granting of new residencies. If the aim is to attract new foreigners who would reside permanently in the country, each one of them must make individual contributions of at least one hundred thousand dollars.



Regarding these last two conclusions, the consulting office should note that the requirement of one hundred thousand dollars is not imposed as a requirement to "approve" a project, but rather to be able to grant the aforementioned migratory status to a particular subject; so it is not acceptable that a single investment of one hundred thousand dollars can cover more than one residency application, since that amount must support each of the applications individually considered.




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To the señora Directora General de Migración y Extranjería, we remain attentively,




Dr. Luis Antonio Sobrado González

DEPUTY ATTORNEY GENERAL






Licda. Andrea Calderón Gassmann

ASSISTANT ATTORNEY



LAS



cc: Ing. René Castro Salazar, Ministro del Ambiente y Energía.