OJ-109-2021 — Public Participation in GMO Environmental Release PermitsParticipación ciudadana en permisos de liberación de organismos genéticamente modificados

Opinión Jurídica : 109 - J   del 01/07/2021   



1° de julio de 2021




OJ-109-2021




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-
DCLEAMB-027-2020 de 22 de junio de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente
Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que
se tramita en el expediente legislativo número 21795, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 47 DE LA LEY
DE BIODIVERSIDAD N° 7788 DEL 30 DE ABRIL DE 1998, LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
LOS PROCEDIMIENTOS DE BIOSEGURIDAD”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



 Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar
con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que
se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son
consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




      



 El proyecto de ley plantea una reforma muy puntual del artículo 47 de la Ley de Biodiversidad, con
el fin de que, en el trámite de aprobación de los permisos relacionados con la liberación al
ambiente de organismos genéticamente modificados, se incluya una audiencia pública, de previo a su
aprobación.




 



 En la exposición de motivos se indica que la Sala Constitucional, en el voto no. 4117-2018
“consideró necesaria la consulta pública de previo al otorgamiento de autorizaciones para liberar al
ambiente los organismos genéticamente modificados o transgénicos” y que “le otorgó un plazo de un
mes al Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Servicio Fitosanitario del Estado, para acogerse a
las formalidades expuestas en sentencia, mismas que no han sido incorporadas en el ordenamiento
jurídico que nos rige. Por ello, el procedimiento para liberar organismos genéticamente



 modificados, carece de una indicación expresa en los reglamentos o en la ley, sobre la obligación
de realizar una audiencia pública y los términos en los que ésta debe darse.”




 



 Con base en lo anterior, se indica que el proyecto “pretende establecer el rango legal de la
consulta pública previa a la liberación de los organismos genéticamente modificados, en los términos
que el Tribunal Constitucional requirió en el voto N° 04117-2018, supra citados y le otorga al Poder
Ejecutivo el mismo plazo que le dio el Tribunal Constitucional desde 2018 para corregir dichos
errores mediante las reglamentaciones correspondientes.”




 



 Para la discusión de este proyecto de ley, debe precisarse que, en el voto citado, la Sala
Constitucional no ordenó una modificación normativa, sino que, otorgó el plazo de un mes a las
autoridades competentes, para que, en el caso concreto objeto del recurso de amparo, se llevara a
cabo una publicación que cumpliera todos los aspectos señalados y garantizara el derecho de
participación ciudadana.




 



 Para ello, la Sala Constitucional consideró que el artículo 23 del Protocolo de Cartagena sobre
sobre seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley no. 8537 de 23
de agosto de 2006) señala que “Las Partes, de conformidad con sus leyes y reglamentaciones
respectivas, celebrarán consultas con el público en el proceso de adopción de decisiones en relación
con organismos vivos modificados y darán a conocer al público los resultados de esas decisiones,
respetando la información confidencial según lo dispuesto en el artículo 21.” Y que, en nuestro
medio, esa disposición se concretó en el artículo 133 del Reglamento a la Ley de Protección
Fitosanitaria (Decreto Ejecutivo no. 26921 de 20 de marzo de 1998) que establece que “las
solicitudes de proyecto de modificación genética, utilización de organismos genéticamente
modificados presentadas ante la Dirección, deberán ser publicadas en un diario de circulación
nacional, a costa del interesado con una descripción accesible del proceso que se va a llevar a cabo
y sus posibles impactos…”




 




Y, sobre esa norma, la Sala indicó:




 



 “La relevancia de esta disposición radica en que pone aspectos esenciales del proyecto en
conocimiento del público, como lo es una descripción accesible de él y los posibles impactos que
tendrá. Una consulta no es un mero anuncio de lo que la Administración pretende hacer, sino que
implica un procedimiento en el que, primeramente, la Administración da a conocer de manera clara e
inteligible el fundamento y los alcances de un determinado proyecto, de manera que la población
cuente con elementos suficientes para formar criterio, externar sus objeciones y aportes, y
comunicarlos a la Administración.”




 



 Con base en lo anterior, y tomando en cuenta lo señalado por varios instrumentos internacionales
acerca de la consulta pública en materia ambiental, la Sala determinó que, en el caso concreto la
publicación efectuada resultó insuficiente, pues no incluyó una descripción inteligible y clara del
proyecto (por ejemplo, cantidad que se pretende importar y liberar, forma en que se pretende
liberar, fechas de desarrollo del proyecto, zonas concretas que serán afectadas), ni los posibles
impactos que tendrá. Y, además, estimó que la publicación debe facilitar la consulta a las personas,
a fin de que tengan una verdadera posibilidad de pronunciarse sobre el proyecto.




 



 De lo anterior, podría entenderse que, garantizar el derecho de participación en las solicitudes de
permisos de liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados no depende estrictamente
de que se plantee una reforma normativa, sino de cómo se interpreten y ejecuten en la práctica las
normas vigentes que prevén la consulta pública en la aprobación de este tipo de permisos.




 



 Al respecto, tómese en cuenta que, además de lo señalado en el artículo 133 del Reglamento a la Ley
de Protección Fitosanitaria, actualmente, el artículo 47 de la Ley de Biodiversidad establece que
cualquier persona podrá ser parte del proceso de tramitación del permiso y suministrar por escrito
sus observaciones y documentos, que podrá solicitar la revocatoria o revisión de cualquier permiso
otorgado y que en el Reglamento se definirá el plazo y procedimiento correspondiente.




 



 Si después de valorar lo anterior se estima que esas disposiciones son insuficientes y que resulta
necesario efectuar una modificación legal para garantizar el derecho de participación en el trámite
de las solicitudes de permisos de liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados, se
recomienda revisar la redacción propuesta, pues resulta poco clara y no parece responder a una
rigurosa técnica legislativa.




 



 Asimismo, debe analizarse si lo que se pretende es que el derecho de participación se garantice
mediante la celebración de una audiencia propiamente dicha, entendiendo por ésta una reunión de
personas, en una fecha y lugar determinados, en la que se expongan todos los aspectos del proyecto
correspondiente y los interesados expongan sus posiciones y argumentos, o, si se trata de una
consulta pública, es decir, de poner en conocimiento del público en general el proyecto por medio de
una publicación que contenga todos los aspectos relevantes de éste y establezca los canales por
medio de los cuales puedan plantear a la administración sus alegatos y observaciones, atendiendo
todos los aspectos señalados por la Sala Constitucional.




      



 En ese sentido, considérese que los instrumentos internacionales citados por la Sala Constitucional
no imponen la obligación de que la participación ciudadana en materia ambiental se deba garantizar,
necesariamente, con la realización de una audiencia pública. Con base en esos instrumentos, la Sala
indica que debe garantizarse el “derecho de toda persona a acceder a información de interés público,
que propicia la libertad de expresión, pues a través del conocimiento que se obtenga sobre un
determinado asunto, la persona puede ejercer de manera más eficiente y eficaz su derecho de opinión
respecto del control de asuntos públicos” y que ello “implica para el Estado, no solo el deber de
permitir el acceso de la información de que disponga, sino también la obligación de divulgarla e
informar a la población sobre su actuación en torno al ambiente.” 




 



 Concretamente, señala que “un pilar en la toma de decisiones relacionadas con el ambiente es la
consulta pública” y que “debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor
información posible.” A modo de ejemplo, menciona las recomendaciones dadas por la CEPAL en el
documento “Regional Agreement on Access to Information, Participation and Justice in Enviromental
Matters in Latin America and Caribbean”  en cuanto a que:




 



 “…en los procesos para la concesión de permisos ambientales, debe hacerse pública: a) la
información sobre el área de influencia y las características físicas y técnicas del proyecto
propuesto; b) los principales impactos ambientales del proyecto; c) las medidas previstas con
respecto a tales impactos; d) los informes y opiniones de las entidades relacionadas; etc. Su
párrafo 6) también señala que se debe informar sobre la autoridad responsable de la toma de
decisión, el procedimiento previsto para la consulta pública, la autoridad encargada de proveer
información adicional y el método para solicitar tal información. Además, la comunicación hacia el
público debe hacerse en un lenguaje comprensible y que no sea técnico. Finalmente, tienen que
consignarse, de modo puntual y preciso, a qué medios se pueden dirigir las observaciones de las
personas, potenciando para ello, por su facilidad de acceso, los medios electrónicos y la Internet.”




 



 En ese sentido, aunque no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa, el Acuerdo Regional sobre
el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos
Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), señala en su artículo 7° que cada
Parte deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete a
implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales,
sobre la base de los marcos normativos interno e internacional, sin establecer específicamente a
través de cuál mecanismo debe garantizarse esa participación. Para ello, en el párrafo 6° punto c)
de ese artículo, dispone que el público será informado de forma efectiva, comprensible y oportuna
sobre el procedimiento previsto para la participación del público, incluida la fecha de comienzo y
de finalización de éste, los mecanismos previstos para dicha participación, y, cuando corresponda,
los lugares y fechas de consulta o audiencia pública.




 



 Para la determinación del mecanismo a utilizar, debe tenerse en cuenta que lo señalado en el
artículo 47 de la Ley de Biodiversidad resulta aplicable a los permisos para liberar al ambiente
organismos genéticamente modificados, y a aquellos contemplados en los artículos 46 de esa misma ley
y 41 de la Ley de Protección Fitosanitaria para importar, exportar, experimentar, movilizar,
multiplicar, comercializar y usar para investigación ese tipo de organismos. De tal forma, contando
con el criterio técnico de las instituciones competentes, debe analizarse cuál mecanismo resulta
idóneo para garantizar la participación ciudadana en la tramitación de todos esos permisos.




 




3. Conclusión.




 



 Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 21795, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 47
DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD N° 7788 DEL 30 DE ABRIL DE 1998, LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE BIOSEGURIDAD” es una decisión estrictamente legislativa, con
respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.




 




De Usted, atentamente,




 




 




                                                           Elizabeth León Rodríguez




                                                           Procuradora

Legal Opinion: 109 - J of 07/01/2021

July 1, 2021

OJ-109-2021

Ms.
Cinthya Díaz Briceño
Area Head
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Ms. Díaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-DCLEAMB-027-2020 of June 22, 2020, by which you inform us that the Permanent Special Commission on the Environment requested the legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 21795, entitled "AMENDMENT TO ARTICLE 47 OF THE BIODIVERSITY LAW NO. 7788 OF APRIL 30, 1998, LAW TO GUARANTEE CITIZEN PARTICIPATION IN BIOSAFETY PROCEDURES"

1. Nature of this pronouncement.

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those relating to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important legislative work.

Furthermore, since we are not within the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.

The bill proposes a very specific amendment to Article 47 of the Biodiversity Law, so that, in the approval process for permits related to the release into the environment of genetically modified organisms, a public hearing is included prior to their approval.

The explanatory memorandum indicates that the Constitutional Chamber, in ruling no. 4117-2018, "considered public consultation necessary prior to the granting of authorizations to release genetically modified or transgenic organisms into the environment" and that "it granted a one-month deadline to the Ministry of Agriculture and Livestock and the State Phytosanitary Service to comply with the formalities set forth in the ruling, which have not been incorporated into the legal system that governs us. Therefore, the procedure for releasing genetically modified organisms lacks an express indication in the regulations or in the law, regarding the obligation to hold a public hearing and the terms under which it must occur."

Based on the foregoing, it is stated that the bill "seeks to establish the legal status of the public consultation prior to the release of genetically modified organisms, under the terms that the Constitutional Court required in ruling No. 04117-2018, cited above, and grants the Executive Branch the same deadline that the Constitutional Court gave it in 2018 to correct said errors through the corresponding regulations."

For the discussion of this bill, it must be specified that, in the cited ruling, the Constitutional Chamber did not order a regulatory modification, but rather granted a one-month deadline to the competent authorities so that, in the specific case that was the subject of the amparo appeal, a publication would be carried out that fulfilled all the indicated aspects and guaranteed the right of citizen participation.

To this end, the Constitutional Chamber considered that Article 23 of the Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity (Law no. 8537 of August 23, 2006) states that "The Parties shall, in accordance with their respective laws and regulations, consult the public in the decision-making process regarding living modified organisms and shall make the results of such decisions available to the public, while respecting confidential information in accordance with the provisions of Article 21." And that, in our context, that provision was made concrete in Article 133 of the Regulation to the Phytosanitary Protection Law (Executive Decree no. 26921 of March 20, 1998), which establishes that "applications for genetic modification projects, use of genetically modified organisms submitted to the Directorate, must be published in a nationally circulated newspaper, at the cost of the interested party, with an accessible description of the process to be carried out and its possible impacts..."

And, regarding that regulation, the Chamber indicated:

"The relevance of this provision lies in the fact that it makes essential aspects of the project known to the public, such as an accessible description of it and the possible impacts it will have. A consultation is not a mere announcement of what the Administration intends to do, but rather entails a procedure in which, first, the Administration clearly and intelligibly discloses the basis and scope of a given project, so that the population has sufficient elements to form an opinion, express their objections and contributions, and communicate them to the Administration."

Based on the foregoing, and taking into account what is indicated by various international instruments regarding public consultation in environmental matters, the Chamber determined that, in the specific case, the publication made was insufficient, as it did not include an intelligible and clear description of the project (for example, the quantity intended to be imported and released, the manner of release, project development dates, specific areas that will be affected), nor the possible impacts it will have. Furthermore, it deemed that the publication must facilitate consultation by the public, so that they have a genuine opportunity to comment on the project.

From the above, it could be understood that guaranteeing the right of participation in applications for permits for the release into the environment of genetically modified organisms does not strictly depend on proposing a regulatory reform, but rather on how the existing regulations that provide for public consultation in the approval of this type of permits are interpreted and executed in practice.

In this regard, bear in mind that, in addition to what is indicated in Article 133 of the Regulation to the Phytosanitary Protection Law, currently, Article 47 of the Biodiversity Law establishes that any person may be a party to the permit processing procedure and submit their observations and documents in writing, may request the revocation or review of any permit granted, and that the corresponding deadline and procedure shall be defined in the Regulation.

If, after evaluating the foregoing, it is deemed that these provisions are insufficient and that it is necessary to make a legal modification to guarantee the right of participation in the processing of applications for permits for the release into the environment of genetically modified organisms, it is recommended to review the proposed wording, as it is unclear and does not appear to adhere to rigorous legislative technique.

Likewise, it must be analyzed whether the intention is to guarantee the right of participation through the holding of a hearing (audiencia) proper, understood as a meeting of people, on a specific date and place, where all aspects of the corresponding project are presented and interested parties set forth their positions and arguments, or whether it is a public consultation, that is, making the project known to the general public through a publication that contains all the relevant aspects thereof and establishes the channels through which they can present their pleadings and observations to the administration, addressing all the aspects indicated by the Constitutional Chamber.

In that sense, consider that the international instruments cited by the Constitutional Chamber do not impose the obligation that citizen participation in environmental matters must necessarily be guaranteed through the holding of a public hearing. Based on those instruments, the Chamber indicates that the "right of every person to access information of public interest, which fosters freedom of expression, must be guaranteed, since through the knowledge obtained on a specific matter, the person can exercise their right to an opinion regarding the oversight of public affairs more efficiently and effectively" and that this "implies for the State, not only the duty to allow access to the information it possesses, but also the obligation to disclose it and inform the population about its actions regarding the environment."

Specifically, it points out that "a cornerstone in decision-making related to the environment is public consultation" and that "consultation must be fostered transparently and with the greatest possible information." By way of example, it mentions the recommendations given by ECLAC in the document "Regional Agreement on Access to Information, Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and Caribbean," to the effect that:

"...in processes for granting environmental permits, the following must be made public: a) information on the area of influence and the physical and technical characteristics of the proposed project; b) the main environmental impacts of the project; c) the measures envisioned with respect to such impacts; d) the reports and opinions of the related entities; etc. Its paragraph 6) also states that information must be provided on the authority responsible for making the decision, the planned procedure for public consultation, the authority responsible for providing additional information, and the method for requesting such information. Furthermore, communication to the public must be in understandable, non-technical language. Finally, it must be recorded, in a timely and precise manner, the means through which people's observations can be submitted, promoting electronic means and the Internet for this purpose, due to their ease of access."

In that sense, although it has not been approved by the Legislative Assembly, the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean (Escazú Agreement), states in its Article 7 that each Party shall ensure the right of public participation and, to that end, undertakes to implement open and inclusive participation in environmental decision-making processes, based on the domestic and international regulatory frameworks, without specifically establishing through which mechanism that participation must be guaranteed. To this end, in paragraph 6, point c) of that article, it provides that the public shall be informed effectively, comprehensively, and in a timely manner about the planned procedure for public participation, including its start and end dates, the mechanisms planned for such participation, and, where applicable, the places and dates for consultation or public hearing.

For the determination of the mechanism to be used, it must be taken into account that what is stated in Article 47 of the Biodiversity Law is applicable to permits to release genetically modified organisms into the environment, and to those contemplated in Articles 46 of that same law and 41 of the Phytosanitary Protection Law for importing, exporting, experimenting with, mobilizing, multiplying, commercializing, and using for research that type of organism. Thus, with the technical criterion of the competent institutions, it must be analyzed which mechanism is suitable to guarantee citizen participation in the processing of all these permits.

3. Conclusion.

Although it is true that the approval of bill no. 21795, entitled "AMENDMENT TO ARTICLE 47 OF THE BIODIVERSITY LAW NO. 7788 OF APRIL 30, 1998, LAW TO GUARANTEE CITIZEN PARTICIPATION IN BIOSAFETY PROCEDURES" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to evaluate the observations made.

Yours faithfully,

Elizabeth León Rodríguez
Procuradora