OJ-096-2022 — Amnesty for agricultural wells: constitutional risks and observations on the billAmnistía para pozos agropecuarios: riesgos constitucionales y observaciones al proyecto de ley

Opinión Jurídica : 096 - J   del 15/07/2022   



15 de julio de 2022




PGR-OJ-096-2022




 




Señora




Ana Julia Araya Alfaro




Jefe de Área




Comisiones Legislativas II




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos
referimos a su oficio no. AL-CPAS-0057-2022 de 8 de febrero de 2022, por medio del cual requiere la
opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el
expediente legislativo número 22709, denominado “Amnistía para el Ordenamiento de Pozos y Fuentes
Captadas Superficiales no Inscritas y Otorgamiento de Concesiones para el Aprovechamiento del
Recurso Hídrico en Actividades de Producción Agropecuaria”, cuyo texto base fue publicado en La
Gaceta no. 200 de 18 de octubre de 2021.




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




           



             En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto
sustitutivo del proyecto de ley, nos referiremos a esa última versión, y no al texto base que
originalmente fue consultado.




 



             Para rendir nuestro criterio, consideramos oportuno realizar un comentario general en
cuanto al recurso hídrico y el tema de las concesiones para su aprovechamiento y los principios que
rigen la materia ambiental, para, por último, exponer varias observaciones y recomendaciones sobre
el texto de la iniciativa.




 




            A. El agua como dominio público y las concesiones para su aprovechamiento.




 



             En el texto base del proyecto se expone como principal razón que motiva la iniciativa,
la necesidad de establecer una amnistía que permita regularizar -en el sector agropecuario- todos
aquellos pozos que fueron perforados de manera irregular sin cumplir con los requisitos
correspondientes, a efectos de que sus propietarios puedan obtener una concesión de aprovechamiento
del recurso hídrico, continuar explotando el recurso, y, así, colocar los productos nacionales en
mercados internacionales.




 



 Asimismo, la iniciativa se justifica en la necesidad de que las autoridades puedan identificar con
claridad dónde están los pozos y cuáles son los niveles reales de explotación del recurso hídrico y
su disponibilidad para asegurar la sostenibilidad del acceso para consumo humano y para la actividad
productiva que permita el desarrollo socioeconómico de zonas agrícolas.




 



 Además de lo anterior, el proyecto incluye la posibilidad de que el interesado pueda acogerse a la
amnistía para obtener concesiones de aprovechamiento respecto de aguas superficiales que estén
siendo explotadas sin autorización.



 Ante ello, debe decirse que, la pertinencia de una concesión para el aprovechamiento de aguas,
obedece a la naturaleza de bien demanial del recurso hídrico. En nuestro ordenamiento jurídico, el
carácter demanial del recurso hídrico, se encuentra ampliamente definido en varias normas, incluida
la Constitución Política.




 




Propiamente, el artículo 50 de la Constitución Política, recientemente reformado, estipula que:




 



 “Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien
esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho
humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que
establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua
potable para consumo de las personas y las poblaciones.”




 



 La Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 del 04 de octubre de 1995), es acorde a lo dispuesto en la
Constitución Política al señalar, en su artículo 50, que el agua es de dominio público.




 



 El Código de Minería (Ley no. 6797 del 04 de octubre de 1982), en su artículo 4°, haciendo eco de
lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, contempla que las fuentes y
aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán
ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley o mediante una concesión especial
otorgada por tiempo limitado con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la
Asamblea Legislativa.




 



 El recurso hídrico, por tratarse de un recurso natural dentro del régimen de demanialidad, demanda
respecto del Estado acciones tendientes no solamente para su protección, sino también, para su
conservación a través de un uso racional que asegure un uso y aprovechamiento adecuado por parte de
todos los habitantes.




 



 Propiamente sobre la demanialidad del recurso hídrico y la regulación sobre su aprovechamiento,
esta Procuraduría, mediante dictamen no. C-218-2017 de 22 de setiembre de 2017, indicó:




 




“2. El agua como bien demanial escaso y la priorización en sus tipos de aprovechamiento



 El otro rasgo fundamental que caracteriza jurídicamente al recurso hídrico es su demanialidad, como
así también lo puso de manifiesto la Sala Constitucional en la resolución n.°2012-08892, de las
16:03 horas del 27 de junio del 2012:



 «VIII. Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas.
Conforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o
aguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado. (…) donde se reiteró que el régimen patrio de los bienes de dominio
público, como el agua, los coloca fuera del comercio de los hombres y, por ello, los permisos para
su explotación son siempre precarios y unilateralmente revocables por parte de la Administración
cuando se justifique por razones de necesidad o interés general. Adicionalmente se indicó que,
tratándose de la protección de los recursos naturales, el Estado tiene plena obligación de imponer
limitaciones a la propiedad privada y regular las condiciones para el uso y protección de los bienes
de dominio público, incluida por supuesto el agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal
resulta absolutamente compatible con el derecho a la propiedad privada, estatuido en el numeral 45
de la Constitución Política. Esta obligación de salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo
largo de todo el territorio nacional, toda vez que la contaminación pone en peligro no solo a los
mantos más vulnerables, los acuíferos superficiales separados de la superficie por una capa de suelo
delgada y permeable; sino también a los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse
amenazadas por actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y
actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y
agroquímicos.» (El subrayado no es del original).



 Tal como lo destaca la resolución anterior, la calificación del recurso hídrico como dominio
público está contemplada en distintas leyes, iniciando con la Ley de Aguas (n.°276 del 27 de agosto
de 1942), en sus artículos 1, 2 y 3; el Código de Minería (Ley n.° 6797 del 4 de octubre de 1982),
cuyo artículo 4 dispone que: “las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y
superficiales, se reservan para el Estado”; y la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de octubre
de 1995), cuyo artículo 50 establece con toda rotundidad: “El agua es de dominio público, su
conservación y uso sostenible son de interés social.



 En coherencia con esa afirmación que hace la Ley Orgánica del Ambiente, la doctrina destaca que el
interés público está detrás de toda reserva demanial y en el contexto de esa regla general, el
régimen de usos de cada bien es la interpretación precisa de la mejor satisfacción de los intereses
públicos ante las distintas circunstancias tenidas en cuenta por el legislador.” (Se añade negrita)




 



               En dicho criterio se reiteró que el aprovechamiento especial del recurso
hídrico queda sujeto a la intervención de la Administración que se concreta a través de la
planificación hídrica y la concesión administrativa, como técnicas para garantizar su protección y
uso racional.




 



               Propiamente, sobre el aprovechamiento del recurso hídrico, atendiendo a su naturaleza
demanial, el artículo 17 de la Ley de Aguas establece que se requiere una autorización para el
aprovechamiento de las aguas públicas, la cual, la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía,
institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento,
utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público.




 



             Ahora bien, sobre el otorgamiento de amnistías para regularización de pozos sin
inscribir, ya mediante Decretos Ejecutivos no. 30387-MINAE-MAG de 29 de abril de 2002, no.
35882-MINAET de 07 de abril de 2010 y no. 41851 MP-MINAE-MAG de 18 de julio de 2019, se otorgó por
parte del Poder Ejecutivo períodos de gracia, para que aquellas personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, que estuvieran explotando un pozo perforado sin autorización y no inscrito,
procedieran -previo cumplimiento de requisitos- con la inscripción del pozo y la solicitud de la
concesión de aprovechamiento de aguas.




 



             Los plazos otorgados por esos Decretos Ejecutivos ya transcurrieron, y, por tanto, el
procedimiento que rige actualmente y al que debe someterse cualquier interesado en perforar y
explotar un pozo, es el establecido en el actual Reglamento para la perforación de pozos y
aprovechamiento de aguas subterráneas (Decreto Ejecutivo no. 43053-MINAE de 22 de abril de 2021) el
cual, regula lo concerniente a los requisitos y el trámite previos a la perforación del pozo.




 



             Es importante señalar que, en razón de que actualmente no se encuentra vigente ninguna
de las amnistías indicadas, no existe ninguna habilitación para la inscripción de pozos sin número
y, en consecuencia, lo único que permite la norma habilitante -Decreto Ejecutivo no. 43053-MINAE- es
la presentación de requisitos para la autorización de perforación de un pozo y la posterior
solicitud para el otorgamiento de la concesión de aprovechamiento de aguas.




 



             Por su parte, para obtener una concesión para aprovechamiento de aguas superficiales,
la Ley de Aguas, en sus artículos 17 a 29, regula todo lo concerniente a la solicitud, tramitación y
otorgamiento de dicha autorización. En concordancia con dicho articulado, el numeral 41 inciso h)
del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo no. 35669 del 4 de
diciembre de 2009) establece que -entre muchas otras-, será competencia de la Dirección de Agua del
MINAE admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes de concesión de
aprovechamientos de aguas. 




 




            B.  Observaciones sobre el proyecto de ley.




 



             De la exposición de motivos del proyecto de ley, se extrae que su objeto es establecer
una amnistía para registrar e inscribir las fuentes superficiales captadas que no cuenten con la
concesión de aprovechamiento y los pozos que, a la fecha de su entrada en vigor, no se encuentren
registrados ante la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía y que, por consiguiente,
tampoco cuenten con una concesión para utilizar el recurso hídrico en las actividades de producción
agropecuaria.




 



 Se indica que pueden acogerse a dicha amnistía, todos los propietarios de bienes inmuebles en
cualquier parte del territorio nacional que tengan una o más fuentes superficiales y subterráneas no
inscritas, siempre que se encuentren destinados a actividades de producción agropecuaria.




 



             De la lectura del proyecto, no se encuentra ninguna disposición tendiente a limitar la
autorización de la inscripción de pozos. Al no fijarse ningún tipo de requisito o condición que deba
cumplir el pozo ya perforado, su inscripción sería automática, sin importar su ubicación y
características. Es decir, sin importar la posible afectación del pozo al recurso hídrico, éste
podrá ser inscrito con la simple presentación de una solicitud.




 



 De tal forma, es recomendable que en el proyecto se indique que la autorización de la inscripción
del pozo quedará sujeta a que se cumplan las disposiciones de la normativa vigente en cuanto a la
ubicación de los pozos, tendientes a garantizar la explotación racional del recurso hídrico.




 



 En ese sentido, tómese en cuenta que el Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento
de aguas subterráneas, contempla limitaciones para la perforación de pozos en acuíferos que tengan
una situación especial, áreas de protección de corrientes y nacientes, áreas de interferencia con
otros pozos o cuerpos de agua, retiro operacional del pozo, áreas con riesgo de intrusión salina,
entre otras (artículos 15, 16, 34, 35).




 



 Lo mismo sucede con los aprovechamientos de aguas superficiales que se estén llevando a cabo
ilegítimamente y que se pretendan inscribir, pues no se establece ningún tipo de requisito sobre la
ubicación, tipo de fuente, características de la toma, etc.




 



 La inscripción automática de esos aprovechamientos, sin cumplir con ningún requisito previo
tendiente a determinar que no se generará una afectación al recurso hídrico y que se trata de un
aprovechamiento racional, resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional, a los
principios preventivo, precautorio, de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y de uso
racional de los recursos naturales.




 




En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental se ha entendido que:



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007. Se añade la negrita).




 




Efectivamente, sobre el principio precautorio, la Sala Constitucional ha señalado que:




 



 “Principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias
número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo
15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de
Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los
elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones
tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la
adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible
afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo
de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de
precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior
resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son
irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará
los daños ocasionados al ambiente.” (Voto no. 2063-2007).




 



 El principio preventivo, recogido en el artículo 15 de la Declaración de Río y en el artículo 11 de
la Ley de Biodiversidad, exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas
destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las
actividades o acciones humanas, y que  “cuando se tiene suficiente certeza en cuanto a los riesgos o
la probabilidad de ocurrencia de una situación de impacto ambiental, el Estado debe tomar las
medidas necesarias para evitar que se consuma el daño o para menguar de la mejor forma posible los
perjuicios derivados de la misma.” (Voto no. 16838-2018).




 



             Entonces, conforme con esos principios, las decisiones de la administración se
encuentran vinculadas a la ciencia y a la técnica, por lo que, la autorización de una actividad,
obra o proyecto no podría autorizarse sin determinarse cuál será la afectación que generará en el
ambiente.




 



             Sobre el principio de razonabilidad, en relación con el principio de uso racional de
los recursos, la Sala Constitucional ha señalado:




 



 “es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de esta Sala, el derecho al ambiente no puede
ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de
indudable importancia no solo para los habitantes del país actualmente, sino también para los
sucesivos (véase la sentencia número 1887-1995 de las 09:15 horas del 07 de abril de 1995).



 Igualmente, en este principio también encontramos relación con el principio de razonabilidad como
parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, ya que, la exigencia del uso racional de
los recursos naturales está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la
conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la
razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, por ejemplo
véase la sentencia número 2410-2007 de las 10:15 horas del 21 de febrero de 2007- en tanto su
finalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que
conforman el ambiente, a través de su “uso adecuado”; y en virtud de los cuales, como se mencionó,
queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente
de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político,
para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.



 En síntesis, la Administración debe propiciar un uso sustentable de los recursos naturales,
logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del
medio ambiente ni el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras, así como
tampoco ceder ante consideraciones de índole económico.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54
minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).




           



 Y es que, además de lo anterior, nótese que, en el artículo 3° del proyecto se dispone que la
concesión de aprovechamiento de aguas, tanto para las fuentes superficiales, como para los pozos, se
otorgará con la sola inscripción de dichas fuentes, en los siguientes términos:




 




“ARTÍCULO 3- INSCRIPCIÓN DE FUENTES



 Todos los pozos perforados con maquinaria o equipo especializado que, a la fecha de entrada en
vigencia de esta ley, no cuenten con los permisos respectivos serán inscritos en el Registro
Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía y,
de manera concomitante, se les otorgará la concesión para el aprovechamiento de agua.



 Todas las fuentes superficiales y subterráneas destinados a actividades de producción agropecuaria
que, a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, que no cuenten con los permisos respectivos,
serán inscritos en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del
Ministerio de Ambiente y Energía y, de manera concomitante, para el caso de actividades de
producción agropecuaria se les otorgará la concesión para el aprovechamiento de agua.” (Se añade
negrita)




 



 De lo anterior se desprende que, quien se acoja a la amnistía, podrá obtener la concesión de
aprovechamiento de aguas de manera automática y sin cumplir con requisitos previos.




 



 Debe tenerse claro que la inscripción de un pozo y el otorgamiento de una concesión implican
trámites y procedimientos diferentes, y, el otorgamiento conjunto de ambas autorizaciones sin el
cumplimiento de requisitos previos, podría reñir con los artículos 7 y 17 de la Ley de Aguas, y,
como ya se dijo, violentar el artículo 50 de la Constitución Política y, principios constitucionales
en materia ambiental, como el preventivo, precautorio, de objetivación de la tutela ambiental,
razonabilidad y de uso racional de los recursos naturales.




 



 Propiamente, sobre el principio precautorio en relación con la protección de las aguas
subterráneas, la Sala Constitucional mediante voto no. 1923-2004 de las 14 horas 55 minutos de 25
febrero 2004, resolvió:




 



 “XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. (…)  Para
el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el
principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes
efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que
permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se
pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y
órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o
permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se
despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección
y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el
recurso antes de su contaminación o degradación.”        




 



 Al respecto, el legislador, a través de los artículos 7 y 17 de la Ley de Aguas y demás normativa
que le complementa, contempló la figura de la concesión de aprovechamiento de aguas, como un
mecanismo para regular su uso racional, justo y equitativo. Asimismo, la concesión tiene como fin
proteger el recurso hídrico, por tratarse de recursos naturales afectos al régimen patrio de los
bienes de dominio público de naturaleza vulnerable, agotable y sujetos a un deterioro irreversible.




 



 En lo particular, sobre la protección y el uso racional de las aguas subterráneas, la Sala
Constitucional, en sentencia no. 1923-2004 antes citada, reconoció la facultad de la Administración
de tomar las medidas administrativas pertinentes -como restricciones y controles sobre los múltiples
usos o aprovechamientos de agua- para evitar el agotamiento o deterioro irreversible del recurso
hídrico, justificadas en el interés público que supone ese recurso.




 



 En relación con la concesión de aguas, como medio de aprovechamiento del recurso hídrico, la Sala
Constitucional también ha resuelto que, por tratarse de un bien de dominio público, dicha
autorización, podrá otorgarse por el Ministerio de Ambiente y Energía, previa valoración de
oportunidad y conveniencia. (Voto no. 16513-2005 de las 20 horas 4 minutos de 29 de noviembre de
2005). Al respecto indicó:




 




“Bajo la misma línea el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente indica:




"El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social".



 Debido a la naturaleza pública del agua, la titularidad que ostenta el Estado se ejerce a través
del Ministerio de Ambiente y Energía según lo establece el artículo 17 de la Ley de Aguas:



 "Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a
empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y
Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer
y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de
dominio público, conforme a la ley N° 258 de 18 de agosto de 1941…"



 IV.- De lo artículos trascritos se desprende entonces que el agua es un bien de dominio público
respecto del que se pueden otorgar autorizaciones para su aprovechamiento, siendo precisamente el
Ministerio de Ambiente y Energía el llamado a conceder tales autorizaciones, previa valorización de
la oportunidad y conveniencia de su otorgamiento en un procedimiento de concesión de aprovechamiento
de aguas; procedimiento que se justifica debido a la naturaleza vital y necesaria del agua para el
óptimo desarrollo de la humanidad y porque se trata de un bien escaso lo que incrementa su valor
económico y social. El procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas se encuentra
establecido en la Ley de Aguas y el mismo debe ser seguido a cabalidad porque establece una serie de
requisitos que pretenden, en última instancia, proteger ese recurso y el ambiente en general.” (Se
añade negrita)




 



 La Sala Constitucional, en la sentencia de cita, fue enfática en señalar que el procedimiento de
concesión de aprovechamiento de aguas, que se encuentra establecido en la Ley de Aguas, debe ser
seguido a cabalidad, habida cuenta de que establece una serie de requisitos cuyo fin es la
protección del recurso hídrico y el medio ambiente.




 



 De todo lo anterior,  se considera que en los términos en que se pretende el otorgamiento de la
concesión de aprovechamiento de aguas respecto de pozos ya perforados y, fuentes superficiales ya
captadas, es decir, de manera concomitante a la inscripción de éstos y sin cumplir con los
requisitos previos que requiera la Dirección de Aguas del MINAE,  así como toda la normativa que lo
sustenta para llevar a cabo una valoración sobre la pertinencia de otorgar dicho aprovechamiento,
puede representar un roce de constitucionalidad con el artículo 50 de la Constitución Política.




 



 El artículo 50 estipula que el agua, además de ser un bien de la nación, su uso, protección,
sostenibilidad, conservación y explotación, se regirá por lo que establezcan las leyes que se
promulguen para tales efectos. Contempla, también que, en relación con el aprovechamiento del
recurso hídrico, la prioridad es el abastecimiento para consumo humano de las personas y las
poblaciones.




 



 Siendo que, en la redacción propuesta, se contempla el otorgamiento concomitante de la concesión de
aprovechamiento para uso agropecuario con la sola inscripción de los pozos o fuentes de agua
captadas, se estaría inobservando la prioridad que establece el artículo 50 de la Constitución
Política, así como el orden de preferencia establecido en el artículo 27 de la Ley de Aguas, toda
vez que, el otorgamiento de dicha concesión no se supedita al cumplimiento de ningún requisito
previo, sino que, se otorga de manera concomitante con la inscripción del pozo, por sobre cualquier
otro uso o consumo.




 



 Uno de los requisitos previos más importantes que se estaría omitiendo con este otorgamiento
concomitante, es la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, recuérdese que el Anexo 2 del
Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo
31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo del 2004), en su punto 41, contempla que la actividad
de captación, depuración y distribución de aguas subterráneas y superficiales, requiere de
evaluación de impacto ambiental.




 



 Lo anterior, fue reafirmado por la Sala Constitucional en el voto no. 2019-2009 de las 14 horas 55
minutos de 11 de febrero de 2009, mediante el cual se dispuso volver a incorporar el aprovechamiento
de aguas subterráneas y superficiales, como una actividad que requiere de evaluación de impacto
ambiental previa.




 



 Bajo esa misma línea, se considera importante tomar en cuenta lo señalado por los artículos 7° y 39
del Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, en cuanto a que
el permiso de perforación del pozo no confiere el derecho de explotación del recurso hídrico y que,
una vez cumplidos todos los requisitos para la perforación por parte del solicitante, corresponderá
al jerarca del MINAE la autorización del aprovechamiento de aguas, mediante la concesión que dispone
el artículo 17 de la Ley de Aguas.




 



 Para efectos del proyecto de ley objeto de estudio, el permiso de perforación que contempla el
Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, equivale a la
inscripción del pozo perforado de manera irregular que se pretende con la amnistía. Por lo cual,
consideramos que la inscripción de los pozos mediante la amnistía, debería sujetarse -en los mismos
términos que lo contempla el artículo 7° del Reglamento de cita- a lo dispuesto por el artículo 17
de la Ley de Aguas.




 



 En los mismos términos en que así lo contempla la normativa indicada, consideramos necesario que,
cualquier amnistía que se pretenda para la inscripción de pozos ya perforados de forma irregular o
fuentes superficiales captadas, debería, contrario a lo que se pretende con el proyecto sometido a
consulta, establecer con claridad que la inscripción del pozo y/o fuente superficial ya captada, no
confiere el derecho de explotación del recurso hídrico.




 




Así lo ha resuelto la Sala Constitucional:




 



 “…La única actividad que eventualmente podría provocar tales daños sería la puesta en
funcionamiento del acueducto, es decir, la extracción de agua de los pozos en cuestión, pero dicha
actividad requiere de una concesión que debe ser aprobada por el Departamento de Aguas del Instituto
Meteorológico Nacional, y que no se obtiene automáticamente por el simple hecho de contar con
permisos para la perforación y la construcción del acueducto.” (Voto no. 5219-2001 de las 10:15
horas del 15 de junio de 2001) (Se añade negrita)




 



 El objeto del proyecto, según se desprende de la redacción del artículo 1°, es establecer una
amnistía para registrar e inscribir las fuentes captadas superficiales y los pozos que, a la fecha
de su entrada en vigor, no se encuentren registrados ante la Dirección de Agua del Ministerio de
Ambiente y Energía y que, por consiguiente, no cuenten con una concesión para utilizar el recurso
hídrico en las actividades de producción agropecuaria.




 



             Otorgar la concesión de aprovechamiento de aguas de manera concomitante a la
inscripción del pozo o de las fuentes superficiales -para uso agrícola-, implicaría desatender todos
los requisitos necesarios para realizar una valoración previa sobre la procedencia o no de una
concesión de aprovechamiento, dejando en desprotección el recurso hídrico.



 Se sugiere, por tanto, modificar el proyecto con el fin de que éste se limite, únicamente, a
otorgar una amnistía para la inscripción de pozos y fuentes superficiales y, reservar el
otorgamiento de la concesión de aguas, para el trámite ordinario que realiza actualmente la
Dirección de Aguas en atención a sus competencias, condicionado al cumplimiento previo de todos los
requisitos establecidos en las normas de rigor, incluida la evaluación de impacto ambiental.




 



 Por otra parte, en el artículo 5° del proyecto se dispone que, una vez inscrito el pozo, se otorgue
una audiencia al Servicio Nacional Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) o al Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), para mejor resolver.




 



 En relación con la audiencia que se confiere a dichas instituciones, se sugiere valorar sustituir
la frase “para mejor resolver”, a efecto de que se contemple, en su lugar, la rendición de un
informe vinculante por parte de dichas instituciones, cuyo acatamiento sea obligatorio.




 



             La Sala Constitucional ha sido enfática en reconocer la importancia del SENARA como
aquella institución que tiene el deber de procurar un aprovechamiento óptimo y justo del recurso
hídrico, sobre todo en las actividades de riego, respecto de la cual se pretende el proyecto de ley
sometido a consulta.




 




En palabras de la Sala Constitucional:




 



 “La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en
cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la
naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada
y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes
entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras-. En este sentido, pretender
ejecutar proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico sin la debida autorización y
vinculación del SENARA, resulta ser violatorio de las previsiones normativas de protección al
ambiente, pues se carecería de los insumos técnicos necesarios que dictaminen la disponibilidad y
posibilidad de aprovechamiento de las aguas de dominio público.” (Voto no. 262-2009 14:30 horas de
14 de enero de 2009. Se añade negrita)




 



 De igual forma, sobre la obligatoriedad de los dictámenes y criterios que emita el SENARA, la Sala
Constitucional ha resuelto que “para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda
entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente,
al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán
definitivas y de acatamiento obligatorio”. (Voto no. 262-2009 14:30 horas de 14 de enero de 2009).




 



 En mérito de lo anterior, se sugiere que la audiencia que se confiera al SENARA y al ICAA sea
obligatoria y no “para mejor resolver”, requiriéndose la rendición de los informes vinculantes y de
acatamiento obligatorio, según las competencias de cada institución.




 



 En relación con el artículo 8°, se observa que en el texto del proyecto se dispone que una vez
otorgado el registro y la concesión, el solicitante podrá mantener el aprovechamiento del agua para
actividades de producción agropecuaria en las condiciones en las que viene haciéndolo y conforme con
las necesidades y requerimientos agronómicos del cultivo.




 



 Lo anterior resulta contrario a lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Aguas, el cual
estipula que, en la concesión de aprovechamiento de agua que se emita por parte de la autoridad
competente, se determinará la cantidad en litros por segundo del agua concedida y, si fuese para
riego, la extensión de terreno que haya de regarse, así como la clase de cultivos que deban
servirse.




 



 El proyecto de ley habilitaría al solicitante a continuar aprovechando el recurso hídrico en las
condiciones en las que lo ha venido haciendo, sin tomar en consideración, si la cantidad de litros
por segundo que ha venido utilizando, puede eventualmente comprometer o ha estado comprometiendo
otras fuentes de abastecimiento o consumo humano. Lo cual, a su vez, puede resultar contrario al
artículo 50 de la Constitución Política.




 



             El objeto de la concesión de aguas es, justamente, establecer y regular el
aprovechamiento racional del recurso hídrico, a través de la planificación hídrica y la concesión
administrativa, como técnicas para garantizar su protección y conservación y evitar así, su
agotamiento irreversible. Es por ello que dicha potestad está reservada únicamente al Estado, a
través de la figura de la concesión.




 



             Delegar, de manera directa al interesado, la determinación de la cantidad de agua que
podrá seguir aprovechando, implica omitir las potestades de imperio que ostenta la Administración,
toda vez que estarían prevaleciendo los intereses del solicitante, por sobre el interés público y la
obligación del Estado de proteger el recurso hídrico, a través de la concesión de aprovechamiento y
la determinación del caudal que técnicamente pueda otorgarse.



 Por tal motivo, a través del artículo 21 de la Ley de Aguas, el legislador contempló que la
determinación de la cantidad de litros por segundo a conceder para aprovechamiento -incluido el
riego-, es resorte exclusivo de la Administración y no, del solicitante. Aunado a que, dicho
artículo, contempla que, si se trata de riego, tal y como sucede con la iniciativa propuesta, debe
tomarse en consideración dicho aspecto para efectos de la cantidad de agua a conceder.




 



 El artículo 10 establece una suspensión de cualquier gestión administrativa de cierre definitivo de
los pozos, mientras se resuelve la solicitud de la inscripción y el otorgamiento de la respectiva
concesión. Pero, el inconveniente está, precisamente, en que no se establece ningún plazo dentro del
cual el interesado deba presentar la solicitud de inscripción, con lo cual, pese a tratarse de un
aprovechamiento irregular, el interesado podría seguir explotando el recurso ilimitada y
permanentemente, sin ningún tipo de control. Lo anterior, complica aún más la intervención de la
Administración Pública en los casos de sobreexplotación de cuencas y mantos acuíferos especialmente
afectados.




 



 Por último, pero por ello no menos importante, debe advertirse que la amnistía que se pretende con
el proyecto consultado, no está sujeta a un plazo de vigencia.




 



 La promulgación de una amnistía para la inscripción de pozos perforados de manera irregular y de
fuentes superficiales captadas, así como otorgamiento concomitante de concesiones de aprovechamiento
de agua en los términos en que se pretende con el proyecto y, sin sujeción a plazo alguno,
fomentaría un aumento en la perforación de pozos de manera irregular y el consecuente
aprovechamiento del recurso hídrico de forma indiscriminada. Ello, puesto que exime al interesado
del cumplimiento de todos los requisitos necesarios para la perforación de un pozo y para la
obtención de una concesión de aprovechamiento de aguas.




 



 Al no estar sujeta la amnistía a un plazo, se estaría promoviendo la perforación ilegal de pozos y
la captación ilegal de fuentes superficiales en cualquier momento de la vigencia de la ley, que
podrían ser legitimados posteriormente, obviando todos los requisitos exigidos por la normativa
vigente para garantizar el uso racional del recurso hídrico y para asegurar que su aprovechamiento
no generará afectaciones negativas al ambiente.




 



  Revisado todo el proyecto de ley, puede advertirse que con su aprobación se estaría habilitando un
procedimiento simplificado para obtener concesiones de aprovechamiento de agua paralelo al vigente,
sin limitación alguna en cuanto a los requisitos y condiciones que deben cumplirse y sin limitación
en cuanto al caudal que puede aprovecharse.




 



             Como ya se dijo, la inscripción de pozos y el otorgamiento de concesiones de
aprovechamiento de agua sin cumplir con los requisitos previos tendientes a garantizar,
técnicamente, el uso racional del recurso y la no afectación del ambiente, resulta contrario al
artículo 50 Constitucional y a los principios precautorio, preventivo, de objetivación de la tutela
ambiental, razonabilidad y de uso racional de los recursos.




 




            3. Conclusión.




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “Amnistía para el Ordenamiento de Pozos y
Fuentes Captadas Superficiales no Inscritas y Otorgamiento de Concesiones para el Aprovechamiento
del Recurso Hídrico en Actividades de Producción Agropecuaria” -tramitado bajo el expediente
legislativo número 22709-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda
valorar las observaciones expuestas.




 




De Usted, atentamente,


















            Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas




            Procuradora                                             Abogada




 




 




 




ELR/VCC/ysb

Legal Opinion: 096 - J of 07/15/2022

July 15, 2022

PGR-OJ-096-2022

Ms. Ana Julia Araya Alfaro
Area Chief
Legislative Committees II
Legislative Assembly

Dear Ms. Araya Alfaro:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter no. AL-CPAS-0057-2022 of February 8, 2022, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 22709, entitled "Amnesty for the Regulation of Unregistered Wells and Captured Surface Sources and the Granting of Concessions for the Use of Water Resources in Agricultural Production Activities," whose base text was published in La Gaceta no. 200 of October 18, 2021.

1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, or, in this case, on constitutional reform projects, when they are consulted by the Legislative Committee charged with processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, as we are not within the circumstances established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.

Given that a substitute text of the bill appears on the Legislative Assembly's website, we will refer to that latest version, and not to the base text that was originally consulted.

To render our opinion, we consider it opportune to make a general comment regarding water resources and the matter of concessions for their use, and the principles governing environmental matters, in order to, finally, set forth several observations and recommendations on the text of the initiative.

A. Water as public domain and concessions for its use.

The base text of the bill sets forth as the main reason motivating the initiative the need to establish an amnesty that allows for the regularization—in the agricultural sector—of all those wells that were drilled irregularly without complying with the corresponding requirements, so that their owners may obtain a concession for water resource use (aprovechamiento del recurso hídrico), continue exploiting the resource, and, thus, place national products in international markets.

Likewise, the initiative is justified by the need for authorities to clearly identify where the wells are and what the real levels of water resource exploitation are, and its availability, to ensure the sustainability of access for human consumption and for the productive activity that enables the socioeconomic development of agricultural areas.

In addition to the above, the bill includes the possibility for an interested party to avail themselves of the amnesty to obtain use concessions (concesiones de aprovechamiento) for surface waters that are being exploited without authorization.

In view of this, it must be stated that the pertinence of a concession for water use derives from the nature of water resources as public domain property (bien demanial). In our legal system, the public domain nature (carácter demanial) of water resources is broadly defined in several norms, including the Political Constitution.

Specifically, article 50 of the Political Constitution, recently amended, stipulates that:

"Every person has the human, basic, and inalienable right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable for protecting such human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the law to be created for these purposes, and the supply of potable water for consumption by persons and populations shall have priority."

The Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of October 4, 1995), is in accordance with the provisions of the Political Constitution by stating, in its article 50, that water is of public domain.

The Mining Code (Código de Minería, Law no. 6797 of October 4, 1982), in its article 4, echoing the provisions of article 121, subsection 14 of the Political Constitution, provides that mineral sources and waters and subterranean and surface waters are reserved for the State and may only be exploited by the State, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time according to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.

Water resources, being a natural resource under the public domain regime (régimen de demanialidad), demands from the State actions aimed not only at their protection, but also at their conservation through rational use that ensures adequate use and exploitation by all inhabitants.

Specifically on the public domain nature of water resources (demanialidad del recurso hídrico) and the regulation of their use, this Attorney General's Office, through opinion no. C-218-2017 of September 22, 2017, stated:

"2. Water as a scarce public domain good (bien demanial) and the prioritization of its types of use.

The other fundamental feature that legally characterizes water resources is their public domain nature (demanialidad), as also highlighted by the Constitutional Chamber in resolution no. 2012-08892, of 4:03 p.m. on June 27, 2012:

'VIII. On the constitutional relevance and the protection regime for subterranean waters. As stated in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers or subterranean waters is fundamental for the preservation of life and a healthy and ecologically balanced environment. (...) where it was reiterated that the national regime of public domain goods, such as water, places them outside commerce, and, therefore, permits for their exploitation are always precarious and unilaterally revocable by the Administration when justified for reasons of necessity or general interest. Additionally, it was indicated that, in the case of the protection of natural resources, the State has a full obligation to impose limitations on private property and regulate the conditions for the use and protection of public domain goods, including of course water, so the exercise of that state duty is absolutely compatible with the right to private property, established in numeral 45 of the Political Constitution. This obligation to safeguard subterranean waters radiates throughout the entire national territory, since contamination endangers not only the most vulnerable layers, the surface aquifers separated from the surface by a thin and permeable soil layer; but also the volcanic or fissured ones, whose recharge areas may be threatened by anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities that involve the use of pesticides and agrochemicals.' (The underlining is not from the original).

As highlighted by the previous resolution, the classification of water resources as public domain is contemplated in various laws, starting with the Water Law (Ley de Aguas, no. 276 of August 27, 1942), in its articles 1, 2, and 3; the Mining Code (Código de Minería, Law no. 6797 of October 4, 1982), whose article 4 provides that: 'mineral sources and waters and subterranean and surface waters are reserved for the State'; and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of October 4, 1995), whose article 50 unequivocally establishes: 'Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.'

In coherence with that affirmation made by the Organic Law of the Environment, doctrine highlights that the public interest is behind every public domain reservation (reserva demanial), and in the context of that general rule, the regime of uses for each good is the precise interpretation of the best satisfaction of public interests in light of the different circumstances taken into account by the legislator." (Emphasis added)

In said opinion, it was reiterated that the special use of water resources is subject to the intervention of the Administration, which is materialized through water planning and administrative concessions, as techniques to guarantee their protection and rational use.

Specifically, regarding the use of water resources, given their public domain nature (naturaleza demanial), article 17 of the Water Law establishes that an authorization is required for the use of public waters, which shall be granted by the Ministry of Environment and Energy, the institution responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance, or surveillance over public domain waters.

Now, regarding the granting of amnesties for the regularization of unregistered wells, through Executive Decrees no. 30387-MINAE-MAG of April 29, 2002, no. 35882-MINAET of April 7, 2010, and no. 41851 MP-MINAE-MAG of July 18, 2019, the Executive Branch granted grace periods for those individuals or legal entities, public or private, that were exploiting a drilled well without authorization and not registered, to proceed—upon prior compliance with requirements—with the registration of the well and the application for a water use concession (concesión de aprovechamiento de aguas).

The deadlines granted by those Executive Decrees have already elapsed, and, therefore, the procedure currently in effect, and to which any interested party in drilling and exploiting a well must submit, is that established in the current Regulation for the drilling of wells and use of subterranean waters (Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, Executive Decree no. 43053-MINAE of April 22, 2021), which regulates matters concerning the requirements and the procedure prior to the drilling of the well.

It is important to note that, because none of the indicated amnesties are currently in effect, there is no authorization for the registration of unnumbered wells, and, consequently, the only thing permitted by the enabling norm—Executive Decree no. 43053-MINAE—is the submission of requirements for the authorization of drilling a well and the subsequent application for the granting of a water use concession.

For its part, to obtain a concession for the use of surface waters, the Water Law, in its articles 17 to 29, regulates everything concerning the application, processing, and granting of said authorization. In accordance with said articles, numeral 41, subsection h) of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Executive Decree no. 35669 of December 4, 2009) establishes that—among many others—it shall be the competence of the Water Directorate of MINAE to admit, process, and issue recommendations to the Minister on applications for water use concessions.

B. Observations on the bill.

From the explanatory memorandum of the bill, it is inferred that its purpose is to establish an amnesty to register and record captured surface sources that do not have a use concession (concesión de aprovechamiento) and wells that, as of the date of its entry into force, are not registered with the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and that, consequently, also lack a concession to use the water resource in agricultural production activities.

It is indicated that all owners of real estate anywhere in the national territory who have one or more unregistered surface and subterranean sources may avail themselves of said amnesty, provided they are destined for agricultural production activities.

From a reading of the bill, no provision is found aimed at limiting the authorization of the registration of wells. By not establishing any type of requirement or condition that the already-drilled well must meet, its registration would be automatic, regardless of its location and characteristics. That is, regardless of the possible impact of the well on water resources, it may be registered by the simple submission of an application.

Therefore, it is advisable that the bill indicate that the authorization of the well registration shall be subject to compliance with the provisions of current regulations regarding the location of wells, aimed at ensuring the rational exploitation of water resources.

In that regard, it should be noted that the Regulation for the drilling of wells and use of subterranean waters (Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas) provides limitations for drilling wells in aquifers that have a special situation, protection areas for streams and springs (nacientes), areas of interference with other wells or bodies of water, operational withdrawal of the well, areas with risk of saline intrusion, among others (articles 15, 16, 34, 35).

The same applies to uses of surface waters that are being carried out illegitimately and that are intended to be registered, as no type of requirement is established regarding the location, type of source, characteristics of the intake, etc.

The automatic registration of those uses, without complying with any prior requirement aimed at determining that no impact will be generated on water resources and that the use is rational, is contrary to the provisions of article 50 of the Constitution, to the principles of prevention, precaution, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and rational use of natural resources.

Regarding the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), it has been understood that:

"...it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature—legal and regulatory—, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions—in the terms provided in article 16 of the General Law of Public Administration—." (Voto no. 2063-2007. Emphasis added).

Indeed, regarding the precautionary principle, the Constitutional Chamber has stated that:

"Precautionary principle or 'principle of prudent avoidance,' a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which alludes to the necessary action and effect of anticipating in advance the possible damage to the elements that make up the environment; thereby advocating for the implementation of actions aimed at the due protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all technical or operational measures to avoid, prevent, or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, should there be a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment." (Voto no. 2063-2007).

The preventive principle, embodied in article 15 of the Rio Declaration and in article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), requires the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects on the environment generated by human activities or actions, and that "when there is sufficient certainty regarding the risks or the probability of the occurrence of a situation of environmental impact, the State must take the necessary measures to prevent the damage from occurring or to mitigate in the best possible way the damages derived from it." (Voto no. 16838-2018).

Thus, in conformity with these principles, the Administration's decisions are linked to science and technique, and, therefore, the authorization of an activity, work, or project could not be granted without determining the impact it will generate on the environment.

Regarding the principle of reasonableness, in relation to the principle of rational use of resources, the Constitutional Chamber has stated:

"it is necessary to clarify that, according to the jurisprudence of this Chamber, the right to the environment cannot yield to economic considerations, as it is a non-proprietary right of unquestionable importance not only for the current inhabitants of the country, but also for successive ones (see judgment number 1887-1995 of 9:15 a.m. on April 7, 1995).

Likewise, in this principle we also find a relationship with the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since the requirement of rational use of natural resources is directly linked to a parameter of constitutionality of conduct—administrative and of private parties—and of the regulations governing the matter, such as reasonableness—according to the development of the jurisprudence of this Constitutional Court, for example, see judgment number 2410-2007 of 10:15 a.m. on February 21, 2007—insofar as its purpose is to tend towards the sustainability of the use of natural resources and the elements that make up the environment, through 'adequate use'; and by virtue of which, as mentioned, it is clear that environmental protection must be directed towards the adequate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, in order to safeguard the heritage to which present and future generations are entitled.

In summary, the Administration must promote a sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically, without compromising the integrity of the environment or the heritage to which present and future generations are entitled, nor should it yield to economic considerations." (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).

And, in addition to the above, note that article 3 of the bill provides that the water use concession (concesión de aprovechamiento de aguas), both for surface sources and for wells, shall be granted upon the mere registration of said sources, in the following terms:

"ARTICLE 3- REGISTRATION OF SOURCES

All wells drilled with specialized machinery or equipment that, as of the date of entry into force of this law, do not have the respective permits shall be registered in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and, concomitantly, the concession for the use of water shall be granted to them.

All surface and subterranean sources destined for agricultural production activities that, as of the date of entry into force of this law, do not have the respective permits, shall be registered in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and, concomitantly, in the case of agricultural production activities, the concession for the use of water shall be granted to them." (Emphasis added)

From the foregoing, it follows that those who avail themselves of the amnesty may obtain the water use concession automatically and without complying with prior requirements.

It must be clear that the registration of a well and the granting of a concession involve different procedures and processes, and the joint granting of both authorizations without compliance with prior requirements could conflict with articles 7 and 17 of the Water Law, and, as already stated, violate article 50 of the Political Constitution and constitutional principles in environmental matters, such as prevention, precaution, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and rational use of natural resources.

Specifically, regarding the precautionary principle in relation to the protection of subterranean waters, the Constitutional Chamber, through voto no. 1923-2004 of 2:55 p.m. on February 25, 2004, resolved:

"XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF SUBTERRANEAN WATERS. (...) In the case of subterranean waters contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports carried out according to the univocal and exactly applied rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity to be developed on the environment, or these are contradictory to each other, the entities and organs of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the dubious state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of subterranean waters involves protecting the resource before its contamination or degradation."

In this regard, the legislator, through articles 7 and 17 of the Water Law and other complementary regulations, provided for the figure of the water use concession, as a mechanism to regulate its rational, fair, and equitable use. Likewise, the concession aims to protect water resources, as they are natural resources subject to the national regime of public domain goods, of a vulnerable, exhaustible nature, and subject to irreversible deterioration.

In particular, regarding the protection and rational use of subterranean waters, the Constitutional Chamber, in judgment no. 1923-2004 cited above, recognized the authority of the Administration to take pertinent administrative measures—such as restrictions and controls on the multiple uses or exploitations of water—to prevent the exhaustion or irreversible deterioration of water resources, justified by the public interest that this resource entails.

In relation to the water concession, as a means of using water resources, the Constitutional Chamber has also resolved that, being a public domain good, said authorization may be granted by the Ministry of Environment and Energy, upon prior assessment of opportunity and convenience. (Voto no. 16513-2005 of 8:04 p.m. on November 29, 2005). In that regard, it indicated:

"Along the same lines, article 50 of the Organic Law of the Environment states:

'Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.'

Due to the public nature of water, the ownership held by the State is exercised through the Ministry of Environment and Energy as established by article 17 of the Water Law:

'Authorization is necessary for the use of public waters, especially those dedicated to public or private interest enterprises. That authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed in this law, an institution which is responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance, or surveillance over public domain waters, in accordance with law No. 258 of August 18, 1941...'

IV.- From the transcribed articles, it follows then that water is a public domain good for which authorizations for its use may be granted, the Ministry of Environment and Energy being precisely the one called upon to grant such authorizations, upon prior assessment of the opportunity and convenience of its granting in a procedure for a water use concession; a procedure that is justified due to the vital and necessary nature of water for the optimal development of humanity and because it is a scarce good, which increases its economic and social value. The procedure for the water use concession is established in the Water Law and must be followed completely because it establishes a series of requirements that aim, ultimately, to protect that resource and the environment in general." (Emphasis added)

The Constitutional Chamber, in the cited judgment, emphatically stated that the procedure for the water use concession, which is established in the Water Law, must be followed completely, given that it establishes a series of requirements whose purpose is the protection of water resources and the environment.

From all the foregoing, it is considered that, under the terms in which the granting of the water use concession is sought for wells already drilled and surface sources already captured, that is, concomitantly with their registration and without complying with the prior requirements that the Water Directorate of MINAE requires, as well as all the regulations that support it to carry out an assessment on the pertinence of granting said use, it may represent a conflict with the constitutionality of article 50 of the Political Constitution.

Article 50 stipulates that water, besides being a good of the nation, its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the laws enacted for such purposes. It also provides that, in relation to the use of water resources, the priority is the supply for human consumption by persons and populations.

Given that the proposed wording provides for the concomitant granting of the use concession for agricultural use with the mere registration of the wells or captured water sources, the priority established by article 50 of the Political Constitution would be disregarded, as well as the order of preference established in article 27 of the Water Law, since the granting of said concession is not subject to compliance with any prior requirement but is granted concomitantly with the registration of the well, over any other use or consumption.

One of the most important prior requirements that would be omitted with this concomitant granting is the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). In this regard, it should be recalled that Annex 2 (Anexo 2) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Executive Decree 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004), in its point 41, provides that the activity of collection, purification, and distribution of subterranean and surface waters requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

The foregoing was reaffirmed by the Constitutional Chamber in voto no. 2019-2009 of 2:55 p.m. on February 11, 2009, through which it was ordered that the use of subterranean and surface waters be reincorporated as an activity that requires a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

Along the same lines, it is considered important to take into account what is indicated by articles 7 and 39 of the Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, in that the well drilling permit does not confer the right to exploit the water resource and that, once all the requirements for drilling have been fulfilled by the applicant, it will be up to the head of MINAE to authorize the use of waters, by means of the concession established in article 17 of the Ley de Aguas.


For the purposes of the bill under study, the drilling permit contemplated in the Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas is equivalent to the registration of an irregularly drilled well sought through the amnesty. Therefore, we consider that the registration of wells through the amnesty should be subject—in the same terms as contemplated in article 7 of the aforementioned Reglamento—to the provisions of article 17 of the Ley de Aguas.


In the same terms as contemplated in the indicated regulations, we consider it necessary that any amnesty intended for the registration of already irregularly drilled wells or captured surface springs (fuentes superficiales captadas) should, contrary to what is intended with the bill submitted for consultation, clearly establish that the registration of the well and/or already captured surface spring does not confer the right to exploit the water resource.


Thus has the Sala Constitucional resolved:


“…The only activity that could eventually cause such damages would be the start-up of the aqueduct, that is, the extraction of water from the wells in question, but said activity requires a concession that must be approved by the Departamento de Aguas of the Instituto Meteorológico Nacional, and which is not obtained automatically by the mere fact of having permits for the drilling and construction of the aqueduct.” (Voto no. 5219-2001 of 10:15 a.m. on June 15, 2001) (Bold added)


The purpose of the project, as can be inferred from the wording of article 1, is to establish an amnesty to register and inscribe captured surface sources and wells that, as of the date of its entry into force, are not registered with the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente y Energía and that, consequently, do not have a concession to use the water resource in agricultural production activities.


Granting the water use concession concomitantly with the registration of the well or surface sources—for agricultural use—would imply disregarding all the necessary requirements to carry out a prior assessment on the appropriateness or not of a use concession, leaving the water resource unprotected.

It is therefore suggested to modify the project so that it is limited solely to granting an amnesty for the registration of wells and surface sources, and to reserve the granting of the water concession for the ordinary procedure currently carried out by the Dirección de Aguas in accordance with its powers, conditioned upon prior compliance with all the requirements established in the relevant regulations, including the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).


Moreover, article 5 of the project provides that, once the well is registered, a hearing is granted to the Servicio Nacional Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) or to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), for better resolution (para mejor resolver).


Regarding the hearing granted to these institutions, it is suggested to consider replacing the phrase “for better resolution,” so that, instead, the rendering of a binding report (informe vinculante) by said institutions is contemplated, compliance with which shall be mandatory.


The Sala Constitucional has been emphatic in recognizing the importance of SENARA as the institution that has the duty to ensure optimal and fair use of the water resource, especially in irrigation activities, which is the purpose sought by the bill submitted for consultation.


In the words of the Sala Constitucional:


“The Sala warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative unit, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved –ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others-. In this sense, attempting to execute projects for the extraction and exploitation of the water resource without the due authorization and linkage of SENARA is a violation of the regulatory provisions for environmental protection, as it would lack the necessary technical inputs that determine the availability and possibility of using public domain waters.” (Voto no. 262-2009 at 2:30 p.m. on January 14, 2009. Bold added)


Similarly, regarding the mandatory nature of the opinions and criteria issued by SENARA, the Sala Constitucional has resolved that “for the use of public domain waters, every public entity –without distinction- has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions adopted by SENARA in a reasoned manner in this regard shall be definitive and of mandatory compliance.” (Voto no. 262-2009 at 2:30 p.m. on January 14, 2009).


In light of the foregoing, it is suggested that the hearing granted to SENARA and ICAA be mandatory and not “for better resolution,” requiring the rendering of binding reports of mandatory compliance, according to each institution's powers.


Regarding article 8, it is observed that the text of the project provides that, once the registration and concession are granted, the applicant may maintain the use of water for agricultural production activities under the conditions they have been doing so and in accordance with the agronomic needs and requirements of the crop.


The foregoing is contrary to the provisions of article 21 of the Ley de Aguas, which stipulates that, in the water use concession issued by the competent authority, the quantity in liters per second of the granted water shall be determined and, if for irrigation, the extension of land to be irrigated, as well as the type of crops to be served.


The bill would enable the applicant to continue using the water resource under the conditions they have been doing so, without considering whether the quantity of liters per second they have been using may eventually compromise or has been compromising other sources of supply or human consumption. This, in turn, may be contrary to article 50 of the Constitución Política.


The purpose of the water concession is precisely to establish and regulate the rational use of the water resource, through water planning and administrative concession, as techniques to guarantee its protection and conservation and thus avoid its irreversible depletion. That is why this power is reserved solely to the State, through the concession mechanism.


Delegating, directly to the interested party, the determination of the amount of water they may continue to use implies omitting the sovereign powers held by the Administration, since the interests of the applicant would prevail over the public interest and the State's obligation to protect the water resource, through the use concession and the determination of the flow rate that can technically be granted.

For this reason, through article 21 of the Ley de Aguas, the legislator provided that the determination of the quantity of liters per second to be granted for use –including irrigation– is the exclusive purview of the Administration and not of the applicant. In addition, said article provides that, in the case of irrigation, as occurs with the proposed initiative, this aspect must be taken into consideration for the purpose of the amount of water to be granted.


Article 10 establishes a suspension of any administrative action for the definitive closure of wells while the registration request and the granting of the respective concession are being resolved. However, the drawback is precisely that no deadline is established within which the interested party must submit the registration request, whereby, despite involving irregular use, the interested party could continue exploiting the resource unlimitedly and permanently, without any type of control. The foregoing further complicates the intervention of the Public Administration in cases of overexploitation of especially affected basins and aquifers.


Lastly, but no less importantly, it must be noted that the amnesty sought with the consulted project is not subject to a validity period.


The enactment of an amnesty for the registration of irregularly drilled wells and captured surface sources, as well as the concomitant granting of water use concessions under the terms intended in the project and without any time limitation, would encourage an increase in the irregular drilling of wells and the consequent indiscriminate use of the water resource. This is because it exempts the interested party from complying with all the necessary requirements for drilling a well and obtaining a water use concession.


By not subjecting the amnesty to a deadline, it would promote the illegal drilling of wells and the illegal capture of surface sources at any time during the law's validity, which could be legitimized later, bypassing all the requirements demanded by current regulations to guarantee the rational use of the water resource and to ensure that its use does not generate negative environmental impacts.


Having reviewed the entire bill, it can be noted that its approval would enable a simplified procedure to obtain water use concessions parallel to the current one, without any limitation regarding the requirements and conditions that must be met and without limitation regarding the flow rate that can be used.


As already stated, the registration of wells and the granting of water use concessions without complying with the prior requirements aimed at technically guaranteeing the rational use of the resource and non-impact on the environment is contrary to article 50 of the Constitution and to the precautionary, preventive, objectification of environmental protection, reasonableness, and rational use of resources principles.


3. Conclusion.


While the approval of the bill called “Amnesty for the Ordering of Unregistered Wells and Captured Surface Sources and Granting of Concessions for the Use of the Water Resource in Agricultural Production Activities” –processed under legislative file number 22709– is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.


Yours sincerely,


Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas


Procuradora                                        Attorney