OJ-097-2022 — Reversal of the ban on open-pit metallic mining and regulation of mining activityReversión de la prohibición de minería metálica a cielo abierto y regulación de la actividad minera

Opinión Jurídica : 097 - J   del 15/07/2022   



15 de julio de 2022




PGR-OJ-097-2022




 




Señora




Ana Julia Araya Alfaro




Comisiones Legislativas II




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio no. 
AL-CPAS-176-2021 de 10 de agosto de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión
Permanente de Asuntos Sociales, requirió nuestro criterio sobre el texto sustitutivo (aprobado el 17
de noviembre de 2020) del proyecto de ley no. 21584, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL
MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la
Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que
le solicite la Administración Pública.




 



             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración
Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando
requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos
surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por
medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la
importante labor legislativa.



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




 



             En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto
sustitutivo con fecha de 2 de marzo de 2022, este criterio se emite con respecto a esa última
versión, y no con respecto al texto que fue consultado.    




 



             La Procuraduría se refirió a un texto sustitutivo anterior de este mismo proyecto de
ley mediante la opinión jurídica no. OJ-131-2020 de 2 de setiembre de 2020. Y, por esa razón, con el
fin de no ser reiterativos, expondremos nuestras observaciones sobre aspectos novedosos de la última
versión del proyecto y sobre aquellos aspectos que, por su importancia, sea necesario reiterar.




 



             Uno de los puntos que debe reiterarse es que el proyecto de ley implicaría una
disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, pues plantea derogar el artículo 8
bis del Código de Minería, según el cual no es posible otorgar concesiones para actividades de
exploración y explotación de minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional, y, en su
lugar, en el artículo 2°, avala el otorgamiento de concesiones para la explotación de minerales
metálicos bajo la modalidad superficial en mediana o pequeña minería.




 



             Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional se refirió a la
prohibición de otorgar concesiones para minería metálica a cielo abierto que fue incluida al Código
de Minería mediante la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, en los siguientes términos:




 



 “La razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es porque hay
razones técnicas e información que evidencian que esta actividad representa un riesgo para la salud
y el medio ambiente, así como también hay razones técnicas para sostener que esta actividad se
podría desarrollar sin afectar la salud y el medio ambiente. En todo caso, corresponde al
legislador, dentro del marco de la Constitución impulsar, a través de la legislación, una política
ambiental y de utilización de los recursos naturales y del Estado. La normativa impugnada responde a
una protección del ambiente y a la configuración de un modelo de desarrollo que el legislador estima
más compatible con el ambiente, dentro del marco de la Constitución. En consecuencia, considera la
Sala que hay razones objetivas que justifican el ejercicio de la potestad legislativa en este campo
y que tornan razonable la distinción objetiva introducida en el régimen jurídico de la minería
metálica a cielo abierto, por lo que la prohibición deviene en constitucional.



 …del análisis de las normas impugnadas se observa, con meridiana claridad, que el legislador se
fundó en suficientes razones técnicas, que la norma es general, abstracta y objetiva y que en ningún
momento incurrió en alguna discriminación fundada en razones subjetivas que hicieran pensar
mínimamente a este Tribunal que el verdadero motivo del legislador sea el perjuicio de las empresas
que menciona el accionante. Por el contrario, la prohibición de la minería metálica a cielo abierto
no parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y
justificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios
preventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud.
En consecuencia, se rechaza la acción en relación con este alegato.




(…)



 En consecuencia, estima la Sala que, tratándose de los propios bienes del Estado, afectos al
dominio público, el legislador puede optar válidamente por la prohibición de explotación, máxime si,
como en el presente caso, la medida responde a una política acorde al desarrollo y protección del
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional.
La Ley 8904 se funda en un interés público constitucional: la protección del derecho a la salud y a
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los habitantes. (Voto no. 1594-2013 de las 4 horas
1 minuto de 30 de enero de 2013).




           



             Entonces, teniendo en cuenta que la prohibición de la minería a cielo abierto en el
país ha sido justificada técnicamente, con el fin de evitar la afectación al ambiente y a la salud
por una actividad riesgosa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional y conforme
con los principios preventivo y precautorio, la reversión de esa medida requeriría la existencia de
criterios técnicos que la respalden y que acrediten que no se generarán las afectaciones al ambiente
y a la salud que se pretendieron evitar.




 



             Como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, con base en los principios
constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y
progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a un régimen de
protección de algún recurso natural, que implique una reducción del nivel de protección que
actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.




 



             En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala
Constitucional ha señalado que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios
técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo
que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al
ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer
medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de
las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).




 




Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:




 



 “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido
reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos
internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación
de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los
derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del
Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por
todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del
principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones
jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no
regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige
como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,
políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la
situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad
absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,
social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta
entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a
la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros
constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección
(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta
forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad
y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el
principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las
normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos
serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»



 En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que
disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de
2019. Se añade la negrita).




 



             Con base en lo anterior, la legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto
depende de que exista una justificación técnica que respalde que, permitir el otorgamiento de
concesiones para minería a cielo abierto en pequeña y mediana escala, no generará afectaciones al
ambiente o a la salud.




 



             Lo mismo debe decirse en cuanto a la modificación que se plantea del artículo 8° del
Código de Minería, pues se eliminaría la declaratoria de reserva minera congelada a favor del Estado
de todas las áreas de los cantones de Abangares, Osa y Golfito, con potencial para la explotación de
minería, y las limitaciones allí dispuestas para el otorgamiento de concesiones y permisos
únicamente a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña
escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.




 



             Por otra parte, debe señalarse que el proyecto plantea una serie de regulaciones para
fijar los procedimientos, deberes y requisitos para el otorgamiento de permisos y concesiones para
la exploración y explotación de minerales metálicos y, en muchas de las disposiciones se remite a lo
dispuesto por el Código de Minería, incluso, en el artículo 45 se dispone que dicho Código se
aplicará de manera supletoria. De tal forma, se sugiere valorar si resulta más práctico reformar el
Código de Minería para incluir las disposiciones pretendidas por el proyecto a ese cuerpo normativo
y así evitar problemas futuros de interpretación y aplicación.




 



             En el artículo 4° del proyecto se dispone que “se prohíbe la exploración, explotación y
el procesamiento de minerales metálicos en áreas declaradas parques nacionales, reservas biológicas,
reservas forestales, y refugios estatales de vida silvestre.” No obstante, esa prohibición debería
ser extensiva a los humedales, zonas protectoras y, en general, a todo el patrimonio natural del
Estado.




 



             La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural
del Estado está conformado por dos componentes:




 



 “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud
forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una
afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye
de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas
boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y
concordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de
noviembre de 2008).




 



             En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo
18 de la Ley Forestal establece:




 



 “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para
el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,
una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.



 (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)”




 



             Con base en esa disposición, en el patrimonio natural del Estado solo pueden llevarse a
cabo esas actividades y así lo ha avalado la Sala Constitucional (Votos nos. 12716-2012 de las 16
horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012, 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de
2009, 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011 y 17783-2021 de las 12 horas 15
minutos de 11 de agosto de 2021). Por tanto, dentro de las actividades permitidas en ese patrimonio
no está englobada la exploración y explotación de minerales metálicos.




 



             De lo dispuesto en el artículo 16 no queda claro si para el caso específico de los
permisos de exploración se requiere la participación de la Comisión Mixta de Monitoreo y Control
Ambiental (COMIMA), mientras que en el artículo 18 inciso c) se dispone que para ese tipo de
permisos se requiere un plan adecuado para el manejo de residuos aprobado por SETENA y monitoreado
por la COMIMA.




 



             Un punto que se sugiere modificar es que en el artículo 19 se dispone que los
concesionarios tendrán derecho a obtener la prórroga del plazo de la concesión y a obtener la
constitución de las servidumbres que sean necesarias, cuando lo correcto sería entender que los
concesionarios tienen derecho a solicitar la prórroga y la constitución de servidumbres, pues, tal y
como está redactada la disposición, podría entenderse que en todos los casos la administración
estaría obligada, automáticamente y sin verificar si se cumplen las condiciones y requisitos
necesarios, a prorrogar las concesiones y a constituir las servidumbres.




 



             En cuanto a la COMIMA que se regla en el artículo 20 no queda claro si debe
constituirse una comisión por cada cantón en la que existan concesiones aprobadas o si debe existir
una comisión por cada concesión aprobada. Además, no es posible, jurídicamente, que exista un ente
dentro de un órgano desconcentrado de un Ministerio.




 



             Un ente, por naturaleza, posee personalidad jurídica propia, y, por ello, la o las
COMIMAS que se creen no podrían configurarse como “entes” adscritos a la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental, pues ésta, según el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente es un órgano de
desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía.




 



             En el artículo 22 se recomienda modificar el texto con el fin de que la medida cautelar
allí dispuesta pueda adoptarse no solo cuando las irregularidades sean informadas por la COMIMA,
pues esas irregularidades podrían ser advertidas por otra institución.




 



             En el artículo 27 si lo que se quiere es fijar infracciones y sanciones específicas,
así debería regularse y no remitir, de manera general, a las disposiciones de la Ley General de la
Administración Pública.




 



             Resulta recomendable modificar el texto del artículo 28 en el sentido de que el nombre
correcto de la Ley no. 7337 es “Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal”
y no como está señalado. Además, se sugiere modificar el concepto de “derechos de superficie” por el
de canon, pues el artículo hace referencia al pago que le corresponde al permisionario o al
concesionario como contraprestación y el derecho de superficie es un derecho real, propio del
derecho privado que no está reconocido en nuestra legislación civil y que no debe ser trasladado al
ámbito del derecho público, en el cual, para el aprovechamiento de bienes de dominio público está
dispuesta la figura de la concesión administrativa. (En ese sentido, véase nuestra opinión jurídica
no. OJ-036-2008 de 18 de junio de 2008).




 



             Según lo dispuesto en el artículo 30 del proyecto, indirectamente se estaría
trasladando la responsabilidad de reparar los daños ambientales causados por un concesionario o
permisionario al Estado, pues se permitiría que “En los casos de que la actividad de explotación
minera se realice por una persona física o jurídica diferente y posterior a donde se haya ocasionado
un daño o contaminación ambiental, y no pueda ser atribuido a este, se autoriza a que sean deducidas
del pago del impuesto antes señalado a quién realice las labores de limpieza de los daños y pasivos
ambientales hasta que estos sean correctamente concluidos.”




 



             Tómese en cuenta que en materia ambiental opera el principio de que “quien contamina
paga”, que se encuentra recogido en nuestra legislación (artículo 2° inciso d), 98 y 101 de la Ley
Orgánica del Ambiente), y sobre el cual la Sala Constitucional ha señalado:




 



 “Nuestro artículo 50 Constitucional, en el párrafo que indica: “Toda persona tiene derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que
infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.” De donde se establece las
bases del Principio reparador, conforme al cual, quien contamina paga (ver al respecto el voto
número 2010-09966). Tal como se indica en el principio 16 de la Declaración de Rio 92, que señala:
“Las autoridades internacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos
ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que
contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en
cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.” (Voto
no. 8750-2022 de las 16 horas 40 minutos de 20 de abril de 2022).




 



             De tal forma, no resulta procedente que se traslade al Estado el costo de la reparación
de los daños causados por un permisionario o concesionario, sino que deberían preverse los
mecanismos adecuados, como por ejemplo la ejecución de la garantía ambiental dispuesta en el
artículo 43 del proyecto y tal y como lo prevé el artículo 99 inciso c), para que esos gastos corran
a cargo de quien generó el daño.




 



             Es recomendable precisar de qué manera se determinará la distribución del 10% del
impuesto que se señala en el artículo 31 inciso 3), pues no resulta claro cómo se determinará cuáles
Municipalidades podrán ser beneficiadas. También, sobre ese mismo artículo, se recomienda valorar si
debe incluirse a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como beneficiaria de lo recaudado.




 



             En el artículo 40, al fijarse quiénes serían los potenciales responsables de reparar la
contaminación, resultaría más preciso sustituir la palabra “dueño” por “concesionario”, quien sería
el autorizado para ejercer la actividad.




 




            3. Conclusión:




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21584, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL
MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”, es una decisión estrictamente legislativa,
con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                       Elizabeth León Rodríguez




                                                                       Procuradora




 




 




ELR/ysb

Legal Opinion: 097 - J of 15/07/2022



July 15, 2022




PGR-OJ-097-2022




 








Ms.




Ana Julia Araya Alfaro




Legislative Committees II




Legislative Assembly




 








Dear Ms. Araya:




 



 With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter
no. AL-CPAS-176-2021 of August 10, 2021, by which we are informed that the Permanent Commission on
Social Affairs requested our opinion on the substitute text (approved on November 17, 2020) of bill
no. 21584, denominated “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA
METÁLICA.”




 








1. Nature of this pronouncement.




 



 Pursuant to Articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27,
1982), the Attorney General’s Office is the superior consultative, technical-legal body of the
Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria
requested by the Public Administration.




 



 For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it
consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our
opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.




 



 Despite the above and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney
General’s Office has customarily addressed consultations formulated by the Legislative Assembly and
its deputies, in an effort to collaborate in the exercise of the important functions that the
Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain
bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation
to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may
reasonably be considered of general interest.




 



 By virtue of this, the criteria emanating from this advisory body regarding the scope and content
of a bill do not possess the binding nature proper to those referring to matters arising from the
exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is delivered by means
of a non-binding legal opinion intended as an input in the exercise of the important legislative
work.



 Furthermore, since we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of
the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established
therein.




 








2. Considerations on the bill.




 



 Given that a substitute text dated March 2, 2022, appears on the Legislative Assembly's website,
this criterion is issued with respect to that latest version, and not with respect to the text that
was consulted.




 



 The Attorney General’s Office referred to a prior substitute text of this same bill through Legal
Opinion no. OJ-131-2020 of September 2, 2020. And, for that reason, in order not to be repetitive,
we will set forth our observations on novel aspects of the latest version of the bill and on those
aspects that, due to their importance, it is necessary to reiterate.




 



 One of the points that must be reiterated is that the bill would imply a reduction in the current
level of environmental protection or tutelage, since it proposes to repeal Article 8 bis of the
Mining Code, according to which it is not possible to grant concessions for open-pit metallic mining
exploration and exploitation activities (minería metálica a cielo abierto) in the national
territory, and, instead, in Article 2°, endorses the granting of concessions for the exploitation of
metallic minerals under the surface modality (modalidad superficial) in medium or small mining.




 



 In this regard, it must be borne in mind that the Constitutional Chamber referred to the
prohibition on granting concessions for open-pit metallic mining that was included in the Mining Code
through Law 8904 of December 1, 2010, in the following terms:




 



 "The reason why the Legislator prohibits open-pit metallic mining is because there are technical
reasons and information that demonstrate that this activity represents a risk to health and the
environment, just as there are also technical reasons to maintain that this activity could be
developed without affecting health and the environment. In any case, it is the responsibility of the
legislator, within the framework of the Constitution, to promote, through legislation, an
environmental policy and policy for the use of natural resources and the State. The challenged
regulation responds to the protection of the environment and the shaping of a development model that
the legislator deems more compatible with the environment, within the framework of the Constitution.
Consequently, the Chamber considers that there are objective reasons that justify the exercise of
legislative power in this field and that render reasonable the objective distinction introduced in
the legal regime of open-pit metallic mining, for which reason the prohibition becomes
constitutional.



 …from the analysis of the challenged norms, it is observed, with clear transparency, that the
legislator based its decision on sufficient technical reasons, that the norm is general, abstract,
and objective, and that at no time did it incur in any discrimination based on subjective reasons
that would make this Court think even minimally that the true motive of the legislator is the harm of
the companies mentioned by the plaintiff. On the contrary, the prohibition of open-pit metallic
mining does not appear to be a whimsical or arbitrary decision; it responds to an objective and
justified concern to protect the environment and appears supported by the application of the
preventive (preventivo) and precautionary (precautorio) principles, in the face of an activity
classified as risky for the environment and health. Consequently, the action is rejected in relation
to this allegation.




(…)



 Consequently, the Chamber considers that, dealing with the State's own assets, pertaining to the
public domain, the legislator can validly opt for the prohibition of exploitation, especially if, as
in the present case, the measure responds to a policy consistent with the development and protection
of the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in constitutional Article
50. Law 8904 is based on a constitutional public interest: the protection of the right to health and
to a healthy and ecologically balanced environment of the inhabitants. (Voto no. 1594-2013 of 4
o'clock 1 minute on January 30, 2013).




 



 Therefore, taking into account that the prohibition of open-pit mining in the country has been
technically justified, with the aim of preventing impact to the environment and health by a risky
activity, under the protection of the provisions of constitutional Article 50 and in accordance with
the preventive and precautionary principles, the reversal of that measure would require the
existence of technical criteria that support it and that certify that the environmental and health
impacts that were intended to be avoided will not be generated.




 



 As we have pointed out on other occasions, based on the constitutional principles of objectivization
of environmental tutelage (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and
proportionality, and progressivity and non-regression (progresividad y no regresión), the
constitutionality of any modification to a protection regime for any natural resource, which implies
a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical
criteria that support or justify it.




 



 In that sense, regarding the principle of objectivization of environmental tutelage, the
Constitutional Chamber has indicated that:




 



 "…translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in
relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature –laws and
regulations–, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element
that provides technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by
virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions –in the terms
provided for in Article 16 of the General Law on Public Administration–. So that, in attention to
the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies (estudios de
impacto ambiental)–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the
environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment,
natural resources, or the health of people, a circumstance that requires establishing precautionary
measures (medidas de precaución) or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Voto
no. 2063-2007 of 14 o'clock 40 minutes on February 14, 2007).




 








And, regarding the other two principles mentioned, it has been provided:




 



 "Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been
recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained
in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26
of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American
Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under the protection
of these norms, the State assumes the obligation of gradually increasing, to the extent of its
possibilities and development, the levels of protection of human rights, giving special consideration
to those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), that require multiple
positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders.
Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity
of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral
34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity (no regresividad) or
irreversibility of benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee
of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue
of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen,
without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that
point. This principle does not imply absolute irreversibility because all States experience national
situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, which negatively impact the
achievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection.
In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying,
in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction in the
levels of protection (see ruling number 2012-13367 of 11:33 on September 21, 2012). Thus, we find a
relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the
right to the environment, since, as this Court has indicated in ruling number 7294-1998, 'the
principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that
the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no
other legal regulation expressly so established.'



 In synthesis, pursuant to these principles, the State is prohibited from taking measures that
diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically
balanced environment.” (Voto no. 17397-2019 of 12 o'clock 54 minutes on September 11, 2019.
Emphasis added).




 



 Based on the foregoing, the constitutional legitimacy of what is proposed by the bill depends on the
existence of a technical justification supporting that allowing the granting of concessions for
open-pit mining on a small and medium scale will not generate impacts on the environment or health.




 



 The same must be said regarding the modification proposed to Article 8° of the Mining Code, since
it would eliminate the declaration of frozen mining reserve (reserva minera congelada) in favor of
the State of all areas of the cantons of Abangares, Osa, and Golfito, with potential for the
exploitation of mining, and the limitations provided therein for the granting of concessions and
permits only to workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family
subsistence, artisanal, and coligallero.




 



 On the other hand, it must be noted that the bill proposes a series of regulations to establish
the procedures, duties, and requirements for granting permits and concessions for the exploration and
exploitation of metallic minerals and, in many of the provisions, refers to what is provided by the
Mining Code; indeed, in Article 45 it is provided that said Code shall be applied supplementarily.
Thus, it is suggested to assess whether it is more practical to amend the Mining Code to include the
provisions intended by the bill into that regulatory body and thus avoid future problems of
interpretation and application.




 



 Article 4° of the bill provides that “the exploration, exploitation, and processing of metallic
minerals is prohibited in areas declared national parks, biological reserves, forest reserves, and
state wildlife refuges.” However, this prohibition should be extended to wetlands, protective zones,
and, in general, to all the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).




 



 The Constitutional Chamber, on repeated occasions, has provided that the natural heritage of the
State is comprised of two components:




 



 "a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category,
declared by Law or Executive Decree: forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas
protectoras), national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas),
national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands (humedales), and natural
monuments (monumentos naturales) (Ley Forestal 7575, arts. 1°, para. 2°, 3° subsection i; Ley
Orgánica del Ambiente 7554, Article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley
del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, Article 3° subsections d and f, in relation to the Ley
Orgánica del MINAE N° 7152 and its Regulations; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317,
Article 82, subsection a). b) The remaining forests and forest lands or lands of forest aptitude
(aptitud forestal) of the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which have
an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the
same Law 6043 (Article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their
own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the littorals are
also under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by their specific
regulations (Ley Forestal, Article 13 and concordant).” (Constitutional Chamber Voto no. 16975-2008
of 14 o'clock 53 minutes on November 12, 2008).




 



 Regarding the activities that can be carried out in the natural heritage, Article 18 of the Ley Forestal establishes:




 



 "Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize
research, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the utilization of
water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the
Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the execution of
environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the
regulations of this law.



 (As amended by Article 1° of the Law to Authorize the Utilization of Water for Human Consumption
and Construction of Ancillary Works in the Natural Heritage of the State, N° 9590 of July 3, 2018)"




 



 Based on that provision, only those activities may be carried out in the natural heritage of the
State, and the Constitutional Chamber has endorsed this (Votos nos. 12716-2012 of 16 o'clock 1 minute
on September 12, 2012, 2020-2009 of 8 o'clock 30 minutes on February 13, 2009, 1570-2011 of 10
o'clock 41 minutes on November 4, 2011, and 17783-2021 of 12 o'clock 15 minutes on August 11, 2021).
Therefore, the exploration and exploitation of metallic minerals is not encompassed within the
activities permitted in that natural heritage.




 



 From the provisions of Article 16, it is not clear whether, for the specific case of exploration
permits, the participation of the Joint Environmental Monitoring and Control Commission (Comisión
Mixta de Monitoreo y Control Ambiental, COMIMA) is required, while Article 18 subsection c) provides
that for that type of permit, an adequate waste management plan approved by SETENA and monitored by
the COMIMA is required.




 



 One point it is suggested to modify is that in Article 19 it is provided that the concessionaires
shall have the right to obtain the extension of the concession term and to obtain the constitution of
necessary easements (servidumbres), when the correct interpretation would be that concessionaires
have the right to request the extension and the constitution of easements (servidumbres), since, as
the provision is drafted, it could be understood that in all cases the administration would be
obligated, automatically and without verifying if the necessary conditions and requirements are met,
to extend the concessions and to constitute the easements (servidumbres).




 



 Regarding the COMIMA that is regulated in Article 20, it is not clear whether one commission must
be constituted for each canton in which there are approved concessions or whether one commission must
exist for each approved concession. Furthermore, it is not possible, legally, for there to be an
entity (ente) within a deconcentrated body (órgano desconcentrado) of a Ministry.




 



 An entity (ente), by nature, possesses its own legal personality, and, therefore, the COMIMA or
COMIMAs that are created could not be configured as "entities (entes)" attached to the Secretaría
Técnica Nacional Ambiental, since the latter, according to Article 83 of the Ley Orgánica del
Ambiente, is a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy.




 



 In Article 22, it is recommended to modify the text so that the precautionary measure (medida cautelar) provided
therein may be adopted not only when irregularities are reported by the COMIMA, since those
irregularities could be detected by another institution.




 



 In Article 27, if the intention is to establish specific infractions and sanctions, it should be
regulated as such and not refer, in a general manner, to the provisions of the General Law on Public
Administration.




 



 It is advisable to modify the text of Article 28 in the sense that the correct name of Law no. 7337
is "Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal" and not as indicated.
Furthermore, it is suggested to modify the concept of "surface rights (derechos de superficie)" to
that of canon (canon), since the article refers to the payment corresponding to the permit holder or
the concessionaire as consideration and the surface right (derecho de superficie) is a real right,
proper to private law, that is not recognized in our civil legislation and that should not be
transferred to the sphere of public law, in which, for the utilization of public domain assets
(bienes de dominio público), the figure of the administrative concession is provided. (In this
sense, see our legal opinion no. OJ-036-2008 of June 18, 2008).




 



 According to the provisions of Article 30 of the bill, the responsibility for repairing the
environmental damages caused by a concessionaire or permit holder would be indirectly transferred to
the State, since it would be allowed that “In cases where the mining exploitation activity is carried
out by a natural or legal person other than and subsequent to where environmental damage or
contamination was caused, and it cannot be attributed to the latter, it is authorized that those
carrying out the cleanup of the damages and environmental liabilities may deduct such costs from the
payment of the aforementioned tax until these are correctly concluded.”




 



 It must be taken into account that in environmental matters, the principle that "the polluter pays
(quien contamina paga)" operates, which is contained in our legislation (Article 2° subsection d), 98
and 101 of the Ley Orgánica del Ambiente), and on which the Constitutional Chamber has indicated:




 



 "Our constitutional Article 50, in the paragraph that indicates: 'Every person has the right to a
healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are legitimized to denounce acts that
infringe this right and to demand reparation for the damage caused.' From here the bases of the
Reparative Principle are established, according to which, the polluter pays (quien contamina paga)
(see in this regard Voto number 2010-09966). As indicated in Principle 16 of the Rio 92 Declaration,
which states: 'National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental
costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should,
in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without
distorting international trade and investment.' (Voto no. 8750-2022 of 16 o'clock 40 minutes on April
20, 2022).




 



 Therefore, it is not appropriate to transfer to the State the cost of repairing damages caused by a
permit holder or concessionaire; rather, adequate mechanisms should be foreseen, such as, for
example, the execution of the environmental guarantee (garantía ambiental) provided in Article 43
of the bill and as provided for in Article 99 subsection c), so that these expenses are borne by the
party who generated the damage.




 



 It is advisable to specify how the distribution of the 10% of the tax indicated in Article 31
subsection 3) will be determined, since it is not clear how it will be determined which
Municipalities may be benefited. Also, regarding that same article, it is recommended to assess
whether the Secretaría Técnica Nacional Ambiental should be included as a beneficiary of the revenue
collected.




 



 In Article 40, when establishing who would be the potential parties responsible for repairing
contamination, it would be more precise to substitute the word "owner (dueño)" for "concessionaire
(concesionario)," who would be the party authorized to conduct the activity.




 








3. Conclusion:




 



 While the approval of bill no. 21584, denominated “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA
REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”, is a strictly legislative decision, it is respectfully
recommended to consider the observations set forth.




 








Sincerely,




 








 








Elizabeth León Rodríguez




Procuradora




 








ELR/ysb