OJ-099-2022 — Bill to create inter-municipal watershed management bodiesProyecto de ley para crear organismos intermunicipales de gestión de cuencas hidrográficas

Opinión Jurídica : 099 - J   del 20/07/2022   



20 de julio de 2022




PGR-OJ-099-2022                                       




 




Señora




Ericka Ugalde Camacho




Jefe de Área




Comisiones Legislativas III




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



             Con la aprobación de la señora procuradora general adjunta de la República, nos
referimos a su oficio no. CPEM-028-2021 de fecha 23 de agosto de 2021, por medio del cual requiere
la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el
expediente legislativo número 22.185, denominado “Adición de un segundo párrafo al artículo 9 del
Código Municipal y sus reformas, Ley N.° 7794, del 30 de Abril de 1998; Ley para autorizar la
Creación de Organismos Intermunicipales de Gestión de Cuencas, Subcuencas o Microcuencas
Hidrográficas”, cuyo texto base fue publicado en el La Gaceta no. 232 de 18 de setiembre de 2020.




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública
cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere
nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión
Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse
cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés
general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.




           



             En el texto base del proyecto se expone como principal razón que motiva la iniciativa,
la necesidad de adicionar un segundo párrafo al artículo 9° del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30
de abril de 1998), para otorgar a las Municipalidades la facultad de constituir -mediante convenios-
organismos intermunicipales para la para gestión de cuencas, subcuencas o microcuencas hidrográficas
que compartan entre sí.




 



             Asimismo, se justifica la iniciativa indicándose que la creación de este tipo de
organismos, busca facilitar a los entes municipales suscriptores del respectivo convenio, el
cumplimiento eficaz, eficiente, simple, célere, transparente, y especialmente, coordinado; de
aquellas competencias relativas a cuencas hidrográficas que constitucional y legalmente le fueron
asignadas a las municipalidades y que -según se indica- no podrían ser satisfechas de forma
individual por cada una de ellas.




 



             Se señala que dichos organismos intermunicipales, serán entidades de derecho público
con personalidad jurídica, y quedarán sujetos a las reglas y principios constitucionales de la
contratación administrativa y del servicio público.




 



             Ante ello, es importante señalar que, en relación con la gestión y manejo de cuencas
hidrográficas, el legislador ha contemplado la promulgación de normas y creación de organismos, así
como políticas y competencias tendientes a su protección integral. Dichas acciones tienen como norte
la inclusión de todos los sectores involucrados a nivel nacional en la gestión de las cuencas
hidrográficas y en consecuencia, del recurso hídrico y el medio ambiente.




 



             Propiamente, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto
Ejecutivo no. 29375 de 8 de agosto de 2000), en su artículo 6° define las cuencas hidrográficas como
el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un sistema de desagüe o red hidrológica
común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede desembocar en un río principal, lago,
pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está delimitada por la línea divisoria de aguas
y puede constituir una unidad para la planificación integral del desarrollo socioeconómico y la
utilización y conservación de los recursos agua, suelo, flora y fauna.




 



             Asimismo, señala que se entenderán por subcuencas hidrográficas, cada una de las
cuencas menores que pertenecen a un mismo sistema de desagüe o cuenca principal.




 



             Por su parte, la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) en su artículo
22, al crear el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), incorpora como parte de sus
competencias la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.




 



             Actualmente, la Gerencia de Ordenamiento Territorial y Cuencas Hidrográficas del
Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) dirige, coordina, da seguimiento y monitorea la protección
y conservación de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, ordenamiento territorial, sistemas de
información geográfica, corredores biológicos y educación ambiental.




 



             En concordancia con lo anterior, mediante Decreto Ejecutivo no. 29238-MINAE de 20 de
noviembre de 2000, se creó la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, en cuyo artículo 1°, se
establece como fin primordial:




 



 Artículo 1º—Créase la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas con la finalidad de aumentar en el
país, la capacidad de gestión en manejo de cuencas, con base en la adopción del intercambio de
experiencias y conocimientos entre organizaciones mediante la coordinación y el asesoramiento, la
presentación de propuestas de lineamientos de políticas en la materia y procurando la utilización de
sus propios recursos técnicos. (Se añade negrita)



             La Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, está integrada -además de otras
instituciones- por el MINAE, Ministerio de Salud, Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE) e Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), éste último
en representación de las Municipalidades.



             También, como parte de la coordinación interinstitucional que se contempló para la
gestión de las cuencas hidrográficas, el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y
Conservación de Suelos establece que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el MINAE
deberán promover la realización de estudios e investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas,
agrológicas, ecológicas, sanitarias en las aguas superficiales y subterráneas de las cuencas
hidrográficas del país, así como del mar territorial, con el fin de determinar y corregir, por parte
del Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (SENARA), Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (ICAA) y universidades, la saturación de minerales agrotóxicos nocivos para la salud
humana, de la diversidad biológica terrestre, marina, y que podrían ser irreversibles en las aguas
subterráneas o en los productos alimenticios, con la consecuente patología general.



             El artículo 12 del mismo cuerpo normativo, contempla que el MINAE, el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (MOPT), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el ICAA, la
Comisión Nacional de Emergencias (CNE) y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU),
coordinarán con el MAG, la ejecución de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y
agroecológicas, así como las prácticas de mejoramiento conservación de suelos y aguas en las cuencas
hidrográficas del país.



 Por su parte, el Decreto Ejecutivo no. 32868 de 24 de agosto de 2005, denominado Canon por Concepto
de Aprovechamiento de Aguas, estipula en su artículo 13, que de los recursos percibidos por concepto
de dicho canon, el 50% será destinado -entre otros rubros- a promover y financiar proyectos y
acciones destinadas a la conservación, restauración, protección y uso sostenible de las cuencas
hidrográficas y de los recursos hídricos que propongan las instituciones del Estado, entes privados,
organismos de cuenca conformados legalmente, de conformidad con los planes y programas nacionales de
gestión del recurso hídrico.




 



 El Ministerio de Ambiente y Energía, en ejercicio de sus competencias, a través de la Dirección de
Aguas, se encuentra actualizando la Política Hídrica Nacional y el Plan Nacional para la Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos, con el fin de abordar, de manera integral y coordinada la
gestión de ese recurso, lo cual incluye la gestión de las cuencas hidrográficas.




 



 De lo anterior, es indiscutible la importancia que reviste la protección, conservación, uso
sostenible y gestión integral de las cuencas hidrográficas, así como la coordinación
interinstitucional de todos los entes que contemplan las distintas normas de cita, llamadas a
realizar todas las acciones dentro de sus competencias para asegurar dicha gestión integral.




 



 Como lo hemos hecho en otras ocasiones (Opiniones Jurídicas nos. 111-2014 de 18 de setiembre de
2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014 y OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015) la técnica
legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración, si un determinado
proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen
otras alternativas. De hecho, éste es el primer elemento que el denominado cuestionario alemán de
técnica legislativa sugiere que se considere en la elaboración de un proyecto de Ley. (Al respecto,
véase Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” En La Técnica
Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
San José, Costa Rica, 2001, págs. 121-122).




 



             En ese sentido, debe tomarse en cuenta que, según lo expuesto, en una misma cuenca
hidrográfica no confluyen únicamente competencias municipales, sino que, a la par de esas
competencias locales, están inmersas competencias nacionales de otras instituciones públicas. Por
tanto, el hecho de que se creen organismos para aglutinar las competencias propiamente municipales
sobre una misma cuenca hidrográfica no elimina la necesidad de coordinar el ejercicio de esas
funciones con el resto de competencias nacionales que ejercen las demás instituciones.




 



             Además de lo anterior, dado que la finalidad de la iniciativa es facilitar a los entes
municipales, el cumplimiento eficiente y coordinado de sus competencias en una misma cuenca
hidrográfica, debe valorarse que ese objetivo puede ser solventado con lo que ya contempla el Código
Municipal en su artículo 9. Actualmente, ese artículo establece:




 



 “Artículo 9. - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuya finalidad sea facilitar y
posibilitar el cumplimiento de sus objetivos, lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus
acciones, así como para prestar servicios y construir obras regionales o nacionales.”




 



             De tal forma, las acciones o actividades que se pretende sean canalizadas por los
organismos intermunicipales, son perfectamente realizables mediante la figura del convenio
contemplada en el artículo 9° del Código Municipal, toda vez que -según se indica- este tipo de
organismos busca facilitar a los entes municipales suscriptores el cumplimiento eficaz, eficiente,
simple, célere, transparente, y especialmente coordinado, de aquellas competencias relativas a
cuencas hidrográficas que constitucional y legalmente le fueron asignadas a las Municipalidades y
que no podrían ser satisfechas de forma individual por cada una de ellas.




 



             Adicionalmente, conforme con el artículo 10 del Código Municipal, los Gobiernos Locales
pueden constituir federaciones o confederaciones para el cumplimiento coordinado de sus
competencias. Concretamente, ese artículo dispone:




 



 “Artículo 10. Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus
relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los
mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas
que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los
términos del convenio y el nombramiento de los representantes.”




 




Sobre la constitución de este tipo de organizaciones, en otras oportunidades hemos señalado que:




 



 “La conformación de federaciones o confederaciones municipales tiene su fundamento legal en los
artículos 4, 9, 10 y 11 del Código Municipal (Ley N° 7794).




(…)



 De las normas citadas, se desprende la autorización legal para que los municipios, voluntariamente
puedan asociarse entre sí, constituyendo Federaciones - o Mancomunidades como también se les conoce
en otros ordenamientos -, de acuerdo a un principio de solidaridad territorial. El objetivo de este
tipo de organizaciones, es el de atender necesidades concretas de las localidades, cuyos gobiernos
locales hayan acordado mancomunarse, realizando para ello funciones previamente determinadas, que
pueden ser relativas tanto a la administración y gestión de servicios públicos, como al diseño de
planes de desarrollo conjunto que les permitan enfrentar desafíos comunes, y en donde se puedan
establecer condiciones para un mejor aprovechamiento de los recursos.



 Podemos decir entonces, que de acuerdo con lo dispuesto en el Código Municipal, las federaciones
municipales son producto de la voluntad descentralizadora del Estado. Esta figura asociativa
responde al poder de organización que ostentan los gobiernos locales, el cual los faculta para la
creación de un ente mancomunado, con una autonomía claramente delimitada en los estatutos de la
respectiva asociación intermunicipal, que le permitan su adecuado funcionamiento y el cumplimiento
de los fines previamente acordados.



 En términos generales, las federaciones municipales, se caracterizan por ser " Entidades de Derecho
Público, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que las constituye
en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional (no territorial),…"
(Martínez López-Muñiz, José Luis. Los consorcios en el derecho español. Instituto de Estudios de
Administración Local. Madrid, 1974. Pag 498. Lo resaltado no es del original).




Sobre el tema de las relaciones intermunicipales, Don Eduardo Ortiz Ortiz ha señalado que:



 "...todas las formas de coordinación municipal pueden reducirse en Costa Rica a las relaciones de
la municipalidad como igual frente a los otros entes públicos y a las demás municipalidades,
incluyendo al Estado (...) Por lo pronto, los artículos 14 y 15 C. Municipal, autorizan a las
municipalidades para celebrar ‘convenios de coparticipación’ para la prestación de servicios y obras
en común. Estos convenios requerirán aprobación de la Contraloría General en todo caso (...) y de la
Asamblea Legislativa si crean organismos ‘distintos’ de las municipalidades parte en el convenio. Si
tales organismos fueran meros órganos, no serían distintos, dada la identidad jurídica entre persona
y órgano. Para que lo sean, es preciso que nazca una persona jurídica que, como tal, es otro sujeto
de Derechos, independiente en su existencia, aunque pueda depender, financiera o funcionalmente, de
las municipalidades que le dieron origen (...) Las municipalidades pueden crear ligas para la
defensa de intereses municipales comunes y aun del sistema municipal como tal, tanto como
confederaciones de ellas, las que según el artículo 16 C. Municipal, y la Ley número 5.119 de 20 de
noviembre de 1972, tienen personalidad jurídica propia (...) Evidentemente, la potestad de
organización incluye la de crear entes tanto como órganos. Al crear un ente, se organiza
automáticamente lo que está fuera del ente creador, precisamente por la personalidad jurídica
conferida a la criatura. Crear entes (...) es claramente el ejercicio de una potestad de imperio
(...) un acto unilateral, con un efecto intersubjetivo inmediato (...) es potestad administrativa
(...) que sólo puede darse cuando expresamente la atribuya el ordenamiento y, en Costa Rica,
concretamente, la ley, en virtud de la reserva creada a su favor, en lo que toca a las relaciones
entre autoridad y libertad, por los artículos 11 y 28, C. Política (que enuncian los principios de
legalidad y de libertad) y por el artículo 19 L.G.A.P. (…)



 Entes asociativos. Las municipalidades pueden crear, por pacto con otras u otros entes públicos,
nuevos organismos dotados de personalidad propia y encargados de dar prestaciones o ejercer
funciones comunes frente al público. Pueden los mismos tener personalidad de derecho público o de
derecho privado. 1) Los consorcios. Las municipalidades pueden crear, por asociación con otras u
otros entes públicos, una especie de ellos llamados consorcios (...) 2) Sociedades y
Cooperativas..." (Ortíz Ortíz. (Eduardo). Derecho Municipal Iberoamericano: " La Municipalidad en
Costa Rica." Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985. Pag 213 a 221). (Lo
resaltado y subrayado no es del original. Actualmente, lo referente a los convenios de
coparticipación se encuentra regulado en el Título II sobre "Relaciones Intermunicipales" del
vigente Código Municipal, Ley N°7794).” (Dictamen no. C-243-2002 de 19 de setiembre de 2002).




 



 Por tanto, debe valorarse si habilitar un nuevo mecanismo para la creación de entes
intermunicipales para la gestión de las cuencas hidrográficas, cuando ya existe un mecanismo legal
previsto para crear ese tipo de organizaciones intermunicipales, lejos de generar beneficios, puede
significar, más bien, problemas prácticos de interpretación e implementación, e incluso, dependiendo
de cómo se configuren esos entes, si podría significar la delegación irregular de
potestades municipales.




 



 También, debe analizarse lo que ya hemos señalado en otras ocasiones en cuanto a la creación de
nuevos organismos públicos dentro de la estructura administrativa ya existente para la planificación
y gestión de las cuencas hidrográficas. En ese sentido, en la opinión jurídica no. OJ-135-2015 de 4
de diciembre de 2015 se indicó:




 



 “En consecuencia, la creación de nuevas comisiones y consejos que prevé el proyecto (artículos 4-9)
debe realizarse un análisis de costo beneficio sobre la conveniencia o no de crear más dependencias
sobre el manejo de las citadas cuencas hidrográficas, observando que estos fines ya están
contemplados en las tareas de los órganos técnicos existentes (artículos 17 y 177 de la Ley 276; 2
de la Ley 2726; 3 inciso e) y 4 de la Ley 6877; 35 de la Ley 7554; 22 de la Ley 7788), evitándose la
duplicidad de funciones, evaluándose en su lugar si sería más beneficioso un abordaje integral
(opiniones jurídicas OJ-10-2015 y OJ-101-2015).



 Sobre la inconveniencia de la fragmentación sectorial institucional y duplicidad de competencias,
por debilitar los esfuerzos para la gestión integral del recurso hídrico y crear órganos cuyo ámbito
de acción sea una cuenca en particular, también cabe tomar en cuenta el oficio DFOE-AE-0358 de 12 de
julio de 2013 de la Contraloría General de la República relativo al proyecto 18664.



 Asimismo, en los proyectos 18664 y 18695, el dictamen negativo de mayoría consideró que éste tipo
de propuestas individuales no resuelve de manera eficaz el problema integral del manejo de cuencas,
al no contemplar acciones para cumplir los objetivos planteados ni medidas correctivas, la posible
invasión de competencias, por generar una conformación tan compleja; además de omitir la relación
con normativa atinente, entre otras, a planes reguladores (Leyes 4240 y 6043); planes de manejo,
conservación y recuperación de suelos por áreas (Ley 7779); planes de manejo en áreas silvestres
protegidas (Ley 7554); las disposiciones sobre emergencias y prevención de riesgos (Ley 8488); y,
sobre comunidades indígenas (Convenio 169 de la OIT) (Comisión Permanente Especial de Ambiente, acta
de sesión ordinaria No. 9 de 23 de julio de 2015).” (En similar sentido véase la opinión jurídica
no. OJ-101-2015 de 3 de setiembre de 2015).




 



             En todo caso, aunque se opte por aprobar el proyecto de ley, debe advertirse que
cualquier organización intermunicipal que se configure para la gestión de las funciones municipales
sobre una misma cuenca hidrográfica, debe ser, exclusivamente, para el ejercicio conjunto o
coordinado de las competencias que efectivamente posean los Gobiernos Locales, y, por tanto, el
nuevo ente no podría asumir funciones que no estén dentro de ese ámbito competencial eminentemente
local, asumiendo funciones de otro carácter que corresponde ejercer  otras instituciones públicas.




 




            3. Conclusión.




 



 Se deja así rendida la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado
“Adición de un segundo párrafo al artículo 9 del Código Municipal y sus reformas, Ley N.° 7794, del
30 de Abril de 1998; Ley para autorizar la Creación de Organismos Intermunicipales de Gestión de
Cuencas, Subcuencas o Microcuencas Hidrográficas” tramitado bajo el expediente legislativo número
22.185.




 




De usted, atentamente,


















            Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas




            Procuradora                                              Abogada




 




 




ELR/VCC/ysb

Legal Opinion: 099 - J of 07/20/2022



July 20, 2022




PGR-OJ-099-2022




 




Mrs.




Ericka Ugalde Camacho




Area Chief




Legislative Commissions III




Legislative Assembly




 




Dear Madam:




 



With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official communication no. CPEM-028-2021 dated August 23, 2021, by means of which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 22.185, titled "Addition of a second paragraph to Article 9 of the Municipal Code and its reforms, Law No. 7794, of April 30, 1998; Law to Authorize the Creation of Intermunicipal Organizations for the Management of Hydrographic Basins, Sub-Basins, or Micro-Basins," whose base text was published in La Gaceta no. 232 of September 18, 2020.




 




1. Nature of this pronouncement.




 



Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.




 



For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when consulting us on a matter in the exercise of administrative function, but not when requesting our opinion on a topic of interest for the exercise of legislative function.




 



Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to this effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on specific bills, or, in this case, on constitutional reform projects, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the function of political control and that may reasonably be deemed of general interest.




 



By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of administrative function and, for that reason, this opinion is issued by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.




 



Furthermore, since we do not fall within the assumptions established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.




 




2. Considerations on the bill.




 



In the base text of the bill, the main reason motivating the initiative is stated as the need to add a second paragraph to Article 9 of the Municipal Code (Law no. 7794 of April 30, 1998), to grant Municipalities the power to create—through agreements—intermunicipal organizations for the management of hydrographic basins, sub-basins, or micro-basins that they share among themselves.




 



Likewise, the initiative is justified by stating that the creation of this type of organization seeks to enable the municipal entities subscribing to the respective agreement to efficiently, effectively, simply, expeditiously, transparently, and especially, in a coordinated manner, fulfill those competencies related to hydrographic basins that were constitutionally and legally assigned to the municipalities and that—as indicated—could not be satisfied individually by each one of them.




 



It is noted that these intermunicipal organizations will be public law entities with legal personality, and will be subject to the constitutional rules and principles of public procurement and public service.




 



Given this, it is important to note that, regarding the management and handling of hydrographic basins, the legislator has contemplated the enactment of norms and the creation of organizations, as well as policies and competencies aimed at their comprehensive protection. These actions are directed towards the inclusion of all sectors involved at the national level in the management of hydrographic basins and, consequently, of water resources and the environment.




 



Specifically, the Regulation to the Law on Soil Use, Management, and Conservation (Executive Decree no. 29375 of August 8, 2000), in its Article 6 defines hydrographic basins as the geographic area whose surface waters drain into a common drainage system or hydrological network, converging in turn into a larger channel, which may flow into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir, or directly into the sea. It is delimited by the watershed divide and may constitute a unit for the comprehensive planning of socioeconomic development and the use and conservation of water, soil, flora, and fauna resources.




 



Likewise, it states that hydrographic sub-basins shall be understood as each of the smaller basins belonging to the same drainage system or main basin.




 



For its part, the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998) in its Article 22, upon creating the National System of Conservation Areas (SINAC), incorporates as part of its competencies the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems.




 



Currently, the Office of Land-Use Planning and Hydrographic Basins of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) directs, coordinates, follows up on, and monitors the protection and conservation of hydrographic basins and water systems, land-use planning (ordenamiento territorial), geographic information systems, biological corridors, and environmental education.




 



In accordance with the above, through Executive Decree no. 29238-MINAE of November 20, 2000, the National Network of Hydrographic Basins was created, in which Article 1 establishes as its primary purpose:




 



Article 1.—The National Network of Hydrographic Basins is created with the purpose of increasing the country's management capacity in basin management, based on the adoption of the exchange of experiences and knowledge among organizations through coordination and advice, the presentation of policy guideline proposals on the matter, and seeking the use of its own technical resources. (Bold added)



The National Network of Hydrographic Basins is composed—in addition to other institutions—of MINAE, the Ministry of Health, the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA), the Costa Rican Electricity Institute (ICE), and the Institute for Municipal Development and Advisory (IFAM), the latter representing the Municipalities.



Also, as part of the inter-institutional coordination contemplated for the management of hydrographic basins, Article 70 of the Regulation to the Law on Soil Use, Management, and Conservation establishes that the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) and MINAE must promote the performance of hydrological, hydrogeological, agrological, ecological, and sanitary studies and research on the surface and groundwater of the country's hydrographic basins, as well as of the territorial sea, in order to determine and correct, by the National Service for Irrigation and Drainage (SENARA), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA), and universities, the saturation of agrotoxic minerals harmful to human health, terrestrial and marine biological diversity, and that could be irreversible in groundwater or food products, with the consequent general pathology.



Article 12 of the same regulatory body contemplates that MINAE, the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), the Costa Rican Electricity Institute (ICE), ICAA, the National Emergency Commission (CNE), and the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), will coordinate with MAG the execution of hydrological, hydrogeological, and agroecological research, as well as soil and water improvement and conservation practices in the country's hydrographic basins.



For its part, Executive Decree no. 32868 of August 24, 2005, denominated Water Use Fee, stipulates in its Article 13 that, of the resources received from said fee, 50% will be allocated—among other items—to promote and finance projects and actions aimed at the conservation, restoration, protection, and sustainable use of hydrographic basins and water resources proposed by State institutions, private entities, legally formed basin organizations, in accordance with the national plans and programs for water resource management.




 



The Ministry of Environment and Energy, in exercise of its competencies, through the Water Directorate, is currently updating the National Water Policy and the National Plan for Integrated Water Resources Management, in order to address the management of this resource comprehensively and in a coordinated manner, which includes the management of hydrographic basins.




 



From the foregoing, the importance of the protection, conservation, sustainable use, and integrated management of hydrographic basins is indisputable, as is the inter-institutional coordination of all the entities contemplated in the various cited norms, called upon to carry out all actions within their competencies to ensure such integrated management.




 



As we have done on other occasions (Legal Opinions nos. 111-2014 of September 18, 2014, OJ-121-2014 of October 1, 2014, and OJ-10-2015 of February 9, 2015), legislative technique demands a proper assessment, at the time of its drafting, of whether a specific bill responds to a real need in our legal system and whether there are other alternatives. In fact, this is the first element that the so-called German questionnaire on legislative technique suggests be considered in the drafting of a bill. (On this matter, see Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” In La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Inter-American Institute of Human Rights, San José, Costa Rica, 2001, pp. 121-122).




 



In this sense, it must be taken into account that, according to what has been stated, not only municipal competencies converge in a single hydrographic basin, but rather, alongside these local competencies, national competencies of other public institutions are immersed. Therefore, the fact that organizations are created to bring together the properly municipal competencies over a single hydrographic basin does not eliminate the need to coordinate the exercise of these functions with the rest of the national competencies exercised by other institutions.




 



In addition to the above, given that the purpose of the initiative is to enable municipal entities to efficiently and coordinately fulfill their competencies in a single hydrographic basin, it must be assessed whether this objective can be resolved with what the Municipal Code already contemplates in its Article 9. Currently, that article establishes:




 



"Article 9. - Municipalities may agree among themselves upon agreements whose purpose is to facilitate and enable the fulfillment of their objectives, to achieve greater effectiveness and efficiency in their actions, as well as to provide services and build regional or national works."




 



Thus, the actions or activities intended to be channeled through intermunicipal organizations are perfectly achievable through the figure of the agreement contemplated in Article 9 of the Municipal Code, given that—as indicated—this type of organization seeks to enable the subscribing municipal entities to efficiently, effectively, simply, expeditiously, transparently, and especially in a coordinated manner, fulfill those competencies related to hydrographic basins that were constitutionally and legally assigned to the Municipalities and that could not be satisfied individually by each one of them.




 



Additionally, in accordance with Article 10 of the Municipal Code, Local Governments may form federations or confederations for the coordinated fulfillment of their competencies. Specifically, this article provides:




 



"Article 10. Municipalities may integrate into federations and confederations; their relationships shall be established in the bylaws approved by the parties, which shall regulate the mechanisms for the organization, administration, and operation of these entities, as well as the fees to be contributed. For this purpose, they must publish in La Gaceta an extract of the terms of the agreement and the appointment of the representatives."




 




Regarding the formation of this type of organization, on other occasions we have stated that:




 



"The formation of municipal federations or confederations has its legal basis in Articles 4, 9, 10, and 11 of the Municipal Code (Law No. 7794).




(…)



From the cited norms, the legal authorization for municipalities to voluntarily associate with each other, forming Federations—or Mancomunidades as they are known in other legal systems—emerges, according to a principle of territorial solidarity. The objective of this type of organization is to address specific needs of the localities whose local governments have agreed to associate, carrying out previously determined functions for this purpose, which may relate both to the administration and management of public services and the design of joint development plans that allow them to face common challenges, and where conditions for better use of resources can be established.



We can therefore conclude that, in accordance with the provisions of the Municipal Code, municipal federations are a product of the State's decentralization will. This associative figure responds to the organizational power held by local governments, which empowers them to create a joint entity, with an autonomy clearly delimited in the bylaws of the respective intermunicipal association, allowing it its proper functioning and the fulfillment of the previously agreed purposes.



In general terms, municipal federations are characterized as being 'Public Law Entities, of a local, non-territorial regime, with an associative structural base, which makes them local, inter-administrative corporations of an institutional (non-territorial) nature,…' (Martínez López-Muñiz, José Luis. Los consorcios en el derecho español. Institute of Local Administration Studies. Madrid, 1974. Page 498. The highlighting is not from the original).




Regarding the topic of intermunicipal relations, Don Eduardo Ortiz Ortiz has stated that:



'...all forms of municipal coordination in Costa Rica can be reduced to the relations of the municipality as an equal before other public entities and other municipalities, including the State (...) For the time being, Articles 14 and 15 of the Municipal Code authorize municipalities to enter into "co-participation agreements" for the provision of services and works in common. These agreements will require approval from the Comptroller General's Office in all cases (...) and from the Legislative Assembly if they create organisms "distinct" from the municipalities that are parties to the agreement. If such organisms were mere organs, they would not be distinct, given the legal identity between person and organ. For them to be distinct, a legal person must be born that, as such, is another subject of rights, independent in its existence, even though it may depend, financially or functionally, on the municipalities that gave rise to it (...) Municipalities can create leagues for the defense of common municipal interests and even of the municipal system as such, as well as confederations thereof, which according to Article 16 of the Municipal Code, and Law number 5.119 of November 20, 1972, have their own legal personality (...) Evidently, the power of organization includes that of creating entities as well as organs. Upon creating an entity, what is outside the creating entity is automatically organized, precisely because of the legal personality granted to the creation. Creating entities (...) is clearly the exercise of a power of authority (...) a unilateral act, with an immediate intersubjective effect (...) it is an administrative power (...) that can only be exercised when expressly attributed by the legal system and, in Costa Rica, specifically, by law, by virtue of the reservation created in its favor, regarding the relations between authority and liberty, by Articles 11 and 28 of the Political Constitution (which enunciate the principles of legality and liberty) and by Article 19 of the General Law of Public Administration (…)



Associative entities. Municipalities can create, by pact with other public entities, new organisms endowed with their own legal personality and tasked with providing services or exercising common functions before the public. They may have public law or private law personality. 1) Consortia. Municipalities can create, by association with other public entities, a type thereof called consortia (...) 2) Corporations and Cooperatives...' (Ortíz Ortíz. (Eduardo). Derecho Municipal Iberoamericano: 'La Municipalidad en Costa Rica.' Madrid, Institute of Local Administration Studies, 1985. Pages 213 to 221). (The highlighting and underlining are not from the original. Currently, matters relating to co-participation agreements are regulated in Title II on "Intermunicipal Relations" of the current Municipal Code, Law No. 7794)." (Opinion no. C-243-2002 of September 19, 2002).




 



Therefore, it must be weighed whether enabling a new mechanism for the creation of intermunicipal entities for the management of hydrographic basins, when a legal mechanism already exists to create that type of intermunicipal organization, far from generating benefits, could, instead, signify practical problems of interpretation and implementation, and even, depending on how those entities are configured, whether it could mean the irregular delegation of municipal powers.




 



Also, what we have already noted on other occasions regarding the creation of new public organisms within the existing administrative structure for the planning and management of hydrographic basins must be analyzed. In that sense, legal opinion no. OJ-135-2015 of December 4, 2015, stated:




 



"Consequently, for the creation of new commissions and councils that the bill provides (Articles 4-9), a cost-benefit analysis must be carried out on the advisability or not of creating more dependencies for the management of the cited hydrographic basins, observing that these purposes are already contemplated in the tasks of the existing technical bodies (Articles 17 and 177 of Law 276; 2 of Law 2726; 3 subsection e) and 4 of Law 6877; 35 of Law 7554; 22 of Law 7788), avoiding the duplication of functions, and evaluating instead whether a comprehensive approach would be more beneficial (legal opinions OJ-10-2015 and OJ-101-2015).



Regarding the inconvenience of institutional sectoral fragmentation and duplication of competencies, for weakening efforts for integrated water resource management and creating bodies whose scope of action is a particular basin, official communication DFOE-AE-0358 of July 12, 2013, from the Comptroller General of the Republic concerning bill 18664 should also be taken into account.



Likewise, in bills 18664 and 18695, the majority negative opinion considered that this type of individual proposal does not effectively resolve the comprehensive problem of basin management, by not contemplating actions to meet the stated objectives or corrective measures, the possible invasion of competencies, by generating such a complex structure; in addition to omitting the relationship with relevant regulations, among others, on regulatory plans (zonificación, planes reguladores) (Laws 4240 and 6043); soil management, conservation, and recovery plans by areas (Law 7779); management plans in protected wild areas (Law 7554); the provisions on emergencies and risk prevention (Law 8488); and on indigenous communities (ILO Convention 169) (Special Permanent Commission on the Environment, ordinary session minutes no. 9 of July 23, 2015)." (In a similar vein, see legal opinion no. OJ-101-2015 of September 3, 2015).




 



In any case, even if the decision is made to approve the bill, it must be warned that any intermunicipal organization configured for the management of municipal functions over a single hydrographic basin must be exclusively for the joint or coordinated exercise of the competencies that the Local Governments actually possess, and therefore, the new entity could not assume functions that are not within that eminently local scope of competence, assuming functions of another character that other public institutions are responsible for exercising.




 




3. Conclusion.




 



The legal opinion of this Attorney General's Office is thus rendered on the bill titled "Addition of a second paragraph to Article 9 of the Municipal Code and its reforms, Law No. 7794, of April 30, 1998; Law to Authorize the Creation of Intermunicipal Organizations for the Management of Hydrographic Basins, Sub-Basins, or Micro-Basins," processed under legislative file number 22.185.




 




Sincerely,


















Elizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas




Procuradora Lawyer




 




 




ELR/VCC/ysb