OJ-157-2022 — Feasibility of declaring the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano river basins as natural monumentsViabilidad de declarar monumentos naturales las cuencas de los ríos San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare y Banano

Opinión Jurídica : 157 - J   del 07/11/2022   



7 de noviembre de 2022




PGR-OJ-157-2022




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas IV




Asamblea Legislativa




 




Estimada Señora:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos
referimos a su oficio no. AL-CPEAMB-0073-2022 de 26 de agosto de 2022, por medio del cual requiere
la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el
expediente legislativo número 19.515, denominado “LA PROTECCIÓN DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS SAN
CARLOS, SAVEGRE, PACUARE, SARAPIQUÍ Y BANANO”, cuyo texto base fue publicado en La Gaceta no. 127
del 2 de julio de 2015.




 




1. Carácter de este pronunciamiento.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando
nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro
criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




2. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



 A. Sobre la iniciativa de- convertir las cuencas de los Ríos San Carlos, Sarapiquí, Savegre,
Pacuare y Banano en Monumentos Naturales.




 



 En la exposición de motivos del proyecto se indica que la principal razón que fundamenta la
iniciativa es la protección de una serie de cuencas hidrográficas que sin tener afectaciones
todavía, constituyan por su condición, un monumento nacional que deba ser protegido. Además, con la
iniciativa se pretende la protección de cuencas que, por su sobreexplotación, se encuentran
prácticamente agotadas.




 



 El proyecto se justifica también, en la necesidad a nivel nacional de proteger los ríos de las
cuencas de los ríos San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare y Banano, tras el acelerado aumento de
los proyectos hidroeléctricos y el desarrollo de otras actividades que ponen en peligro la
conservación y el equilibro de los ecosistemas sobre los ríos.




 



 Por último, se fundamentan las razones de protección de dichos ríos en el concepto de macro-
ambiente, así como las características particulares de cada cuenca y los ecosistemas que las
conforman.




 



 La iniciativa propone proteger las cuencas hidrográficas de los ríos San Carlos, Sarapiquí,
Savegre, Pacuare y Banano, otorgándoles la categoría de monumento natural.




 



 Sobre este mismo proyecto de ley, es importante indicar que ya previamente, mediante oficio no.
AMB-491-2015 de 9 de noviembre de 2015 se requirió nuestro criterio y, al respecto, la Procuraduría
emitió la opinión jurídica no. OJ-135-2015 de 4 de diciembre de 2015.




 



 En el portal de consulta de expedientes de la Asamblea Legislativa no consta que sobre este
proyecto de ley exista un texto sustitutivo, sino que únicamente consta el mismo texto base sobre el
cual ya nos referimos mediante la opinión jurídica citada. Sin perjuicio de lo anterior y de manera
complementaria, emitiremos nuevamente nuestro criterio, reiterando lo ya dispuesto con anterioridad
y agregando las observaciones que se estimen pertinentes.




 



 En primer lugar, atendiendo al objetivo principal de la iniciativa, tal y como se dijo en la
OJ-135-2015, no consta que durante la tramitación del proyecto se hayan cumplido con los requisitos
que contempla el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y,
el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), para la creación de
áreas silvestres protegidas, en cualquiera de sus categorías de manejo.




 




Al respecto, se indicó:




 



 “Sin embargo, el proyecto carece de la información y los documentos de respaldo a que aluden los
numerales 36 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788 necesarios para comprobar su factibilidad económica
y ambiental, desatendiendo el principio de razonabilidad y las reglas de la ciencia y la
técnica.  En similar sentido, ver opinión jurídica OJ-080-2008.



 Ante ello, cabe recordar que la ausencia de discusión sobre la base de un criterio técnico
suficiente, apareja eventuales vicios de inconstitucionalidad…” (Se añade la negrita)




 



 Sobre ese mismo tema, esta Procuraduría, mediante opinión jurídica no. PGR-OJ-109-2022 de 11 de
agosto de 2022, en cuanto a los requisitos que deben cumplirse para la creación de las áreas
silvestres protegidas y los monumentos naturales, señaló:




 



 “…debe tenerse en cuenta que, según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (no.
7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada,
constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un
significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a
conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los
servicios de los ecosistemas en general.



 El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente clasifica las áreas silvestres protegidas en las
siguientes categorías de manejo o tipos: Reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales,
reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales. Y,
señala, además, que todas esas áreas silvestres protegidas serán administradas por el Ministerio de
Ambiente y Energía.



 Específicamente, en cuanto a la categoría de manejo de monumento natural, el artículo 33 de esa
misma ley dispone que se trata de áreas que contengan uno o varios elementos naturales de
importancia nacional y de lugares u objetos naturales que, por su carácter único o excepcional, su
belleza escénica, o su valor científico, se resuelva incorporarlos a un régimen de protección.



 De particular importancia, esa misma norma establece que ese tipo de área silvestre protegida debe
ser creado por el Ministerio del Ambiente y Energía y administrado por las municipalidades
respectivas.




(…)



 Con base en lo anterior, debe advertirse que el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente
establece los requisitos que deben observarse para la creación de nuevas áreas silvestres
protegidas:



 «Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad
del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente
con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.»



 Nótese que de lo indicado en el inciso f), la norma dispone que esos requisitos son exigibles tanto
para los casos en los que las áreas silvestres protegidas sean creadas por decreto ejecutivo, como
para aquellos en los que la creación se efectúe mediante una ley.



  Si bien es cierto nos encontramos frente al ejercicio de una potestad legislativa, no debe
perderse de vista que la creación de áreas silvestres protegidas conlleva un componente técnico, y,
por tanto, es una decisión que debe condicionarse a esos elementos técnicos.



  Al respecto, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad dispone que «Durante el proceso de
cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes
técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para
determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse.»



 Ello quiere decir que es necesaria la existencia de estudios técnicos que justifiquen la necesidad
de crear el área silvestre protegida y que, determinen, además, cuál categoría de manejo es la más
apropiada para lograr los objetivos de conservación perseguidos. Asimismo, con base en esos
criterios técnicos es que puede determinarse el costo de constituir, manejar y conservar el área por
declarar.



 En el caso específico de los monumentos naturales, recuérdese que el artículo 33 de la Ley Orgánica
del Ambiente dispone que esta particular categoría de manejo, aunque es administrada por la
Municipalidad correspondiente, debe ser creada por el Ministerio de Ambiente y Energía.



 Entonces, dado que la creación de un monumento natural es una decisión que legalmente le ha sido
asignada a ese Ministerio, en un caso como el presente, en el que se pretende crear el área
silvestre protegida mediante una ley, debe contarse con el criterio técnico de esa cartera
ministerial, además del resto de requisitos señalados por el artículo 36 de la Ley.” (Se añade la
negrita).




 



 De lo anterior se desprende, en primer término, que aún y cuando se determine la creación de un
área silvestre protegida mediante una ley y no propiamente un decreto, se debe contar con los
estudios técnicos que fundamenten su creación.




 



 Asimismo, aún y cuando la Asamblea Legislativa cuenta con la facultad de crear un área silvestre
protegida a través de una ley, se debe contar también, con el criterio técnico del Ministerio de
Ambiente y Energía, por ser dicha cartera ministerial, la encargada por ley, de determinar la
necesidad de crear un monumento natural.




 




      Al respecto, conviene reiterar lo dicho en la PGR-OJ-109-2022:




 



 “En consecuencia, con la eventual aprobación de este proyecto de ley, se estaría transformando el
Parque Los Chorros en un área silvestre protegida, específicamente, en un monumento natural. Y, por
tanto, aunque la Asamblea Legislativa se encuentre facultada para declarar y crear nuevas áreas
silvestres protegidas, deben tenerse en cuenta los requisitos que la legislación dispone para esos
efectos.



 En ese sentido, debe señalarse que la Sala Constitucional ha reconocido que el principio de
inderogabilidad singular de la norma, que impide su desaplicación en casos concretos y es recogido
por el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, es un principio de rango
constitucional, para la totalidad del ordenamiento jurídico (véanse los votos nos. 2009-1995,
7294-1998, 13367-2012, 8701-2013 y 11606-2016). Y, específicamente sobre la aplicación de ese
principio en la emisión de leyes, la Sala Constitucional ha expuesto:



 ʼLa Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación
de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tenía que observar para
tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:



 «A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas
obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior,
implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de
una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla,
lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma
para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la
totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en
su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de
un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con
tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su
ejercicio.» (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2009-95)



 Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez
que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus
intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del
ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas
protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal
disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.” (Voto no.
13367-2012.” (Se añade la negrita).




 



 Puntualmente, sobre el cumplimiento de los requisitos dispuestos para la creación de áreas
silvestres protegidas por parte de la Asamblea Legislativa, la Sala Constitucional ha dicho que:




 



 “Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como
para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las
denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares
fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del
establecimiento, y de "estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea
una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes,
inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia
para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su
superficie.” (Voto no. 7294-1998 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998. Reiterado en
los votos nos. 12745-2019 de las 12 horas 10 minutos de 10 de julio de 2019, 16793-2019 de las 11
horas 52 minutos de 4 de setiembre 2019, entre otros. Se añade la negrita).




 



 También, en la opinión jurídica antes citada se indicó que de conformidad con los artículos 38 de
la Ley Orgánica del Ambiente y 13 y 14 de la Ley Forestal (no. 7575 de 4 de octubre de 1995) y lo
dispuesto por la Sala Constitucional (voto no. 11364-2006 y voto no. 10484-2004), los monumentos
naturales son áreas silvestres protegidas que, aunque sean administrados por las Municipalidades,
forman parte del patrimonio natural del Estado, y, por tanto, deben regirse por las disposiciones de
ese régimen.




 



 De tal modo, en cuanto a la presente iniciativa, si de los requisitos que deben cumplirse para la
creación de las áreas silvestres protegidas y del criterio del MINAE expuestos se desprende la
viabilidad técnica de convertir las cuencas de los ríos San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare y
Banano en monumentos naturales, las regulaciones del proyecto deben ajustarse al régimen del
patrimonio natural del Estado y de las áreas silvestres protegidas.




 




            B. Sobre el articulado del proyecto.




 



 En relación con el articulado del proyecto, tal y como se indicó de previo, ya mediante opinión
jurídica no. OJ-135-2015, este órgano asesor emitió su criterio en relación con el texto base del
proyecto que nuevamente se nos consulta.




 



             Sobre el artículo 1°, se reitera lo indicado en la opinión jurídica OJ-135-2015, en el
sentido de que el proyecto no se ocupa de la situación jurídica de los bienes particulares que
eventualmente podrían estar comprendidos dentro de las amplias extensiones contenidas en la
delimitación de los monumentos naturales por crear, Lo cual constituye una grave omisión que
desatiende las previsiones del artículo 45 Constitucional.




 



             Además, para evitar cualquier posible traslape, debe analizarse si las coordenadas
dispuestas en el artículo 1° respecto de cada una de las cuencas, incluyen alguna otra área
silvestre protegida




           



             También en relación con la delimitación de los monumentos naturales por crear, debe
reiterarse que del artículo 1° no queda claro si esos espacios protegidos abarcarán únicamente el
cauce de los ríos o, todas las cuencas hidrográficas.




 



             En cuanto al artículo 3° del proyecto, se reitera que la propuesta, al otorgar a las
municipalidades la administración de los monumentos naturales que crea, con la intervención de las
comisiones de cuenca por cada cantón que atraviesen esos ríos -que emitirán criterios previos al
otorgamiento de licencias, permisos de uso de suelo o concesiones para proyectos de mediano y alto
impacto ambiental- conlleva una modificación del régimen de administración del recurso hídrico no
justificada técnicamente.




 



             Nótese que, por tratarse de cuencas, el recurso natural que compone mayormente este
tipo de áreas de importancia natural, es el recurso hídrico. En consecuencia, se estaría delegando
en las Municipalidades, -por disposición del artículo 33 de la Ley Orgánica del Ambiente-, la
administración -además de otros recursos naturales- del recurso hídrico de todas las cuencas de los
ríos que contempla el proyecto.




 



              Con respecto a la creación de nuevas comisiones y consejos contemplados en los
artículos 4° a 9° del proyecto, se reitera lo plasmado en la opinión jurídica citada en cuanto a que
es necesario realizar un análisis de costo beneficio sobre la conveniencia o no de crear más
dependencias sobre el manejo de las cuencas hidrográficas, ya que esas competencias pertenecen a
otros órganos y entes existentes (artículos 17 y 177 de la Ley 276; 2 de la Ley 2726, 3 inciso e) y
4 de la Ley 6877; 35 de la Ley 7554; 22 de la Ley 7788). En consecuencia, se sugiere evitar la
duplicidad de funciones y evaluar si resultaría más beneficioso un abordaje integral.




 




            En la OJ-135-2015 se indicó:




 



 “Sobre la inconveniencia de la fragmentación sectorial institucional y duplicidad de competencias,
por debilitar los esfuerzos para la gestión integral del recurso hídrico y crear órganos cuyo ámbito
de acción sea una cuenca en particular, también cabe tomar en cuenta el oficio DFOE-AE-0358 de 12 de
julio de 2013 de la Contraloría General de la República relativo al proyecto 18664.



 Asimismo, en los proyectos 18664 y 18695, el dictamen negativo de mayoría consideró que éste tipo
de propuestas individuales no resuelve de manera eficaz el problema integral del manejo de cuencas,
al no contemplar acciones para cumplir los objetivos planteados ni medidas correctivas, la posible
invasión de competencias, por generar una conformación tan compleja; además de omitir la relación
con normativa atinente, entre otras, a planes reguladores (Leyes 4240 y 6043); planes de manejo,
conservación y recuperación de suelos por áreas (Ley 7779); planes de manejo en áreas silvestres
protegidas (Ley 7554); las disposiciones sobre emergencias y prevención de riesgos (Ley 8488); y,
sobre comunidades indígenas (Convenio 169 de la OIT) (Comisión Permanente Especial de Ambiente, acta
de sesión ordinaria No. 9 de 23 de julio de 2015). (En similar sentido véase la opinión jurídica no.
OJ-101-2015 de 3 de setiembre de 2015).”




 



             Aunado a lo anterior, nótese que la creación de las comisiones y consejos de cuenca que
pretende el proyecto, no solamente podría implicar una injerencia de competencias respecto de las
que ya ejerce la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas y la Gerencia de Ordenamiento Territorial y
Cuencas Hidrográficas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), sino que la
conformación de estas comisiones y consejos de cuenca, excluyen la integración de importantes
instituciones que tienen a cargo el manejo integrado de cuencas según el Decreto Ejecutivo no.
29238-MINAE (de 20 de noviembre de 20119), como el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG),
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y
Avenamiento (SENARA), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Compañía
Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), entre otras. (Al
respecto, véase la opinión jurídica no. PGR-OJ-099-2022 de 20 de julio de 2022).




 



 También en relación con la creación de las comisiones y consejos de cuencas, se reitera que el
proyecto no delimita las funciones de esos organismos ni las de las municipalidades, una vez
declaradas las cuencas como monumento natural.




 



 Sobre los criterios previos que deberán emitir las comisiones de cuenca respecto de los proyectos
de mediano y alto impacto que requieren licencias ambientales para el aprovechamiento del recurso
hídrico, contemplados en el artículo 7° del proyecto, no queda claro si éstos serán de carácter
vinculante, facultativo, de carácter técnico o, meras recomendaciones.  




 



             En relación con la prohibición contenida en el artículo 13°, resulta conveniente citar
lo dispuesto en la opinión jurídica no. PGR-OJ-109-2022, en el sentido de que, la enunciación de
actividades prohibidas a realizar en los monumentos naturales, resulta innecesaria al tratarse de
bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, que se rigen por las disposiciones propias de
ese régimen:




 



 “Por otra parte, no es necesario el listado de actividades prohibidas que se detalla en el artículo
4, pues, las actividades que pueden autorizarse en las áreas silvestres protegidas son, únicamente,
las dispuestas en el artículo 18 de la Ley Forestal:



 «Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o
autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para
el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,
una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la
realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.



 (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo
humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio
de 2018)»



 Esa norma, antes de la reforma practicada por la Ley no. 9590, fue desarrollada por el artículo 11
del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996), que
establece que en el patrimonio natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de
capacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla qué tipo de actividades comprenden esos
conceptos.



 En ese mismo artículo se establece que esas actividades se pueden autorizar mediante la aprobación
de permisos de uso, que no pueden ser cedidos, traspasados o donados, y que poseen naturaleza
precaria, es decir, no implican derecho alguno sobre el terreno, y pueden ser revocados cuando el
Estado así lo determine por razones de conveniencia, de oportunidad o de interés público, de
conformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. El plazo de vigencia
de los permisos de uso será de cinco años, y podrá ser superior a dicho plazo cuando legal y
técnicamente ha sido justificado por el solicitante y aprobado por el Área de Conservación
respectiva, la necesidad del plazo para su ejecución, el cual no podrá superar los 10 años.



 Dicho artículo establece los requisitos que deben cumplirse y dispone, además, que “el SINAC será
el órgano responsable para establecer los montos por los cánones según las actividades a realizar.
Para el otorgamiento del permiso de uso cobrará un canon anual correspondiente al 2% anual sobre el
valor de las obras de infraestructura construidas dentro del área del permiso de uso y el valor de
la tierra de acuerdo con el avalúo de la Dirección General de Tributación Directa respectiva. El
canon a pagar por el permisionario deberá ser depositado en la cuenta del Fondo de Parques
Nacionales N° 41220-5 del Banco Nacional de Costa Rica; y deberá presentar comprobante de depósito
ante el Área de Conservación respectiva para dejar constancia de ello en el expediente
administrativo.”




(…)



 Aparte de esas actividades que podrían permitirse a través de un permiso de uso, conforme con el
artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es posible otorgar
contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales, como los estacionamientos, los
servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las
tiendas, la construcción y la administración de senderos y administración de la visita.



 El aprovechamiento de agua dentro de las áreas silvestres protegidas debe sujetarse a lo dispuesto
en el artículo 18 y 18 bis de la Ley Forestal, por lo que debería remitirse a esas disposiciones, y
no establecer regulaciones distintas y particulares para el área silvestre que se crearía.



  Como se dijo, el artículo 18 bis de la Ley Forestal establece las condiciones y requisitos bajo
los cuales se puede autorizar el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural del Estado…”




 



 Además de lo indicado, no queda claro cómo se procedería en caso de que en alguna de las cuencas ya
exista algún proyecto hidroeléctrico operando, una vez que la ubicación geográfica (cuenca) donde se
ubiquen dichos proyectos, adquieran la categoría de área silvestre protegida.




 




3. Conclusión.




 



 Con fundamento en las razones expuestas, si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “LA
PROTECCIÓN DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS SANCARLOS, SAVEGRE, PACUARE, SARAPIQUÍ Y BANANO” -tramitado
bajo el expediente legislativo número 19.515-, es una decisión estrictamente legislativa, con
respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas en la presente opinión jurídica y, en la
opinión jurídica no. OJ-135-2015 de 4 de diciembre de 2015.




 




De usted, atentamente,











 




 




            Elizabeth León Rodríguez                          Viviana Castro Cerdas




            Procuradora                                                 Abogada




 




ELR/vcc/ysb




Cód. 7838-2022

Legal Opinion: 157 - J of 11/07/2022

November 7, 2022

PGR-OJ-157-2022

Mrs.
Cinthya Díaz Briceño
Area Head
Legislative Commissions IV
Legislative Assembly

Dear Mrs. Díaz:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your communication no. AL-CPEAMB-0073-2022 of August 26, 2022, by which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed under legislative file number 19.515, entitled "THE PROTECTION OF THE BASINS OF THE SAN CARLOS, SAVEGRE, PACUARE, SARAPIQUÍ AND BANANO RIVERS," whose base text was published in La Gaceta no. 127 of July 2, 2015.

1. Nature of this pronouncement.

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the function of political control and that can reasonably be considered of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional amendment do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, as we are not in the circumstances established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. CONSIDERATIONS ON THE BILL.

A. Regarding the initiative to convert the basins of the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano Rivers into Natural Monuments.

The bill's statement of motives indicates that the main reason underlying the initiative is the protection of a series of hydrographic basins that, while not yet affected, constitute, due to their condition, a national monument that must be protected. In addition, the initiative seeks the protection of basins that, due to their overexploitation, are practically exhausted.

The bill is also justified by the nationwide need to protect the rivers of the basins of the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano rivers, given the accelerated increase in hydroelectric projects and the development of other activities that endanger the conservation and balance of the ecosystems along the rivers.

Finally, the reasons for protecting these rivers are based on the concept of the macro-environment, as well as the particular characteristics of each basin and the ecosystems that comprise them.

The initiative proposes to protect the hydrographic basins of the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano rivers, granting them the category of natural monument.

Regarding this same bill, it is important to note that previously, through communication no. AMB-491-2015 of November 9, 2015, our opinion was requested and, in that regard, the Attorney General's Office issued legal opinion no. OJ-135-2015 of December 4, 2015.

In the Legislative Assembly's file consultation portal, there is no record that a substitute text exists for this bill; only the same base text on which we already commented through the cited legal opinion is on file. Notwithstanding the foregoing, and in a complementary manner, we will issue our opinion again, reiterating what was previously stated and adding the observations deemed pertinent.

First, attending to the main objective of the initiative, as stated in OJ-135-2015, there is no record that during the processing of the bill, the requirements contemplated by article 36 of the Organic Environmental Law (no. 7554 of October 4, 1995) and article 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998) for the creation of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), in any of their management categories, have been met.

In this regard, it was stated:

"However, the bill lacks the information and supporting documents referred to in numerals 36 of Law 7554 and 58 of Law 7788, necessary to verify its economic and environmental feasibility, disregarding the principle of reasonableness and the rules of science and technique. In a similar vein, see legal opinion OJ-080-2008.

In view of this, it should be recalled that the absence of discussion based on sufficient technical criteria entails possible defects of unconstitutionality…" (Emphasis added)

On that same subject, this Attorney General's Office, through legal opinion no. PGR-OJ-109-2022 of August 11, 2022, regarding the requirements that must be met for the creation of protected wilderness areas and natural monuments, stated:

"…it must be taken into account that, according to the provisions of article 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), a protected wilderness area is a delimited geographical zone, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which is declared as such because it represents special significance for its ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for its historical and cultural significance; and these areas are dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources (recurso hídrico), cultural resources, and ecosystem services in general.

Article 32 of the Organic Environmental Law classifies protected wilderness areas into the following management categories or types: Forest Reserves, Protective Zones, National Parks, Biological Reserves, National Wildlife Refuges, Wetlands, and Natural Monuments. And it also indicates that all these protected wilderness areas shall be administered by the Ministry of Environment and Energy.

Specifically, regarding the management category of natural monument, article 33 of that same law provides that these are areas that contain one or several natural elements of national importance and natural places or objects that, due to their unique or exceptional character, their scenic beauty, or their scientific value, are resolved to be incorporated into a protection regime.

Of particular importance, that same regulation establishes that this type of protected wilderness area must be created by the Ministry of Environment and Energy and administered by the respective municipalities.

(...)

Based on the foregoing, it should be noted that article 36 of the Organic Environmental Law establishes the requirements that must be observed for the creation of new protected wilderness areas:

'Article 36.- Requirements for creating new areas. To create state-owned protected wilderness areas, whatever the management category it establishes, the following must be complied with beforehand:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

b) Definition of objectives and location of the area.

c) Technical feasibility study and land tenure (tenencia de la tierra).

d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.

e) Preparation of plans.

f) Issuance of the respective law or decree.'

Note that from what is indicated in subsection f), the rule provides that these requirements are demandable both for cases in which protected wilderness areas are created by executive decree, and for those in which the creation is effected by law.

While it is true that we are facing the exercise of a legislative power, it should not be lost sight of that the creation of protected wilderness areas entails a technical component and, therefore, is a decision that must be conditioned upon those technical elements.

In this regard, article 58 of the Biodiversity Law provides that 'During the process of fulfilling requirements to establish state protected wilderness areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected.'

This means that the existence of technical studies is necessary to justify the need to create the protected wilderness area and to also determine which management category is the most appropriate to achieve the pursued conservation objectives. Likewise, based on these technical criteria, the cost of constituting, managing, and conserving the area to be declared can be determined.

In the specific case of natural monuments, it should be remembered that article 33 of the Organic Environmental Law provides that this particular management category, although administered by the corresponding Municipality, must be created by the Ministry of Environment and Energy.

Therefore, given that the creation of a natural monument is a decision legally assigned to that Ministry, in a case such as the present one, where it is intended to create the protected wilderness area by means of a law, the technical opinion of that ministerial portfolio must be available, in addition to the rest of the requirements indicated by article 36 of the Law." (Emphasis added).

From the foregoing, it follows, firstly, that even when the creation of a protected wilderness area is determined by law and not specifically by decree, the technical studies that support its creation must be available.

Likewise, even though the Legislative Assembly has the power to create a protected wilderness area through a law, the technical opinion of the Ministry of Environment and Energy must also be available, as that ministerial portfolio is the entity legally responsible for determining the need to create a natural monument.

In this respect, it is appropriate to reiterate what was stated in PGR-OJ-109-2022:

"Consequently, with the eventual approval of this bill, Los Chorros Park would be transformed into a protected wilderness area, specifically, a natural monument. And, therefore, although the Legislative Assembly is empowered to declare and create new protected wilderness areas, the requirements that the legislation provides for these purposes must be taken into account.

In that sense, it should be noted that the Constitutional Chamber has recognized that the principle of singular non-derogability of the norm (principio de inderogabilidad singular de la norma), which prevents its non-application in specific cases and is embodied in article 13 of the General Law of Public Administration, is a principle of constitutional rank for the entirety of the legal system (see rulings nos. 2009-1995, 7294-1998, 13367-2012, 8701-2013, and 11606-2016). And, specifically regarding the application of that principle in the issuance of laws, the Constitutional Chamber has stated:

'The Chamber, in a facultative legislative consultation on the bill aimed at creating a new canton in the Province of Guanacaste, ruled that the legislator had to observe, for such purpose, the rules established in the Law on Territorial Administrative Division:

"In the opinion of the Chamber, the general principle of Law establishing that legal norms are binding even on the authority that enacted them and, within its competence, on its superior, implies that the law governing the functioning of the Legislative Assembly for the exercise of a competence that is also constitutional, binds it in the specific cases where it must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of singular non-derogability of the norm for the specific case; a general principle of constitutional rank, as it is applicable to the entirety of the legal system, as a derivation and at the same time a condition of the Rule of Law in its entirety. All of which means, in relation to the present matter, that for the creation of a new municipal territorial entity, the Legislative Assembly must observe the law it has enacted for such purpose, of course, without prejudice to its power to derogate or reform it prior to its exercise." (Ruling of the Constitutional Chamber No. 2009-95)

This principle is a conquest of the Rule of Law emerging from the French Revolution, since it was characteristic of the old absolutist regime for the king to change his criteria according to his interests. So if the legislator, developing constitutional guarantees in favor of the environment, establishes as a requirement and guarantee of the right that the reduction of protected areas requires a law and a sufficient and complete technical study that justifies it, such provision binds, by virtue of the principle, the legislative body itself that enacted it." (Ruling no. 13367-2012." (Emphasis added).

Specifically, regarding the fulfillment of the requirements established for the creation of protected wilderness areas by the Legislative Assembly, the Constitutional Chamber has stated that:

"Both norms establish the fulfillment of mandatory requirements for both the creation and the reduction of protected wilderness areas, within which the so-called 'protective zones' are included. This refers to the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and of 'technical studies that justify it,' in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under the referred regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, co-holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wilderness areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area." (Ruling no. 7294-1998 of 4:15 p.m. on October 13, 1998. Reiterated in rulings nos. 12745-2019 of 12:10 p.m. on July 10, 2019, 16793-2019 of 11:52 a.m. on September 4, 2019, among others. Emphasis added).

Also, in the previously cited legal opinion, it was indicated that in accordance with articles 38 of the Organic Environmental Law and 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal, no. 7575 of October 4, 1995) and the provisions of the Constitutional Chamber (ruling no. 11364-2006 and ruling no. 10484-2004), natural monuments are protected wilderness areas that, although administered by the Municipalities, form part of the State's Natural Heritage (patrimonio natural del Estado), and, therefore, must be governed by the provisions of that regime.

Thus, regarding the present initiative, if the requirements that must be met for the creation of protected wilderness areas and the opinion of MINAE as set forth demonstrate the technical feasibility of converting the basins of the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano rivers into natural monuments, the bill's regulations must be adjusted to the regime of the State's Natural Heritage and protected wilderness areas.

B. Regarding the bill's articles.

In relation to the bill's articles, as previously indicated, this advisory body already issued its opinion on the base text of the bill that is once again being consulted, through legal opinion no. OJ-135-2015.

Regarding Article 1, the observations made in legal opinion OJ-135-2015 are reiterated, in the sense that the bill does not address the legal situation of private properties (bienes particulares) that could eventually be included within the vast extensions contained in the delimitation of the natural monuments to be created. This constitutes a serious omission that disregards the provisions of Article 45 of the Constitution.

Furthermore, to avoid any possible overlap, it must be analyzed whether the coordinates established in Article 1 for each of the basins include any other protected wilderness area.

Also, in relation to the delimitation of the natural monuments to be created, it must be reiterated that it is not clear from Article 1 whether these protected spaces will encompass only the river channels (cauce) or all the hydrographic basins.

Regarding Article 3 of the bill, it is reiterated that the proposal, by granting the municipalities the administration of the natural monuments it creates, with the intervention of the basin commissions for each canton through which these rivers flow - which will issue opinions prior to the granting of licenses, land-use permits (permisos de uso de suelo), or concessions for projects of medium and high environmental impact - entails a modification of the water resource administration regime that is not technically justified.

Note that, as these are basins, the natural resource that mostly composes this type of area of natural importance is the water resource. Consequently, the administration - in addition to other natural resources - of the water resource of all the river basins contemplated by the bill would be delegated to the Municipalities, as per the provision of article 33 of the Organic Environmental Law.

With respect to the creation of new commissions and councils contemplated in Articles 4 through 9 of the bill, what was stated in the cited legal opinion is reiterated, in that it is necessary to conduct a cost-benefit analysis on the advisability or not of creating more bodies for the management of hydrographic basins, since these competences belong to other existing organs and entities (articles 17 and 177 of Law 276; 2 of Law 2726, 3 subsection e) and 4 of Law 6877; 35 of Law 7554; 22 of Law 7788). Consequently, it is suggested to avoid duplication of functions and to evaluate whether a comprehensive approach would be more beneficial.

In OJ-135-2015 it was stated:

"Regarding the inadvisability of institutional sectoral fragmentation and duplication of competences, as it weakens efforts for the comprehensive management of water resources and creates organs whose scope of action is a particular basin, the communication DFOE-AE-0358 of July 12, 2013, from the Office of the Comptroller General of the Republic concerning bill 18664 should also be taken into account.

Likewise, in bills 18664 and 18695, the negative majority opinion considered that this type of individual proposal does not effectively resolve the comprehensive problem of basin management, as it does not contemplate actions to achieve the stated objectives nor corrective measures, the possible invasion of competences, by generating such a complex structure; in addition to omitting the relationship with relevant regulations, among others, to regulatory plans (Laws 4240 and 6043); land use, conservation, and recovery plans by areas (Law 7779); management plans in protected wilderness areas (Law 7554); provisions on emergencies and risk prevention (Law 8488); and, on indigenous communities (ILO Convention 169) (Permanent Special Commission on Environment, minutes of ordinary session No. 9 of July 23, 2015). (In a similar vein, see legal opinion no. OJ-101-2015 of September 3, 2015)."

In addition to the foregoing, note that the creation of the basin commissions and councils sought by the bill could not only imply an interference with competences regarding those already exercised by the National Network of Hydrographic Basins and the Directorate of Territorial Planning and Hydrographic Basins of the National System of Conservation Areas (SINAC), but also that the composition of these basin commissions and councils excludes the integration of important institutions responsible for the integrated management of basins according to Executive Decree no. 29238-MINAE (of November 20, 20119), such as the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), the Costa Rican Electricity Institute (ICE), the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), the National Power and Light Company (CNFL), the Ministry of Environment and Energy (MINAE), among others. (In this regard, see legal opinion no. PGR-OJ-099-2022 of July 20, 2022).

Also, in relation to the creation of the basin commissions and councils, it is reiterated that the bill does not delimit the functions of these bodies nor those of the municipalities, once the basins are declared a natural monument.

Regarding the prior opinions that the basin commissions must issue regarding medium and high-impact projects that require environmental licenses for the use of water resources, contemplated in Article 7 of the bill, it is not clear whether these will be binding, facultative, of a technical nature, or mere recommendations.

In relation to the prohibition contained in Article 13, it is appropriate to cite the provisions of legal opinion no. PGR-OJ-109-2022, in the sense that the listing of prohibited activities to be carried out in natural monuments is unnecessary as they are assets forming part of the State's Natural Heritage, which are governed by the provisions specific to that regime:

"On the other hand, the list of prohibited activities detailed in Article 4 is not necessary, as the activities that can be authorized in protected wilderness areas are only those established in Article 18 of the Forestry Law:

'Article 18- Authorization of activities. In the Natural Heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations of this law.

(As amended by Article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the State's Natural Heritage, No. 9590 of July 3, 2018)'

That regulation, before the reform implemented by Law No. 9590, was developed by Article 11 of the Regulations to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal, Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that in the State's Natural Heritage 'only training, ecotourism, and research activities shall be permitted' and develops what type of activities comprise those concepts.

In that same article, it is established that these activities may be authorized through the approval of use permits, which cannot be assigned, transferred, or donated, and which are of a precarious nature, meaning they do not imply any right over the land, and may be revoked when the State so determines for reasons of convenience, opportunity, or public interest, in accordance with Article 154 of the General Law of Public Administration. The term of validity of the use permits shall be five years, and may be longer than said period when it has been legally and technically justified by the applicant and approved by the respective Conservation Area, the need for the term for its execution, which may not exceed 10 years.

Said article establishes the requirements that must be met and also provides that 'SINAC shall be the responsible body for establishing the amounts for the fees according to the activities to be carried out. For the granting of the use permit, it shall charge an annual fee corresponding to 2% per year on the value of the infrastructure works built within the area of the use permit and the value of the land according to the appraisal by the respective Directorate General of Direct Taxation. The fee to be paid by the permit holder must be deposited into the National Parks Fund account No. 41220-5 of the National Bank of Costa Rica; and a deposit receipt must be presented to the respective Conservation Area to record it in the administrative file.'"

(…)

Apart from those activities that could be permitted through a use permit, in accordance with article 39 of the Biodiversity Law, in protected wilderness areas, it is possible to grant contracts and concessions for non-essential services and activities, such as parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, the construction and administration of trails, and visit management.

The use of water within protected wilderness areas must be subject to the provisions of articles 18 and 18 bis of the Forestry Law; therefore, it should refer to those provisions, and not establish different and particular regulations for the wilderness area that would be created.

As stated, article 18 bis of the Forestry Law establishes the conditions and requirements under which the use of water in the State's Natural Heritage may be authorized…"

In addition to what has been indicated, it is not clear how to proceed in the event that a hydroelectric project is already operating in one of the basins, once the geographical location (basin) where such projects are located acquires the category of protected wilderness area.

3. Conclusion.

Based on the reasons stated, while the approval of the bill entitled "THE PROTECTION OF THE BASINS OF THE SANCARLOS, SAVEGRE, PACUARE, SARAPIQUÍ AND BANANO RIVERS" - processed under legislative file number 19.515 - is a strictly legislative decision, we respectfully recommend assessing the observations set forth in this legal opinion and in legal opinion no. OJ-135-2015 of December 4, 2015.

Sincerely yours,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General's Office Attorney

Viviana Castro Cerdas
Attorney

ELR/vcc/ysb
Cod. 7838-2022