OJ-168-2022 — Unfeasibility of the bill to title lands in Villa Sierpe, OsaInviabilidad del proyecto de ley para titular tierras en Villa Sierpe, Osa

Opinión Jurídica : 168 - J   del 15/11/2022   



15 de noviembre 2022




PGR-OJ-168-2022




 




Nancy Vílchez Obando




Jefa de Área Sala Comisiones Legislativas V




Comisión Asuntos Económicos




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:



 Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República nos referimos a su oficio
AL-CE23120-AU-0014-2022 del 10 de agosto de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre
el proyecto de ley denominado “Ley para autorizar la titulación de tierras en Villa Sierpe, Osa”, el
cual se tramita bajo el número de expediente 22.931 en la Comisión de Asuntos Económicos. 



 Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para
ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración
Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo
haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función
legislativa.



 A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las
señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea
Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre
determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.



 Advirtiendo lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el
plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante
ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al
Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).




                                 I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY




 



 La exposición de motivos del proyecto de ley reconoce el poblado de Sierpe en una ubicación al
margen del Humedal Nacional Térraba Sierpe, una de las áreas silvestres protegidas con mayor
extensión de ecosistemas de manglar, donde, además, habitan miles de personas según el último censo
del 2011.



 A partir de ello, la finalidad del proyecto de ley se desprende de su artículo 1° y es desafectar
como bien de dominio público el territorio donde se ubica el asentamiento Villa de Sierpe, cabecera
del distrito tercero Sierpe, del cantón de Osa, provincia de Puntarenas, con la finalidad de
conservar el uso histórico como asentamiento humano, de acuerdo con las particularidades de su
población y el uso sostenible de los recursos naturales disponibles y susceptibles de
aprovechamiento regulado.




 



             El proyecto señala que la desafectación procederá respecto de aquellos terrenos que se
encuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la ley y que se localicen fuera de las áreas
que correspondan a zona marítimo terrestre, después de realizar los estudios técnicos que lo
justifiquen por parte del Minae y el Instituto Geográfico Nacional, las que se encuentren afectas a
un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, bosques
y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado, y aquellos que se determinen por parte de los
planes reguladores como espacios necesarios para la ubicación de servicios públicos.




 




 




                              II.          INVIABILIDAD JURÍDICA DEL PROYECTO DE LEY




 



 En el pasado han sido divulgadas varias leyes cuyo objetivo común es la titulación administrativa
de inmuebles como en este caso, tales como: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971,
Ley de Informaciones Posesorias N° 4545, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 y Ley
Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de Desarrollo Urbano no Reconocidas
(Precarios) N° 8680. Dichas leyes no han conseguido su fin, en virtud de que han sido derogadas y,
por ende, no se encuentran vigentes.




 



 Asimismo, el tema de titulación de tierras ha sido tratado en diversas oportunidades por este
órgano asesor (C-321-2003 y OJ-046-2004) y por la Sala Constitucional (Votos N.° 2802-99, 2988-99 y
8560-2001), concluyéndose en todos los casos que las leyes de titulación en sede administrativa, al
querer brindar una respuesta rápida para solucionar la tenencia en asentamientos consolidados, dejan
desprotegidos en gran medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se
encuentran dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales,
derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación,
principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.




 



             El proyecto de ley que se consulta no es la excepción y este órgano asesor estima que,
en los términos en que se encuentra redactado, resulta inviable desde el punto de vista jurídico.




 



             En primer lugar, no se desprende del proyecto de ley cuáles son las coordenadas o la
ubicación específica de los terrenos a desafectar, creando una gran incerteza jurídica sobre la
naturaleza de los terrenos que eventualmente serán sacados del dominio público.




 



             Del expediente legislativo se desprende que, según la información emitida por la
Municipalidad de Osa, las tierras que se buscan desafectar están adyacentes a una ría. Las rías,
según se definen en el artículo 2 inciso f) del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre
son la parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas, por ende, se
trata de territorios que pertenecen a la zona marítimo terrestre. A pesar de esto, el proyecto en su
artículo 1° señala contradictoriamente que se excluirá de titulación las áreas de la zona marítimo
terrestre.




 



 Sobre el particular, la Procuraduría en la opinión jurídica N.° 090 del 7 de mayo de 2021 reconoció
la imposibilidad de desafectar la zona pública de la zona marítimo terrestre señalando también que:
“debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha indicado que la zona marítimo terrestre es un
bien de dominio público por disposición legal y constitucional, y que, por tanto, no puede ser
objeto de posesión o propiedad privada, y que la normativa infraconstitucional que así lo permita,
resultaría inconstitucional.”




 



 De igual forma, en la exposición de motivos se señala que la zona de Sierpe es un humedal, lo cual
hace necesario analizar mediante estudios técnicos qué impacto tendría el presente proyecto de ley
en los compromisos que ha adquirido Costa Rica bajo la Convención RAMSAR.




 



 La omisión en la debida descripción del área a desafectar hace imposible realizar un análisis
certero de la propuesta, lo cual la hace inviable desde el punto de vista jurídico.




 



             Adicionalmente debemos señalar que la desafectación pretendida disminuye la actual
protección ambiental, por lo que ésta debe realizarse conforme con los principios de objetivación de
la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia
ambiental.




 




Sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:




 



 “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta
materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de
carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la
ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la
Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la
Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios
técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo
que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al
ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer
medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de
las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007)




 



 Y, sobre el principio de progresividad se prohíbe al Estado tomar medidas que disminuyan la
protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).




 



 Con base en lo anterior, es necesario que exista un criterio técnico que justifique la necesidad de
adoptar una medida como la propuesta; para ello deben realizarse estudios técnicos previos a la
aprobación de la ley, que permitan dotar al legislador de los suficientes elementos técnicos para
garantizar que no se violente el principio de no regresión en materia ambiental.




 




Sobre este tema en particular ha indicado la Sala Constitucional:




 



 “En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen
las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la
franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con
ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de
flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye
una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión,
lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio,
deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso
c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio
natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el
concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del
Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación
de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en
consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y
forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los
límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten
tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en
sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998).  Debe tenerse
en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que
justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del
principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios
objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los
intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los
medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se
sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los
Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al
respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios
técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino
que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo
ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia.”  (Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20
minutos del 18 de noviembre de 2014).




 




             



 Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente
iniciativa, así como regular dentro del proyecto de ley cuáles serán los mecanismos o procedimientos
para determinar la viabilidad ambiental.




 



 En el proyecto de ley, además, no se encuentra justificación sobre la razonabilidad de exigir
veinte años de ocupación para realizar la titulación, tampoco se establece un apartado de
definiciones que permitan entender sus alcances.




 




                           III.          CONCLUSIÓN




 



 A partir de lo expuesto, debemos concluir que el proyecto de ley resulta inviable desde el punto de
vista jurídico, pues pretende la desafectación de bienes de dominio público sin delimitar el área a
titular y, en consecuencia, sin que exista certeza sobre su impacto sobre la zona marítimo
terrestre, humedales o, en general, sobre el patrimonio natural del Estado.



 Asimismo, se omitió la realización de estudios técnicos previos, que justifiquen la iniciativa y
analicen el impacto ambiental y las garantías adicionales que deben adoptarse, violentando los
principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y
proporcionalidad, progresividad y no regresión en materia ambiental.




 



 Finalmente, tampoco se justifica técnicamente el plazo de veinte años de ocupación para realizar la
titulación y se echa de menos un apartado de definiciones que permita analizar los alcances del
proyecto.




 




Atentamente,




 




 




 




Silvia Patiño Cruz




Procuradora




 




SPC/cpb

Legal Opinion : 168 - J of 15/11/2022

November 15, 2022

PGR-OJ-168-2022

Nancy Vílchez Obando
Head of Area, Legislative Committees Room V
Economic Affairs Committee
Legislative Assembly

Dear Ms. Vílchez Obando:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official communication AL-CE23120-AU-0014-2022 of August 10, 2022, through which you request our opinion on the bill entitled "Law to Authorize the Titling of Lands in Villa Sierpe, Osa," which is being processed under expediente number 22.931 in the Economic Affairs Committee.

We must first point out that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only authorized to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it involves the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on specific bills or in relation to the political oversight function.

Noting the above with regard to this bill, we must also point out that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not facing any of the scenarios of Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. OBJECT OF THE BILL

The statement of purpose of the bill recognizes the town of Sierpe in a location bordering the Térraba Sierpe National Wetland (Humedal Nacional Térraba Sierpe), one of the protected wild areas with the largest extension of mangrove ecosystems, where, in addition, thousands of people live according to the last census of 2011.

Based on this, the purpose of the bill is evident from its Article 1 and is to reclassify as no longer public domain property (desafectar como bien de dominio público) the territory where the Villa de Sierpe settlement is located, head town of the third district Sierpe, in the canton of Osa, province of Puntarenas, with the aim of preserving its historic use as a human settlement, in accordance with the particularities of its population and the sustainable use of available natural resources that are susceptible to regulated exploitation.

The project indicates that the reclassification (desafectación) will proceed with respect to those lands that are occupied at the time the law comes into effect and that are located outside the areas corresponding to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), after conducting the technical studies to justify it by MINAE and the National Geographic Institute, those that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, forests and forest lands, the natural heritage of the State, and those determined by the regulatory plans as spaces necessary for the location of public services.

II. LEGAL INVIABILITY OF THE BILL

In the past, several laws have been enacted whose common objective is the administrative titling of real estate as in this case, such as: Law on Administrative Possessory Information No. 3971, Law on Possessory Information No. 4545, Law on Multiple Land Titling No. 5064, and Special Law for the Titling of Housing in Precarious Settlements and in Unrecognized Urban Development Zones (Precarios) No. 8680. These laws have not achieved their goal, by virtue of having been repealed and, therefore, they are not in force.

Likewise, the issue of land titling has been addressed on various occasions by this advisory body (C-321-2003 and OJ-046-2004) and by the Constitutional Chamber (Votos N.° 2802-99, 2988-99 and 8560-2001), concluding in all cases that laws for titling in an administrative venue, by seeking to provide a quick response to resolve tenure in consolidated settlements, leave largely unprotected not only the rights of third parties over the properties on which such settlements are located, but also superior rights related to public domain assets (bienes demaniales), fundamental rights such as property, due process, access to justice, fair compensation, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

The bill being consulted is not the exception, and this advisory body considers that, in the terms in which it is drafted, it is inviable from a legal point of view.

In the first place, it is not evident from the bill what the coordinates or the specific location are of the lands to be reclassified (desafectar), creating great legal uncertainty regarding the nature of the lands that will eventually be removed from the public domain.

It is evident from the legislative expediente that, according to the information issued by the Municipality of Osa, the lands sought to be reclassified (desafectar) are adjacent to a ria (ría). Rias (rías), as defined in Article 2, subsection f) of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, are the part of the river near its entrance to the sea and up to where the tides reach; therefore, these are territories that belong to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Despite this, the project in its Article 1 contradictorily indicates that the areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) will be excluded from titling.

On this matter, the Office of the Attorney General, in legal opinion No. 090 of May 7, 2021, recognized the impossibility of reclassifying (desafectar) the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), also noting that: "it must be taken into account that the Constitutional Chamber has indicated that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public domain asset by legal and constitutional provision, and that, therefore, it cannot be the object of private possession or ownership, and that any sub-constitutional regulation that allows it would be unconstitutional."

Similarly, the statement of purpose indicates that the Sierpe area is a wetland, which makes it necessary to analyze, through technical studies, what impact this bill would have on the commitments Costa Rica has made under the RAMSAR Convention.

The omission of a proper description of the area to be reclassified (desafectar) makes it impossible to carry out an accurate analysis of the proposal, which makes it inviable from a legal point of view.

Additionally, we must point out that the intended reclassification (desafectación) diminishes the current environmental protection, and therefore it must be carried out in accordance with the principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, progressivity, and non-regression in environmental matters.

Regarding the principle of objectification of environmental protection, the Constitutional Chamber has indicated that:

"...it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and with provisions of a general nature –legal and regulatory–, from which stems the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that provides technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions –in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration–. So that, in consideration of the results derived from those technical studies –such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that requires establishing precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007)

And, regarding the principle of progressivity, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgment number 2012-13367 of 11:33 hours of September 21, 2012).

Based on the foregoing, it is necessary for there to be a technical criterion that justifies the need to adopt a measure such as the one proposed; for this, technical studies must be conducted prior to the law's approval, which provide the legislator with sufficient technical elements to guarantee that the principle of non-regression in environmental matters is not violated.

On this particular topic, the Constitutional Chamber has indicated:

"In the case of the consulted project, the total absence of prior technical studies that determine the consequences that the reclassification (desafectación) of the southern border strip that is intended could have on the Natural Heritage of the State constitutes a clear threat to the environment, since it could thereby be allowing the indiscriminate felling of forests and the disappearance of flora and fauna species, without any objective data existing to confirm or rule it out. This constitutes a reasonable doubt in relation to the adequate environmental protection of the project in question, which, in application of the in dubio pro natura principle and its derived precautionary principle, reveals that Article 1, notwithstanding the provisions of numeral 20, subsection c) – now 18, subsection c), according to the final wording of the project –, does not contain adequate protection for the natural heritage existing in the southern border strip, due to the lack of objective studies on the concrete and real effect that the intended Reclassification (Desafectación) will have on the Natural Heritage of the State and, on the contrary, implies a regression in environmental protection matters, in violation of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In short, the Bill under consultation, by allowing the titling of lands that since the 19th century have had a public domain character and are part of the Natural Heritage of the State, could be eliminating, or at least reducing, the boundaries of areas of great ecological wealth; and, since there are no technical studies to support such action, this legislative proposal is unconstitutional, as it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of our Political Charter (see in a similar sense judgment number 7294-98 of 16:15 hours of October 13, 1998). It must be taken into account that in environmental matters, conducting the prior technical studies that justify the measure of reclassifying (desafectación) public domain assets (bienes demaniales) is simply the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection. Furthermore, since there are no objective and prior studies on the effects that the reclassification (desafectación) in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State, there is no adequate relationship between the means used by the law proposal and the ends intended to be achieved with the measure, nor is it known with objectivity whether the measure is relevant or not, which is also contrary to the Constitutional Principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In this regard, it should be noted that, contrary to what the consultants propose, the lack of prior technical studies from which the bill in question suffers is not a problem of substance, but rather constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence." (Voto No. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014).

Based on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify this initiative, as well as to regulate within the bill what the mechanisms or procedures will be to determine environmental viability.

Furthermore, no justification is found in the bill regarding the reasonableness of requiring twenty years of occupation to carry out the titling, nor is a section of definitions established that would allow understanding its scope.

III. CONCLUSION

Based on what has been stated, we must conclude that the bill is inviable from a legal point of view, since it intends the reclassification (desafectación) of public domain assets without delimiting the area to be titled and, consequently, without there being certainty about its impact on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), wetlands, or, in general, on the natural heritage of the State.

Likewise, the completion of prior technical studies was omitted, which would justify the initiative and analyze the environmental impact and the additional guarantees that must be adopted, violating the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, progressivity, and non-regression in environmental matters.

Finally, the twenty-year occupation period for carrying out the titling is not technically justified, and a definitions section is lacking that would allow analyzing the scope of the project.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz
Attorney General

SPC/cpb