C-119-2023 — Delimiting spring protection zones: authority of INVU, AyA, and municipalitiesDelimitación del área de protección de nacientes: competencias entre INVU, AyA y municipalidades

Dictamen : 119 del 12/06/2023   



12 de junio de 2023




PGR-C-119-2023




 




Señor




Ronald Araya Solís




Alcalde




Municipalidad de Zarcero




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su
oficio no. MZ-AM-OF-129-2023 de 17 de febrero de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio
sobre lo siguiente:




 



 “¿A cuál entidad le corresponde delimitar el área de protección que rodea una naciente, en caso de
que una Municipalidad no cuente con el recurso humano o las herramientas necesarias para hacerlo por
cuenta propia?”




 



             A la consulta se adjuntó el criterio de la asesoría legal, oficio no. MZ-AM-AJ-
OF-0044-2023 en el cual, después de citar varios pronunciamientos de la Procuraduría y un voto de la
Sala Constitucional, se concluye que:




 



 “…el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, es el ente encargado de determinar
técnicamente si una naciente es útil para surtir de agua a una o más poblaciones, y en caso de
serlo, fijar el área para su protección, tal y como lo señaló la Procuraduría General de la
República en el dictamen C-157-2012.”




 



             Dado que lo consultado involucra temas relacionados con la competencia propia del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Procuraduría le confirió audiencia sobre
la pregunta formulada. Dicho Instituto, mediante el oficio no. PRE-2023-00691 de 6 de junio de 2023
indicó que:




 



 “…si se trata únicamente de una delimitación cartográfica del perímetro al que hace referencia el
artículo 31 de la Ley de Aguas, ésta podrá realizarla cualquier profesional con la pericia y
conocimiento en el trazado de éstas, como por ejemplo, geógrafos, topógrafos, entre otros. En el
caso de las áreas del artículo 34 de la Ley Forestal, su delimitación o alineamiento corresponde al
INVU y el amojonamiento al titular del bien.



 Pero si lo que se quiere realizar es un estudio técnico específico de carácter hidrogeológico, para
conocer la vulnerabilidad de las nacientes, líneas de flujo, y definir con precisión cual es el área
de protección absoluta donde no debe permitirse ninguna actividad por el riesgo de contaminación, se
puede acudir a solicitar los estudios al SENARA, o bien al AyA.”




 




            Aparte del objeto específico de la consulta, en dicho oficio se señaló que:




 



 “De ahí que las solicitudes de estudios técnicos especializados tales como la demarcación del área
de protección específica, utilizando metodologías técnicas debe cobrarse cuando dicha información
deba ser generada como “nueva”.



 Si el estudio técnico ya ha sido realizado con anterioridad a la solicitud, como parte de las
funciones ordinarias de la institución, dicha documentación es de naturaleza pública, y por tal
motivo debe facilitársele dicha información, cobrando los montos correspondientes a los costos de su
reproducción, o bien a través de medios digitales.”




 




            I. SOBRE LO CONSULTADO.




 



             El artículo 33 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) define la medida
de las áreas de protección que deben respetarse para cada tipo de cuerpo de agua, y, el artículo 34
prohíbe la corta o eliminación de árboles en esas áreas salvo cuando se trate de proyectos
declarados de conveniencia nacional.




 



             Sobre las áreas de protección hemos señalado que éstas constituyen limitaciones
legítimas al derecho de propiedad privada y que tienen como finalidad proteger el recurso hídrico y
preservar o regenerar la cobertura forestal aledaña a los cuerpos de agua. (Véanse nuestros
pronunciamientos nos. C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017, C-161-2017 y C-318-2017).




 



         Las restricciones al derecho de propiedad referidas a las áreas de protección no se han
limitado a la corta de árboles, pues, en aplicación del artículo 58 de esa misma ley, la pena de
prisión de tres meses a tres años allí establecida para quien invada un área de conservación o
protección, ha sido aplicada jurisprudencialmente a la corta de árboles y a las construcciones y
demás obras se lleven a cabo en las áreas de protección. (Al respecto véanse nuestros
pronunciamientos nos. C-148-2012 de 12 de junio de 2012 y OJ-091-2017 de 21 de julio de 2017,
sentencia no. 751-2002 de las 10 horas 45 minutos de 19 de setiembre de 2002 y 1158 de las 9 horas
25 minutos de 14 de noviembre de 2008 del Tribunal de Casación Penal, el voto de la Sala Primera no.
199-2010 de las 15 horas 30 minutos de 4 de febrero de 2010, el voto del Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección VI, no. 48-2014 de las 10 horas de 7 de abril de 2014 y el voto de la Sala
Constitucional no. 74-2010 de las 15 horas de 6 de enero de 2010).




 



             De la anterior prohibición, quedan a salvo las obras y construcciones que sean
autorizadas conforme con lo dispuesto en los artículos 33 bis y 33 ter, incorporados mediante la Ley
no. 10210 de 5 de mayo de 2022.




           



             En el caso específico de las nacientes, el inciso a) del artículo 33 citado, dispone
como área de protección “Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien
metros medidos de modo horizontal.”




 



             A aquellas nacientes que constituyan tomas surtidoras de agua potable o que, según el
criterio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, convenga reservarlos para tal
fin, les resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 7 inciso c) de la Ley de Tierras y
Colonización y 31 inciso a) de la Ley de Aguas. Esas normas someten los terrenos contiguos a las
nacientes -en una extensión de 300 a 200 m según la topografía plana o quebrada del terreno- a un
régimen de dominio público. (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes nos. C-173-2010 de 16 de
agosto de 2010, C-318-2017 de 19 de diciembre de 2017, C-159-2018 de 29 de junio de 2018, C-083-2020
de 13 de marzo de 2020, entre otros).




 



             De tal forma, en el caso de las nacientes cubiertas por lo dispuesto en el artículo 33
inciso a) de la Ley Forestal, es decir, las nacientes permanentes que no surten de agua a alguna
población ni se han reservado para ese fin, el propio artículo 34 de esa misma Ley dispone que “los
alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo.”




 



             En esos supuestos, resulta claro, entonces, que corresponde al Instituto de Vivienda y
Urbanismo delimitar el área de protección correspondiente, tal y como lo hemos señalado en otras
oportunidades al indicar que: “Al tenor del artículo 34 de la Ley Forestal, los alineamientos que
deben tramitarse en relación con las áreas de protección definidas por el artículo 33 de la Ley 7575
son del resorte exclusivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” (Dictamen no. C-042-1999
de 19 de febrero de 1999. En igual sentido, véanse los dictámenes nos. C-333-2018 de 20 de diciembre
de 2018 y PGR-C-220-2022 de 6 de octubre de 2022).




 



             Resulta importante señalar que, como lo indicamos en el dictamen no. PGR-C-220-2022, la
determinación de la existencia de una naciente y de su carácter permanente, no es una competencia
municipal. Esa es una competencia que corresponde a la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente
y Energía, según los artículos 176 y 177 de la Ley de Aguas y el artículo 41 del Reglamento Orgánico
del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo no. 35669 de 4 de diciembre de 2009). Y así
lo ha reconocido la Sala Constitucional:




 



 “…la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una
determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus
respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio
del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las
municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los
respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias.” (Voto no. 9221-2019
de las 11 horas 41 minutos de 22 de mayo de 2019).




 



             En el caso de las nacientes que constituyan tomas surtidoras de agua potable o que,
según el criterio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, convenga reservarlos
para tal fin, hemos señalado que:




 



 “…corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados determinar técnicamente si
una naciente es útil para surtir de agua a una o más poblaciones, y en caso de serlo, fijar el área
para su protección (artículos 2 y 16  de la Ley General de Agua Potable, 32 de la Ley de Aguas, 2º,
incisos f) y h), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,
en relación con los numerales 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de
Aguas.” (Dictamen no. C-173-2010 de 16 de agosto de 2010. Reiterado en el dictamen no. C-157-2012 de
25 de junio de 2012).




 




            También, en ese mismo orden, hemos expuesto:




 



 “…se impone advertir que ya mediante dictamen C-295-2001 de 25 de octubre de 2001 se ha indicado,
que conforme las normas citadas, corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, la potestad de proteger y regular el uso de los terrenos que bordean captaciones,
tomas o surtidores de agua potable. Esta competencia incluye la ejecución de las acciones
administrativas necesarias para preservar su afectación a una finalidad pública y por tanto, la
continuidad del servicio público:



 «El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público encargado de
proteger y regular el uso de los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores de agua
potable. Esta competencia incluye la ejecución de las acciones administrativas necesarias para
preservar su afectación a una finalidad pública, recurriendo a la fuerza pública para practicar
desalojos administrativos, si es del caso, y preservarlos para que en ellos no sea realicen
actividades contaminantes de las fuentes de agua. Además, incluye la competencia para entablar las
acciones judiciales correspondientes cuando sea necesario, lo cual también puede hacerlo el ente
público a cuyo nombre aparezcan inscritos tales terrenos.»” (Dictamen no. C-103-2018 de 18 de mayo
de 2018).




           




            En sentido similar, la Sala Constitucional ha expuesto:




 



 “Respecto al INVU, tal como la autoridad de esa institución explicó, en los supuestos que una
propiedad se vea afectada por un cauce de agua o naciente (que limite, la atraviese o dentro), debe
solicitar al INVU el alineamiento fluvial o zona de protección, que es la franja de terreno en la
cual no es permitido deforestar, ni realizar construcción alguna, que altere el medio ambiente y
caudal del cauce. Sin embargo, el visado o alineamiento fluvial a una naciente captada, corresponde
a la entidad que esté administrando el recurso hídrico, el cual podría ser la Municipalidad del
cantón si es acueducto municipal, la ASADA, como es en el presente caso, o en su defecto al ICAA.”
(Voto no. 8752-2020 de las 9 horas 30 minutos de 12 de mayo de 2020. Se añade la negrita y
subrayado).




 



             Con base en ese precedente constitucional, en caso de que una naciente sea captada por
una Municipalidad para abastecimiento poblacional, en virtud de la competencia residual que el
artículo 2° inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (no. 2726 de 14 de abril de 1961) le confiere a las Municipalidades de seguir
operando y administrando los sistemas de acueductos y alcantarillados mientras suministren un
servicio eficiente, corresponde a ese Gobierno Local determinar el área necesaria para su
protección, o, en su defecto, al propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.




 



             Si bien la Municipalidad correspondiente puede establecer esa área, como administradora
y operadora del servicio público de agua potable, no debe perderse de vista que el AyA, según la Ley
no. 2726, cuenta con una competencia nacional, como ente rector, para resolver todo lo relacionado
con el suministro de agua potable y que, para ello, está facultado para dirigir y vigilar todo lo
concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable; asesorar
a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los
asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación
de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el
cumplimiento de sus recomendaciones; para aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el
caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las
disposiciones de esa ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a
la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano
sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; y para
hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el
organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley (Artículos 1° y 2°
de la Ley 2726).




 



             Conforme con lo anterior, corresponde al AyA ejercer las competencias que la Ley
General de Agua Potable dispone, y, en consecuencia, ese Instituto resulta competente para controlar
lo señalado en el artículo 16:




 



 “Artículo 16. Se prohíben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en las zonas
cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera otra parte del sistema,
que perjudique en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las condiciones
físicas, químicas o bacteriológicas del agua; estas zonas serán fijadas por los Ministerios de Obras
Públicas y Salubridad Pública.”




 



             Tampoco debe dejarse de lado que la posibilidad que tienen los Gobiernos Locales para
administrar sistemas de acueducto es una competencia residual que conservan mientras, a juicio del
AyA, brinden un servicio eficiente. Es decir, en caso de que no se brinde un adecuado servicio, el
AyA podría asumir la operación y administración del servicio correspondiente.




 



             Efectivamente, el artículo 2° inciso g) de la Ley 2726 dispone que al AyA le
corresponde “Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo
el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de
recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones
municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.”




 




            Al respecto, nos hemos referido en los siguientes términos:




 



 “No obstante lo anterior, es evidente que el hecho de que el servicio pueda ser prestado, bajo una
cláusula residual por las municipalidades, no desnaturaliza el carácter nacional del servicio de
acueductos y alcantarillados.




(…)



 En efecto, se debe ser enfático que el hecho de que el servicio de acueductos y alcantarillado
pueda ser prestado por una municipalidad, no lo sustrae de la tutela del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados.



 Por el contrario, es claro, en primer lugar, que el propio inciso g) del artículo 2 reconoce, de
forma expresa, la tutela que el Instituto ejerce sobre los servicios de acueductos y
alcantarillados, pues esta norma lo habilita para asumir el servicio en caso de que no sea brindado
en condiciones de eficiencia.” (Opinión jurídica no. 048-2015 de 25 de mayo de 2015).




 




            Tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que:




 



 “Sobre este aspecto en particular, en el ordenamiento jurídico costarricense el ente rector en
materia de agua potable, creado como institución autónoma con el fin de llenar ese cometido, es
el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (sentencia de esta Sala N°2000-09051, de
las 10:18 horas del 13 de octubre de 2000). Así se desprende de los artículos 1º, 2º y 21 de su Ley
Constitutiva; 33 y 41 de la Ley de Aguas; y 2º, 3º y 4º de la Ley General de Agua Potable.
Las municipalidades también han tenido participación en la materia, y pueden seguirla teniendo,
sobre todo a partir del concepto de prestación de servicios municipales (artículos 3º y 4º inciso c)
del Código Municipal) y frente al hecho que varias de ellas administraban acueductos antes de la
creación del Instituto, pero con su fundación la participación local ha adquirido un carácter
netamente subsidiario (artículos 5º y 6º de la Ley General de Agua Potable), al punto que conservar
la administración de un acueducto se supedita a que en la provisión del servicio se cumpla el
principio de eficiencia.” (Voto no. 11983-2006 de las 15 horas 56 minutos de 16 de agosto de 2006.
Se añade la negrita).




 



                     Además, ha señalado que en los casos en los que la administración de un
acueducto es municipal, el deber de mantener el servicio de agua potable también debe verse en
atención a lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, y que, por ello, “tal obligación debe ser compartida con este
Instituto, ya que como ente rector de la materia, es el encargado de dirigir, coordinar y vigilar
todo lo concerniente al servicio de agua potable en beneficio de los habitantes de la República.”
(Voto no. 8963-2003 de las 18 horas 7 minutos de 26 de agosto de 2003.




 



             De tal forma, con base en todo lo anterior, corresponde a las Municipalidades
operadoras de acueductos municipales determinar el área de protección de las nacientes que captan
para brindar el servicio de abastecimiento de agua potable. Para esos efectos, pueden solicitar el
ejercicio de las competencias de asesoría y tutela técnicas que la Ley 2726 le reconoce al AyA.




 




            II. CONCLUSIONES.




 



             Con base en todo lo expuesto, sobre la pregunta formulada en la consulta, la
Procuraduría concluye que:




 



             1. Corresponde al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo determinar el área de
protección de las nacientes permanentes que no surten de agua a alguna población ni se han reservado
para ese fin.




 



             2. La determinación de la existencia de una naciente y de su carácter permanente, no es
una competencia municipal, es una función que corresponde a la Dirección de Aguas del Ministerio de
Ambiente y Energía. 




 



             3. Corresponde a las Municipalidades operadoras de acueductos municipales determinar el
área de protección de las nacientes que captan para brindar el servicio de abastecimiento de agua
potable. Para esos efectos, pueden solicitar el ejercicio de las competencias de asesoría y tutela
técnicas que la Ley 2726 le reconoce al AyA.




 




            De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                        Elizabeth León Rodríguez




                                                                        Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 1398-2023




Copia: Alejandro Guillén Guardia




Presidente Ejecutivo AyA

Opinion : 119 of 12/06/2023

June 12, 2023

PGR-C-119-2023

Mr.

Ronald Araya Solís

Mayor

Municipality of Zarcero

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. MZ-AM-OF-129-2023 of February 17, 2023, by which you request our opinion on the following:

"Which entity is responsible for delimiting the protection area surrounding a spring, in the event that a Municipality does not have the human resources or the necessary tools to do so on its own?"

The legal advisory opinion, official letter no. MZ-AM-AJ-OF-0044-2023, was attached to the inquiry, in which, after citing several pronouncements of the Attorney General's Office and a vote of the Constitutional Chamber, it is concluded that:

"…the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the entity responsible for technically determining whether a spring is suitable for supplying water to one or more populations, and if so, for establishing the area for its protection, as indicated by the Attorney General's Office in opinion C-157-2012."

Given that the inquiry involves matters related to the competence of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Attorney General's Office granted it a hearing on the question asked. Said Institute, through official letter no. PRE-2023-00691 of June 6, 2023, indicated that:

"…if it is solely a cartographic delimitation of the perimeter referred to in Article 31 of the Water Law (Ley de Aguas), this may be carried out by any professional with the skill and knowledge in their delineation, such as, for example, geographers, surveyors, among others. In the case of the areas of Article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), their delimitation or alignment corresponds to the INVU and the demarcation to the property owner.

But if what is required is a specific technical study of a hydrogeological nature, to ascertain the vulnerability of the springs (nacientes), flow lines, and to precisely define the absolute protection zone where no activity should be permitted due to the risk of contamination, one may request studies from the SENARA, or alternatively from the AyA."

Apart from the specific object of the inquiry, said official letter pointed out that:

"Hence, requests for specialized technical studies such as the demarcation of the specific protection zone, using technical methodologies, must be charged for when such information must be generated as 'new'.

If the technical study has already been carried out prior to the request, as part of the institution's ordinary functions, said documentation is of a public nature, and for that reason, such information must be provided, charging the amounts corresponding to the costs of its reproduction, or through digital means."

I. REGARDING THE INQUIRY.

Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) (no. 7575 of February 13, 1996) defines the extent of the protection zones that must be respected for each type of water body, and Article 34 prohibits the cutting or elimination of trees in those areas except when dealing with projects declared of national convenience.

Regarding protection zones, we have pointed out that they constitute legitimate limitations on private property rights and that their purpose is to protect water resources and preserve or regenerate the forest cover (cobertura boscosa) adjacent to water bodies. (See our pronouncements nos. C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017, C-161-2017, and C-318-2017).

The restrictions on property rights regarding protection zones have not been limited to tree cutting, for, in application of Article 58 of that same law, the prison sentence of three months to three years established therein for anyone who invades a conservation or protection zone has been applied jurisprudentially to tree cutting and to buildings and other works undertaken within protection zones. (In this regard, see our pronouncements nos. C-148-2012 of June 12, 2012 and OJ-091-2017 of July 21, 2017, sentence no. 751-2002 of 10:45 a.m. on September 19, 2002 and 1158 of 9:25 a.m. on November 14, 2008 of the Criminal Cassation Court, vote of the First Chamber no. 199-2010 of 3:30 p.m. on February 4, 2010, vote of the Administrative Litigation Court, Section VI, no. 48-2014 of 10:00 a.m. on April 7, 2014, and vote of the Constitutional Chamber no. 74-2010 of 3:00 p.m. on January 6, 2010).

Exempt from the foregoing prohibition are works and constructions that are authorized in accordance with the provisions of Articles 33 bis and 33 ter, incorporated through Law no. 10210 of May 5, 2022.

In the specific case of springs (nacientes), subsection a) of the cited Article 33 provides as a protection zone "The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally."

To those springs (nacientes) that constitute potable water supply intakes or that, according to the opinion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, it is advisable to reserve for that purpose, the provisions of Article 7, subsection c) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) and Article 31, subsection a) of the Water Law (Ley de Aguas) are applicable. These rules subject the lands adjacent to the springs (nacientes) —over an extension of 300 to 200 m depending on whether the land topography is flat or broken— to a public domain regime. (In that sense, see our opinions nos. C-173-2010 of August 16, 2010, C-318-2017 of December 19, 2017, C-159-2018 of June 29, 2018, C-083-2020 of March 13, 2020, among others).

Thus, in the case of springs (nacientes) covered by Article 33, subsection a) of the Forestry Law (Ley Forestal), that is, permanent springs (nacientes permanentes) that do not supply water to any population nor have been reserved for that purpose, Article 34 of that same Law provides that "the alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."

In those cases, it is clear, then, that it is the responsibility of the Instituto de Vivienda y Urbanismo to delimit the corresponding protection zone, as we have pointed out on other occasions by indicating that: "According to Article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), the alignments that must be processed in relation to the protection zones defined by Article 33 of Law 7575 are the exclusive purview of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." (Opinion no. C-042-1999 of February 19, 1999. In the same sense, see opinions nos. C-333-2018 of December 20, 2018 and PGR-C-220-2022 of October 6, 2022).

It is important to point out that, as we indicated in opinion no. PGR-C-220-2022, determining the existence of a spring (naciente) and its permanent nature is not a municipal competence. This is a competence that corresponds to the Water Directorate (Dirección de Aguas) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), pursuant to Articles 176 and 177 of the Water Law (Ley de Aguas) and Article 41 of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Decreto Ejecutivo no. 35669 of December 4, 2009). And the Constitutional Chamber has recognized this:

"…the verification of whether a spring (naciente) is of a permanent or non-permanent nature is a determination that belongs to the technical instances of the administration, which, in accordance with their respective spheres of competence, would be a matter for the Water Directorate (Dirección de Aguas) of the Ministry of the Environment and Energy, in strict coordination with other related instances, such as the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento), and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados itself, a definition that must likewise be observed even by municipalities at the time of drafting the corresponding regulatory plans and the respective granting of land-use permits or their denials." (Vote no. 9221-2019 of 11:41 a.m. on May 22, 2019).

In the case of springs (nacientes) that constitute potable water supply intakes or that, according to the opinion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, it is advisable to reserve for that purpose, we have pointed out that:

"…it is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to technically determine if a spring (naciente) is suitable for supplying water to one or more populations, and if so, to establish the area for its protection (Articles 2 and 16 of the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable), 32 of the Water Law (Ley de Aguas), 2, subsections f) and h), of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, in relation to numerals 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) and 31 of the Water Law (Ley de Aguas)." (Opinion no. C-173-2010 of August 16, 2010. Reiterated in opinion no. C-157-2012 of June 25, 2012).

Also, in this same vein, we have stated:

"…it is necessary to warn that, already through opinion C-295-2001 of October 25, 2001, it was indicated, that pursuant to the cited norms, the power to protect and regulate the use of lands bordering potable water catchments, intakes, or supplies corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. This competence includes the execution of the necessary administrative actions to preserve their dedication to a public purpose and, therefore, the continuity of the public service:

'The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the public entity responsible for protecting and regulating the use of lands bordering potable water catchments, intakes, or supplies. This competence includes the execution of the necessary administrative actions to preserve their dedication to a public purpose, resorting to public force to carry out administrative evictions, if applicable, and to preserve them so that activities that contaminate water sources are not carried out on them. Furthermore, it includes the competence to file the corresponding legal actions when necessary, which may also be done by the public entity in whose name such lands are registered.'" (Opinion no. C-103-2018 of May 18, 2018).

In a similar sense, the Constitutional Chamber has stated:

"Regarding the INVU, as the authority of that institution explained, in cases where a property is affected by a watercourse or spring (naciente) (that borders it, crosses it, or is within it), the fluvial alignment or protection zone must be requested from the INVU, which is the strip of land on which it is not permitted to deforest, nor to carry out any construction, that alters the environment and the watercourse's flow. However, the approval or fluvial alignment for a captured spring (naciente captada) corresponds to the entity that is managing the water resource, which could be the Municipality of the canton if it is a municipal aqueduct, the ASADA, as in the present case, or failing that, the ICAA." (Vote no. 8752-2020 of 9:30 a.m. on May 12, 2020. Bold and underline added).

Based on that constitutional precedent, in the event that a spring (naciente) is captured by a Municipality for population supply, by virtue of the residual competence that Article 2, subsection g) of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (no. 2726 of April 14, 1961) confers on Municipalities to continue operating and managing aqueduct and sewerage systems as long as they provide efficient service, it is the responsibility of that Local Government to determine the area necessary for its protection, or, failing that, of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados itself.

Although the corresponding Municipality can establish that area, as the administrator and operator of the potable water public service, it should not be lost sight of that the AyA, pursuant to Law no. 2726, has national competence, as the governing body, to resolve everything related to the supply of potable water and that, to this end, it is empowered to direct and oversee everything concerned with providing the inhabitants of the republic with potable water service; to advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters related to the establishment of aqueducts and sewers and the control of water resource contamination, its consultation being mandatory in all cases, and compliance with its recommendations inexcusable; to take advantage of, utilize, govern, or oversee, as the case may be, all public domain waters essential for the due fulfillment of the provisions of that law, in exercise of the rights that the State has over them, pursuant to Law number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute will be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities; and to enforce the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable), for which purpose the Institute will be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law (Articles 1 and 2 of Law 2726).

In accordance with the foregoing, it is the responsibility of the AyA to exercise the competences that the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable) provides, and, consequently, that Institute is competent to control what is indicated in Article 16:

"Article 16. Installations, buildings, or works within the areas near supply sources, purification plants, or any other part of the system, which in any way harm the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; these zones shall be established by the Ministries of Public Works and Public Health."

Nor should it be overlooked that the possibility that Local Governments have to manage aqueduct systems is a residual competence that they retain as long as, in the judgment of the AyA, they provide efficient service. That is, in the event that adequate service is not provided, the AyA could assume the operation and management of the corresponding service.

Indeed, Article 2, subsection g) of Law 2726 provides that the AyA is responsible for "Directly administering and operating the aqueduct and sewerage systems throughout the country, which will be gradually assumed taking into account convenience and resource availability. The systems that are currently administered and operated by municipal corporations may continue under their charge, as long as they provide efficient service."

In this regard, we have referred to it in the following terms:

"Notwithstanding the foregoing, it is evident that the fact that the service can be provided, under a residual clause by municipalities, does not denature the national character of the aqueduct and sewerage service.

(…)

Indeed, it must be emphasized that the fact that the aqueduct and sewerage service can be provided by a municipality does not remove it from the oversight of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

On the contrary, it is clear, first, that subsection g) of Article 2 itself expressly recognizes the oversight that the Institute exercises over aqueduct and sewerage services, as this norm enables it to assume the service in the event that it is not provided under conditions of efficiency." (Legal Opinion no. 048-2015 of May 25, 2015).

It should be taken into account that the Constitutional Chamber has pointed out that:

"On this particular aspect, in the Costa Rican legal system, the governing body in matters of potable water, created as an autonomous institution for the purpose of fulfilling that task, is the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (judgment of this Chamber No. 2000-09051, of 10:18 a.m. on October 13, 2000). This follows from Articles 1, 2, and 21 of its Constitutive Law; 33 and 41 of the Water Law (Ley de Aguas); and 2, 3, and 4 of the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable). Municipalities have also had participation in the matter, and may continue to have it, especially based on the concept of providing municipal services (Articles 3 and 4, subsection c) of the Municipal Code) and in view of the fact that several of them managed aqueducts before the creation of the Institute, but with its founding, local participation has acquired a purely subsidiary character (Articles 5 and 6 of the General Potable Water Law (Ley General de Agua Potable)), to the point that retaining the management of an aqueduct is subject to compliance with the principle of efficiency in the provision of the service." (Vote no. 11983-2006 of 3:56 p.m. on August 16, 2006. Bold added).

Furthermore, it has pointed out that in cases where the management of an aqueduct is municipal, the duty to maintain potable water service must also be seen in light of the provisions of Article 2 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and that, therefore, "this obligation must be shared with this Institute, since as the governing body of the matter, it is responsible for directing, coordinating, and overseeing everything concerning potable water service for the benefit of the inhabitants of the Republic." (Vote no. 8963-2003 of 6:07 p.m. on August 26, 2003.)

Thus, based on all the foregoing, it is the responsibility of the Municipalities operating municipal aqueducts to determine the protection zone for the springs (nacientes) they capture to provide potable water supply service. For these purposes, they may request the exercise of the technical advisory and oversight competences that Law 2726 recognizes for the AyA.

II. CONCLUSIONS.

Based on all the foregoing, regarding the question posed in the inquiry, the Attorney General's Office concludes that:

1. It is the responsibility of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to determine the protection zone of permanent springs (nacientes permanentes) that do not supply water to any population nor have been reserved for that purpose.

2. Determining the existence of a spring (naciente) and its permanent nature is not a municipal competence; it is a function that corresponds to the Water Directorate (Dirección de Aguas) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía).

3. It is the responsibility of the Municipalities operating municipal aqueducts to determine the protection zone for the springs (nacientes) they capture to provide potable water supply service. For these purposes, they may request the exercise of the technical advisory and oversight competences that Law 2726 recognizes for the AyA.

Yours sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General

ELR/ysb
Cód. 1398-2023
Copy: Alejandro Guillén Guardia
Executive President, AyA