OJ-025-2024 — Construction of aqueduct in maritime-terrestrial zone for Isla CaballoConstrucción de acueducto en zona marítimo terrestre para Isla Caballo

Opinión Jurídica : 025 - J   del 26/02/2024   



26 de febrero de 2024




PGR-OJ-025-2024




 




Señora




Nancy Vílchez Obando




Jefa de Área




Comisiones Legislativas V




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-
CE23120-0316-2023 de 26 de setiembre de 2023, por medio del cual requiere la opinión jurídica no
vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo
número 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO
MUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE
ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”.”




 




I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública.




 



 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando
nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro
criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.




 



 Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado
atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar
con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que
se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son
consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos
jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.




 



 Tal y como lo indica el propio nombre del proyecto y su exposición de motivos, la iniciativa tiene
una finalidad muy concreta: autorizar al Concejo Municipal de Distrito de Lepanto y a la
Municipalidad de Puntarenas a otorgar un permiso de uso al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados para construir, en la zona marítimo terrestre, un sistema de acueducto para
abastecimiento de agua potable a la comunidad de la isla Caballo.




 



             Se indica que, dado que la isla carece de fuentes superficiales o subterráneas que se
puedan utilizar para el abastecimiento de los pobladores, “se perforó un pozo en la zona de Lepanto,
cuyo caudal se impulsará por bombeo a través de la línea de impulsión hasta un tanque de
almacenamiento a construir ubicado en la parte alta de Lepanto, y desde este se conducirá el agua a
gravedad hasta otro tanque de almacenamiento a construir en Isla Caballo; de manera que la tubería
de conducción se divide en tres tramos, uno en la zona de Lepanto, otro tramo submarino, y un último
tramo en la isla.”




 



 Luego, se expone que la Sala Constitucional, mediante el voto no. 14553-2015 de las 14 horas 40
minutos del 22 de setiembre de 2015, ordenó al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, al Ministerio de Salud y a la Municipalidad de Puntarenas, tomar las previsiones
correspondientes para incluir, a la comunidad de Isla Caballo, en un proyecto de suministro de agua
potable. Y que, el desarrollo de ese acueducto, requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa,
en virtud de lo dispuesto en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.




 




Por ello, se plantea el siguiente artículo:




 



 “ARTÍCULO ÚNICO- Se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas y al Concejo Municipal del Distrito
de Lepanto otorgar permiso por un plazo de veinticinco años, el que podrá ser prorrogado por un
plazo igual, a fin de asegurar la construcción, existencia, mantenimiento y operación del sistema de
acueducto para el abastecimiento de agua en Isla Caballo, el cual exige la realización de obras
constructivas e instalación de tubería dentro de la zona marítimo terrestre, según la
circunscripción territorial asignada a cada corporación municipal, lo cual es necesario para el
abastecimiento de agua potable en Isla caballo.”




 



             En primer lugar, es necesario señalar que, tal y como lo hemos expuesto en nuestros
dictámenes nos. C-046-2012 de 22 de febrero de 2012, C-282-2013 de 4 de diciembre de 2013,
C-110-2014 de 28 de marzo de 2014 y C-024-2016 de 3 de febrero de 2016, las Municipalidades que
administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno de ese bien demanial a una
institución pública, para el desarrollo de infraestructura de interés general, con base en las
autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión.




 




            Concretamente, en el dictamen no. C-282-2013, se dispuso:




 



 “La Ley de la Zona Marítimo-Terrestre (LZMT) número 6043 de 2 de marzo de 1977, establece en el
artículo 39 la competencia de las municipalidades para otorgar concesiones en la zona restringida de
la zona marítimo-terrestre. Tal y como está regulada esta competencia en la ley y su reglamento,
decreto ejecutivo número 7841-P, los posibles concesionarios son sujetos de derecho privado, tanto
personas físicas como personas jurídicas. Ello se desprende de su articulado, aunque no haya una
norma que expresamente así lo disponga, como tampoco hay norma que expresamente establezca que un
ente público pueda ser concesionario.



 Así, por ejemplo, el artículo 44 de la LZMT establece que las concesiones se otorgarán según la
regla de que el primero en tiempo es primero en derecho, pero dándole prioridad al ocupante que haya
poseído en forma quieta, pública y pacífica. Esta es una disposición adecuada para decidir el
otorgamiento de una concesión respecto de sujetos de derecho privado, pero no en relación con
sujetos de derecho público. Por otra parte, el artículo 48 ibídem también es una norma diseñada para
sujetos de derecho privado al establecer que las concesiones están sujetas a un plazo y que el canon
a pagar sustituye el impuesto territorial, hoy impuesto sobre bienes inmuebles. Finalmente, el
artículo 49 es especialmente indicativo de la naturaleza privada del concesionario, pues establece
la regla a seguir ante su fallecimiento.



 Lo anterior es conforme con la naturaleza jurídica que la doctrina le ha atribuido a la concesión
de bienes demaniales como acto administrativo y al contrato que resulta de este. La concesión
demanial es una técnica jurídica mediante la cual la Administración permite el uso privativo de un
bien de dominio público. Aplicada al demanio marítimo-terrestre, la concesión es el instrumento
jurídico por medio del cual el ente público titular del bien permite a los particulares su uso
(vid., GARCÍA PÉREZ, Marta, La utilización del dominio público marítimo terrestre, 1995, pág. 44).



 Desde el punto de vista anterior, y tal y como está regulada en la LZMT, la figura jurídica de la
concesión, sea como acto administrativo o como contrato, no es la adecuada para permitir la
construcción de obras públicas en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre por parte de un
ente público.”




 




            A mayor abundamiento, en el dictamen C-024-2016, se señaló:




 



 “Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un
terreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de
la Ley 6043, sin necesidad de concesión.  Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el
INVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del
interés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local
(sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No.
80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).



 El uso directo de la Administración sin título concesional más que una autorización, constituye un
acto de reserva demanial justificado por la necesidad del servicio público.”




 



             También, hemos señalado que el desarrollo de ese tipo de infraestructura no se autoriza
por medio de un permiso de uso, pues, tratándose de obras destinadas a un fin general o para brindar
un servicio público, éstas, generalmente, son de carácter permanente. El permiso de uso previsto en
el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, además de que está ideado para
otorgarse a sujetos de derecho privado, es de condición precaria y es revocable por la
administración por razones de interés público, por lo que no permite autorizar el desarrollo de
obras permanentes en la zona marítimo terrestre, no debe afectar las condiciones del lugar,
entorpecer el libre uso de la zona pública, ni limitar la futura implementación del plan regulador.




 



             En otras palabras, mediante la figura del permiso de uso, las Municipalidades pueden
autorizar actividades temporales cuya realización no requiera de ningún tipo de construcción
permanente más allá de obras sencillas de fácil remoción (Véase al respecto el dictamen no.
C-100-1995 de 10 de mayo de 1995). Ese carácter temporal es contrario a la naturaleza de las obras
que se pretenden autorizar, pues el acueducto que se proyecta construir pretende brindar el servicio
público de agua potable a la comunidad de la isla Caballo.




 



             De tal forma, el desarrollo de esas obras en la zona marítimo terrestre puede darse
bajo las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, y no mediante el
otorgamiento de un permiso de uso.




 



 Ciertamente el artículo 42 de la Ley 6043 dispone que si una concesión se refiere a una isla o
islote marítimos, o parte de éstas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa, lo cual
resultaría aplicable a las autorizaciones que disponen los artículos 18 y 22 de la Ley 6043. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional señaló que esa aprobación legislativa se
requiere cuando se trate de concesiones para fines turísticos o explotación comercial de las islas,
no para concesiones de uso habitacional. Concretamente, la Sala señaló que:




 



 “Así las cosas, la autorización legislativa solo se requiere para concesiones turísticas cuando se
trate de la explotación de parte o toda una isla o islote para ese fin. No así en los demás casos,
como ocurre en los supuestos de los pobladores de las islas, donde en estos casos únicamente se
exige la concesión por el uso del área de la isla -área restringida-, mas no la legislativa. Por las
razones anteriores, el precedente sentado por este Tribunal en el voto 2006-00454 debe de entenderse
en estos términos. Ergo, la declaratoria de zona en concesión, sea esta zona identificada como isla
o islotes, solo   requiere del  procedimiento calificado, previsto en el inciso 19 del artículo 140
de la Constitución y reproducido en el artículo 42 de la Ley  de la Zona Marítimo Terrestre, sea la
aprobación de la Asamblea Legislativa, cuando es de naturaleza turística o tenga por objeto su
explotación, situación radicalmente diferente al caso de las personas que solicitan la concesión
para fines habitacionales, de subsistencias, actividades de pesca o artesanales, etc. No puede dejar
de lado la mayoría de este Tribunal, que quienes se encuentran en las situaciones descritas son
personas de condición muy humilde, que habitan en comunidades locales en las islas, dedicadas a
actividades agrarias de pequeña escala, la pesca artesanal, la extracción sostenible, el turismo
local y rural comunitario, pequeñas empresas familiares y de la economía social, actividades que por
sí solas no ponen en peligro el uso racional del bien de la Nación; amén de que son personas que
tienen muchos años de ocupar esas tierras. Someter las concesiones de todas estas personas a la
aprobación legislativa podría tener enormes inconvenientes de orden social, económico y político; y
ello no agrega ningún valor a la protección del bien de la Nación.” (Voto no. 10158-2013 de las 15
horas 46 minutos de 24 de julio de 2013).




 



             Entonces, aun entendiendo que el requisito de la aprobación legislativa alcanza a las
obras que contemplan los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, el criterio anterior resulta aplicable a
la autorización para construir un acueducto que ocupe la zona marítimo terrestre pero tenga como fin
dotar de agua potable a los pobladores de la isla Caballo. Es decir, en razón de que la obra a
construir tiene como fin brindar un servicio público esencial a quienes ocupan la isla con fines
habitacionales y de subsistencia y no se trata de un proyecto que pretende dotar de agua potable a
explotaciones comerciales o turísticas, su autorización por las entidades competentes, no requeriría
la aprobación legislativa.




 



             En todo caso, según se especifica en la exposición de motivos, el acueducto requeriría
la instalación de una tubería submarina, la cual sí requiere la autorización de la Asamblea
Legislativa que contempla el artículo 5° de la Ley 6043 (en relación también con lo dispuesto en el
artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política) para las obras que se realicen en las zonas
cubiertas permanentemente por el mar. Y, esa autorización no está siendo contemplada en la redacción
del artículo propuesto.




 




            Sobre el artículo 5° de la Ley 6043 hemos señalado que:




 



 “La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes
o de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el
legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa para el
respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977…




(…)



 Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a «las zonas cubiertas
permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales» hace alusión no sólo a la zona del mar
territorial, sino también a las denominadas «aguas interiores del Estado».” (Dictamen no. C-053-1999
de 16 de marzo de 1999).




 



 “Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una
construcción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.



 No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que,
por consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está
protegida por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales.




(…)



 Aplicando el artículo antes transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que
si la faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa
construcción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.” (Dictamen no.
C-228-2000 de 22 de setiembre de 2000).




 



             Además, tómese en cuenta que, sobre lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la
Constitución Política, la Sala Constitucional ha señalado:




 



 “En efecto, el artículo 121, inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente
diferenciadas: a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar "la
enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Por una parte, esta
norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra,
reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos
públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no "podrán salir
definitivamente del dominio del Estado". Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos
a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a "salir del dominio del Estado", pero, de
inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser
"explotados por la administración pública o por particulares" de acuerdo con las ley o mediante
concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes
(ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de
la norma precedente.” (Voto no. 3789-1992 de las 12 horas de 27 de noviembre de 1992).




 



             Con base en lo anterior, dado que el proyecto no solo implica el uso de la zona
marítimo terrestre como tal, sino que incluye la construcción de una tubería en el mar, es necesario
que el uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea Legislativa.




 



             Aparte de todo lo expuesto, la construcción y operación del proyecto requiere cumplir
con el resto de requisitos legales aplicables, por ejemplo, la evaluación de impacto ambiental. Y,
en el caso de las autorizaciones que corresponda otorgar conforme los artículos 18 y 22 de la Ley
6043, debe tenerse en cuenta que de la zona marítimo terrestre de administración municipal están
excluidos aquellos terrenos que integren el Patrimonio Natural del Estado, que se regula bajo un
régimen especial distinto.




 



 Por último, como se indica en la exposición de motivos, en cuanto a la exigencia de un plan
regulador costero para la autorización de obras públicas en la zona marítimo terrestre, hemos
señalado que dicha regla puede exceptuarse “para la realización de obras públicas que estén
destinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente,
que, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador
costero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.” (Dictamen no. C-268-2020 de 9 de
julio de 2020), pues, “la realización del interés público nacional, al acreditarse, prevalece sobre
las disposiciones de orden local.” (Dictamen no. C-024-2016).




 




            III. CONCLUSIÓN.




 



 Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL
DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO MUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA
MARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”, es
una decisión estrictamente legislativa, se recomienda ajustar el texto de la iniciativa conforme con
las observaciones expuestas.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




Elizabeth León Rodríguez




Procuradora




 




ELR/ysb




Cód. 9624-2023

Legal Opinion: 025 - J of 02/26/2024

February 26, 2024

PGR-OJ-025-2024

Ms.
Nancy Vílchez Obando
Head of Area
Legislative Commissions V
Legislative Assembly

Dear Ms. Vílchez:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official memorandum no. AL-CE23120-0316-2023 of September 26, 2023, by means of which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 23879, entitled "AUTHORIZATION TO THE MUNICIPAL COUNCIL OF THE DISTRICT OF LEPANTO AND THE MUNICIPAL COUNCIL OF PUNTARENAS FOR THE CONSTRUCTION WITHIN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE OF THE AQUEDUCT SYSTEM FOR THE SUPPLY OF POTABLE WATER TO ISLA CABALLO."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

On the other hand, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL CONSULTED.

As indicated by the bill's own name and its explanatory memorandum, the initiative has a very specific purpose: to authorize the District Municipal Council of Lepanto and the Municipality of Puntarenas to grant a use permit to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) to build, in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), an aqueduct system for the supply of potable water to the community of Isla Caballo.

It is indicated that, since the island lacks surface or underground sources that can be used for supplying the residents, "a well was drilled in the Lepanto area, the flow from which will be pumped through the discharge line to a storage tank to be built located in the upper part of Lepanto, and from there the water will be conducted by gravity to another storage tank to be built on Isla Caballo; such that the conduction pipe is divided into three sections, one in the Lepanto area, another submarine section, and a final section on the island."

Then, it is set forth that the Constitutional Chamber, through vote no. 14553-2015 of 2:40 p.m. on September 22, 2015, ordered the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the Ministry of Health, and the Municipality of Puntarenas to take the corresponding measures to include the community of Isla Caballo in a potable water supply project. And that the development of this aqueduct requires the approval of the Legislative Assembly, by virtue of the provisions of the Law on the Maritime Terrestrial Zone.

Therefore, the following article is proposed:

"SOLE ARTICLE- The Municipality of Puntarenas and the District Municipal Council of Lepanto are authorized to grant a permit for a term of twenty-five years, which may be extended for an equal term, in order to ensure the construction, existence, maintenance, and operation of the aqueduct system for the supply of water on Isla Caballo, which requires the execution of construction works and installation of piping within the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the territorial circumscription assigned to each municipal corporation, which is necessary for the supply of potable water on Isla Caballo."

In the first place, it is necessary to point out that, as we have stated in our opinions nos. C-046-2012 of February 22, 2012, C-282-2013 of December 4, 2013, C-110-2014 of March 28, 2014, and C-024-2016 of February 3, 2016, the Municipalities that administer maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can grant the use of a piece of land from that public domain asset to a public institution, for the development of infrastructure of general interest, based on the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043, without the need for a concession.

Concretely, in opinion no. C-282-2013, it was provided:

"The Law of the Maritime-Terrestrial Zone (LZMT) number 6043 of March 2, 1977, establishes in article 39 the competence of the municipalities to grant concessions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre). Just as this competence is regulated in the law and its regulation, executive decree number 7841-P, the possible concessionaires are subjects of private law, both natural persons and legal persons. This is inferred from its articles, even though there is no norm that expressly so provides, just as there is no norm that expressly establishes that a public entity can be a concessionaire.

Thus, for example, article 44 of the LZMT establishes that concessions will be granted according to the rule of first in time, first in right, but giving priority to the occupant who has possessed in a quiet, public, and peaceful manner. This is an adequate provision for deciding the granting of a concession regarding subjects of private law, but not in relation to subjects of public law. On the other hand, article 48 ibidem is also a norm designed for subjects of private law by establishing that concessions are subject to a term and that the fee (canon) to be paid substitutes the territorial tax, now the tax on real estate. Finally, article 49 is especially indicative of the private nature of the concessionaire, as it establishes the rule to follow upon their death.

The foregoing is consistent with the legal nature that doctrine has attributed to the concession of public domain assets as an administrative act and the contract that results from it. The public domain concession is a legal technique by which the Administration allows the exclusive use of a public domain asset. Applied to the maritime-terrestrial demesne (demanio marítimo-terrestre), the concession is the legal instrument through which the public entity owning the asset allows private individuals its use (see, GARCÍA PÉREZ, Marta, La utilización del dominio público marítimo terrestre, 1995, p. 44).

From the foregoing point of view, and as it is regulated in the LZMT, the legal figure of the concession, whether as an administrative act or as a contract, is not the appropriate one to allow the construction of public works in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) by a public entity."

Furthermore, in opinion C-024-2016, it was pointed out:

"Therefore, the municipalities that administer maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can grant the use of a piece of land in the public zone to a public institution based on the authorization of article 22 of Law 6043, without the need for a concession. That use also requires authorization by the ICT, the INVU, and the MOPT. The foregoing observing the regulatory plan (plan regulador), insofar as it does not impede the realization of the national public interest which, when accredited, prevails over provisions of a local nature (constitutional judgments 4587-2010 and 15763-2011; Administrative Litigation Court No. 80-2013-VI; opinions C-317-2014 and C-274-2015).

The direct use by the Administration without a concessionary title, more than an authorization, constitutes an act of public domain reservation justified by the need for the public service."

We have also pointed out that the development of this type of infrastructure is not authorized by means of a use permit, since, in the case of works intended for a general purpose or to provide a public service, these are generally permanent in nature. The use permit provided for in article 154 of the General Law of Public Administration, in addition to being designed to be granted to subjects of private law, is of a precarious condition and is revocable by the administration for reasons of public interest, so it does not allow authorizing the development of permanent works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre); it must not affect the conditions of the place, hinder the free use of the public zone, nor limit the future implementation of the regulatory plan (plan regulador).

In other words, through the figure of the use permit, Municipalities can authorize temporary activities whose execution does not require any type of permanent construction beyond simple, easily removable works (See in this regard opinion no. C-100-1995 of May 10, 1995). This temporary nature is contrary to the nature of the works intended to be authorized, since the aqueduct projected to be built aims to provide the public service of potable water to the community of Isla Caballo.

Thus, the development of these works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can occur under the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043, and not through the granting of a use permit.

Certainly, article 42 of Law 6043 provides that if a concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly will be necessary, which would be applicable to the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043. However, it must be taken into account that the Constitutional Chamber pointed out that this legislative approval is required when dealing with concessions for tourism purposes or commercial exploitation of the islands, not for concessions for residential use. Concretely, the Chamber pointed out that:

"Thus, legislative authorization is only required for tourism concessions when dealing with the exploitation of part or all of an island or islet for that purpose. Not so in other cases, as occurs in the cases of the inhabitants of the islands, where in these cases only the concession for the use of the island's area -restricted area- is required, but not the legislative one. For the foregoing reasons, the precedent set by this Tribunal in vote 2006-00454 must be understood in these terms. Ergo, the declaration of a zone under concession, whether this zone is identified as an island or islets, only requires the qualified procedure, provided for in subsection 19 of article 140 of the Constitution and reproduced in article 42 of the Law of the Maritime Terrestrial Zone, that is, the approval of the Legislative Assembly, when it is of a tourism nature or has exploitation as its purpose, a situation radically different from the case of persons requesting the concession for residential, subsistence, fishing or artisanal activities purposes, etc. The majority of this Tribunal cannot ignore that those who find themselves in the described situations are persons of very humble condition, who inhabit local communities on the islands, dedicated to small-scale agricultural activities, artisanal fishing, sustainable extraction, community-based local and rural tourism, small family businesses and social economy, activities that by themselves do not endanger the rational use of the Nation's asset; besides the fact that they are persons who have occupied these lands for many years. Subjecting the concessions of all these persons to legislative approval could have enormous social, economic, and political drawbacks; and this does not add any value to the protection of the Nation's asset." (Vote no. 10158-2013 of 3:46 p.m. on July 24, 2013).

Then, even understanding that the requirement of legislative approval extends to the works contemplated in articles 18 and 22 of Law 6043, the foregoing criterion is applicable to the authorization to build an aqueduct that occupies the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) but whose purpose is to provide potable water to the inhabitants of Isla Caballo. That is to say, because the work to be built aims to provide an essential public service to those who occupy the island for residential and subsistence purposes and is not a project intended to supply potable water to commercial or tourism exploitations, its authorization by the competent entities would not require legislative approval.

In any case, as specified in the explanatory memorandum, the aqueduct would require the installation of a submarine pipeline, which does require the authorization of the Legislative Assembly contemplated in article 5 of Law 6043 (also in relation to the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution) for works carried out in zones permanently covered by the sea. And this authorization is not being contemplated in the wording of the proposed article.

Regarding article 5 of Law 6043, we have pointed out that:

"The use concession, for its part, is the ideal one to access the execution of permanent works or works of significant scale on public domain assets, which in the case of the sea, the legislator has wanted to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the respective granting of the concession. We verify this in article 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977...

(…)

It is necessary to clarify that ordinal 5 of Law No. 6043, when referring to «the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines», alludes not only to the territorial sea zone, but also to the so-called «internal waters of the State»." (Opinion no. C-053-1999 of March 16, 1999).

"It is, thus, a permanent construction within a public domain asset. More concretely, a construction that is permanently fixed to an asset, in this case, on part of the Pacific coastline.

It is not disputed that the asset on which the strip will be fixed has the character of a public domain asset and that, consequently, it is subject to a particular legal regime. The use of coastlines is protected by the special conditions that apply to public domain assets.

(…)

Applying the article transcribed above to the intended construction, one would have to conclude that if the conveyor belt requires using the zones permanently covered by the sea, that construction must necessarily be authorized by the Legislative Assembly." (Opinion no. C-228-2000 of September 22, 2000).

Furthermore, regarding the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution, the Constitutional Chamber has pointed out:

"In effect, article 121, subsection 14) contains three distinct norms, which must be clearly differentiated: a) The first is a norm that empowers the Legislative Assembly to decree "the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets." On the one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all of the Nation's own assets, and, on the other, it reserves the matter to law, invalidating administrative acts of alienation or application to public uses not based on prior law; b) The second prescribes which assets "may not definitively leave the domain of the State." For those categories, which are enunciated in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding "leaving the domain of the State," but, immediately, the norm moderates its severity by warning that such categories of assets can be "exploited by the public administration or by private individuals" in accordance with the law or through special concession; c) The third is a norm that refers specifically to certain assets (railways, docks, and national airports in service) not included in the three categories of the preceding norm." (Vote no. 3789-1992 of 12:00 p.m. on November 27, 1992).

Based on the foregoing, given that the project not only implies the use of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as such, but also includes the construction of a pipeline in the sea, it is necessary that the use of the marine space be authorized by the Legislative Assembly.

Apart from all the foregoing, the construction and operation of the project require compliance with the rest of the applicable legal requirements, for example, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). And, in the case of the authorizations that are to be granted pursuant to articles 18 and 22 of Law 6043, it must be taken into account that those lands that integrate the Natural Heritage of the State, which is regulated under a distinct special regime, are excluded from the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under municipal administration.

Finally, as indicated in the explanatory memorandum, regarding the requirement for a coastal regulatory plan (plan regulador costero) for the authorization of public works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), we have pointed out that said rule can be excepted "for the execution of public works that are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably accredited, which, as such, must be executed inevitably, despite the non-existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), or prevail over the provisions of the existing plan." (Opinion no. C-268-2020 of July 9, 2020), since "the realization of the national public interest, when accredited, prevails over provisions of a local nature." (Opinion no. C-024-2016).

III. CONCLUSION.

Although the approval of bill no. 23879, entitled "AUTHORIZATION TO THE MUNICIPAL COUNCIL OF THE DISTRICT OF LEPANTO AND THE MUNICIPAL COUNCIL OF PUNTARENAS FOR THE CONSTRUCTION WITHIN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE OF THE AQUEDUCT SYSTEM FOR THE SUPPLY OF POTABLE WATER TO ISLA CABALLO," is a strictly legislative decision, it is recommended to adjust the text of the initiative in accordance with the observations set forth.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney General

ELR/ysb
Code 9624-2023