OJ-164-2024 — Exclusion of threatened sharks from fishing regulationExclusión de tiburones amenazados de la regulación pesquera

Opinión Jurídica : 164 - J   del 25/11/2024   



25 de noviembre de 2024




PGR-OJ-164-2024




 




Señora




Cinthya Díaz Briceño




Jefe de Área




Comisiones Legislativas




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEAMB-2378-2024 de 25 de octubre de 2024, por medio del cual requiere nuestro criterio sobre el
proyecto de ley no. 24496, denominado “REFORMA DEL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE
CONSERVACIÓN DE VIDA SILVESTRE, N° 7317, DE 30 DE OCTUBRE DE 1992 Y SUS REFORMAS. LEY PARA LA
PROTECCIÓN DE TIBURONES EN PELIGRO DE EXTINCIÓN.”




 




I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el
ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.





            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             Tal y como se indica en la exposición de motivos, la iniciativa se planteó en virtud de
que el proyecto de ley no. 21754, denominado “REFORMA AL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE
CONSERVACIÓN DE VIDA SILVESTRE, N.°7317 DEL 30 DE OCTUBRE DE 1982”, fue archivado por vencimiento
del plazo cuatrienal. En consecuencia, este proyecto de ley es muy similar a ese otro que fue
archivado.




 



             La finalidad del proyecto es que las especies de tiburón declaradas bajo amenaza o
peligro de extinción, o con poblaciones reducidas o amenazadas en veda, incluidas en los apéndices
de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
(CITES) no sean consideradas parte de las especies de interés pesquero reguladas en las leyes 7384 y
8436 a cargo de INCOPESCA, y, por tanto, que queden sujetas a las regulaciones propias de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre.




 



             Sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 21754, en comparación con el texto
base, la Procuraduría se refirió en la opinión jurídica no. PGR-OJ-135-2023 de 11 de diciembre de
2023, señalando que:




 



 “…la versión que ahora se pone en conocimiento ampararía bajo la regulación de la LCVS a mucho
menos especies de las que originalmente se contempló con el texto base. Es decir, con la primera
versión se sometería a la regulación de la LCVS las especies declaradas bajo amenaza o en peligro de
extinción por la UICN o incluidas bajo los Apéndices de la CITES, mientras que en la versión actual
únicamente se cubren bajo la LCVS aquellas especies de tiburones que sean declaradas bajo amenaza o
peligro de extinción mediante estudio técnico y científico sustentado, así declarado por INCOPESCA y
MINAE, o las del Apéndice I de CITES; ya no los 3 que componen la Convención. También se excluyen
las especies de interés turístico-deportivo así declaradas en el artículo 76 de la Ley de Pesca y
Acuicultura N°8436 o mediante acuerdo conjunto razonado de la Junta Directiva de INCOPESCA.




(…)



 Siendo así, el nuevo texto propuesto estaría dejando fuera de la cobertura de la LCVS precisamente
aquellas especies que constituyen el objetivo principal del proyecto de ley y que se quisieron
incluir dentro de esa cobertura con el texto original. Ello, aún cuando es a través de la propia
LCVS que Costa Rica incorpora al ordenamiento jurídico interno la Convención: en el Capítulo IX de
dicha Ley se regula la “Importación, explotación y tránsito de especies silvestres incluidas en
Cites”, y en su Reglamento, Decreto No. 32633 de 10 de marzo de 2005, se operativiza la
implementación de dicha Convención mediante el Capítulo XIV «De la Convención Internacional para el
Comercio de Especies amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)». Por lo que, resulta
consecuente y uniforme con el ordenamiento, que a las especies que son parte de CITES les sea
aplicable la LCVS.”




           



             En este nuevo proyecto, si bien se elimina el estudio técnico y científico declarado
por INCOPESCA y MINAE para determinar cuáles especies de tiburones quedan excluidas de la excepción,
y, en su lugar, se hace referencia a todos los apéndices de CITES, lo cierto es que, al igual que en
el texto sustitutivo del expediente 21754, se limita solo a especies de tiburones, pudiendo
referirse a cualquier otra especie declarada bajo amenaza o peligro de extinción, o con poblaciones
reducidas o amenazada en veda, como sí lo establecía el texto base de aquella iniciativa, ya que, en
la exposición de motivos se indicaba:




 



 “…la Ley de Pesca es una Ley de explotación pesquera, mientras que la Ley de Conservación de Vida
Silvestre es una Lay de conservación. Claramente, la explotación comercial de especies marinas de
vida silvestre debe estar sujeta a las condiciones e imposiciones de una Ley de Pesca, tal y como lo
señala el párrafo 4 del Artículo 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. No se puede
pretender aplicar la Ley de Conservación de Vida Silvestre para regular la explotación comercial de
especies como el pargo, por ejemplo. Sin embargo, cuando una especie marina comercial ha sufrido una
explotación desmedida tal que ha conducido a la reducción de sus poblaciones al punto que la misma
se declara “Bajo Amenaza o en Peligro de Extinción” por la UICN, o bien, se amerita la inclusión de
la misma bajo los Apéndices de la CITES, tal y como ha sucedido con las tortugas marinas y sucede
actualmente con varias especies de tiburón, se hace necesario implementar la Ley de Conservación de
Vida Silvestre, equipada con un capítulo de 11 artículos para tal fin.”




 



             En la opinión jurídica no. PGR-OJ-092-2023 de 4 de setiembre de 2023, sobre el proyecto
de ley no. 23666, denominado “LEY PARA PROHÍBIR LA CAZA MARÍTIMA DEL TIBURÓN MARTILLO EN EL
TERRITORIO NACIONAL.” la Procuraduría hizo referencia al deber del Estado de proteger los recursos
hidrobiológicos y adoptar medidas relacionadas con la caza y pesca de especies en peligro de
extinción:




 



 “Lo anterior evidencia la importancia de esta especie dentro del ecosistema y la necesidad de
adoptar medidas para contrarrestar su alta vulnerabilidad, observando la obligación derivada del
Derecho de la Constitución (artículos 6, 7, 21, 50, 69, 89), por corresponder al Estado la
protección de los recursos hidrobiológicos (patrimonio y bien públicos), evitar el daño al
ecosistema marítimo, garantizar la conservación y uso sustentable de los recursos vivos marinos,
teniendo en cuenta las modalidades de la pesca; tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la
zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo
de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, y, con ello, garantizar medios de subsistencia
dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un
uso sustentable de los recursos naturales. Dentro de ese marco debe entenderse el principio de pesca
responsable, en especial en asuntos relacionados con la caza y pesca de especies en peligro de
extinción, que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de
principios, valores y normas en constante evolución (votos constitucionales 1250-1999, 10484-2004 y
10540-2013).”




 



             De tal modo, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar, con base en los criterios e
insumos técnicos que se incorporen al expediente, la idoneidad de la medida propuesta, así como las
demás que resulten pertinentes para proteger las especies amenazadas o en peligro de extinción.




 



             Como parte de ese análisis, debe tomarse en cuenta la existencia de otros proyectos de
ley que tengan una finalidad similar, como el no. 23666, denominado “LEY PARA PROHÍBIR LA CAZA
MARÍTIMA DEL TIBURÓN MARTILLO EN EL TERRITORIO NACIONAL.” que pretende reformar el artículo 1° de la
Ley de Conservación de la Vida Silvestre para proteger a esa especie de tiburón, y sobre el cual nos
referimos en las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-092-2023 de 4 de setiembre de 2023 y PGR-
OJ-129-2024 de 21 de octubre de 2024.




 




            III. CONCLUSIÓN.




 



             La aprobación o no del proyecto de ley no. 24496 se enmarca dentro del ámbito de la
política legislativa.  Corresponde a la Asamblea Legislativa valorar, con base en los criterios e
insumos técnicos que se incorporen al expediente, la idoneidad de la medida propuesta, así como las
demás que resulten pertinentes para proteger las especies amenazadas o en peligro de extinción.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                  Elizabeth León Rodríguez




                                                                  Procuradora




ELR/lcm




Cód. 11094-2024

Legal Opinion: 164 - J of 11/25/2024



November 25, 2024




PGR-OJ-164-2024




 




Mrs.




Cinthya Díaz Briceño




Area Chief




Legislative Commissions




Legislative Assembly




 




Dear Mrs. Díaz:




 



With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no.
AL-CPEAMB-2378-2024 of October 25, 2024, through which you request our opinion on
bill no. 24496, titled “REFORM OF THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE
CONSERVATION LAW, NO. 7317, OF OCTOBER 30, 1992 AND ITS AMENDMENTS. LAW FOR THE
PROTECTION OF SHARKS IN DANGER OF EXTINCTION.”




 




I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.




 



Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27,
1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-
legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering
the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative
Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the
exercise of administrative functions, but not when it requests our opinion on a topic of interest
for the exercise of legislative functions.





Notwithstanding the foregoing, and despite the absence of an express legal provision, the Office of
the Attorney General has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and
its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the
Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on specific
bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation
to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can
reasonably be deemed of general interest.




 



By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a
bill or constitutional amendment do not possess the binding nature of those related to matters
arising from the exercise of administrative functions, and, for that reason, this opinion is
rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the
important work of the Legislative Assembly.




 



Furthermore, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the
Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.




 




II. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL.




 



As indicated in the statement of purpose, the initiative was proposed because
bill no. 21754, titled “REFORM TO THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE
CONSERVATION LAW, NO. 7317 OF OCTOBER 30, 1982”, was archived due to the expiration of the
four-year term. Consequently, this bill is very similar to the one that was archived.




 



The purpose of the bill is that shark species declared under threat or danger of extinction, or with
reduced or threatened populations under a ban (veda), included in the appendices of the Convention on
International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) are not considered part of
the species of fishing interest regulated in Laws 7384 and 8436 under the responsibility of
INCOPESCA, and, therefore, that they become subject to the regulations specific to the Wildlife
Conservation Law.




 



Regarding the substitute text of bill no. 21754, in comparison with the original text, the Office of
the Attorney General opined in legal opinion no. PGR-OJ-135-2023 of December 11, 2023, stating that:




 



 “…the version now brought to attention would shelter under the regulation of the Wildlife Conservation Law (LCVS) far
fewer species than were originally contemplated with the original text. That is, with the first
version, species declared under threat or in danger of extinction by the IUCN or included under the
Appendices of CITES would be subjected to the regulation of the LCVS, whereas under the current version
only those shark species that are declared under threat or danger of extinction through a
supported technical and scientific study, so declared by INCOPESCA and MINAE, or those in Appendix I of CITES are covered under the LCVS; no longer all 3 that comprise the Convention. Also excluded
are the species of tourism-sporting interest so declared in Article 76 of the Fishing and
Aquaculture Law No. 8436 or through a reasoned joint agreement of the Board of Directors of INCOPESCA.




(…)



 This being so, the new proposed text would be leaving out of the coverage of the LCVS precisely
those species that constitute the main objective of the bill and that were intended to be included
within that coverage with the original text. This, even though it is through the LCVS
itself that Costa Rica incorporates the Convention into its domestic legal system: Chapter IX of
said Law regulates the “Import, exploitation, and transit of wild species included in
Cites”, and its implementing regulation (Reglamento), Decree No. 32633 of March 10, 2005, operationalizes the
implementation of said Convention through Chapter XIV «On the International Convention for the
Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES)». Therefore, it is
consistent and uniform with the legal system that the LCVS be applicable to the species that are part of CITES.”




 



In this new bill, although the technical and scientific study declared by INCOPESCA and MINAE to
determine which shark species are excluded from the exception is eliminated, and,
instead, reference is made to all the appendices of CITES, the truth is that, as with the
substitute text of file 21754, it is limited only to shark species, when it could refer to any other
species declared under threat or danger of extinction, or with reduced or threatened populations under a ban (veda), as was indeed established by the original text of that initiative, since, in the
statement of purpose it was indicated:




 



 “…the Fishing Law is a law for fishing exploitation, while the Wildlife Conservation
Law is a conservation law. Clearly, the commercial exploitation of marine wildlife
species must be subject to the conditions and impositions of a Fishing Law, as
indicated by paragraph 4 of Article 1 of the Wildlife Conservation Law. One cannot
claim to apply the Wildlife Conservation Law to regulate the commercial exploitation of
species such as the snapper, for example. However, when a commercial marine species has suffered
overexploitation such that it has led to the reduction of its populations to the point that the same
is declared “Under Threat or in Danger of Extinction” by the IUCN, or its inclusion
under the Appendices of CITES is warranted, as has happened with sea turtles and is currently
happening with several shark species, it becomes necessary to implement the Wildlife Conservation Law
, equipped with a chapter of 11 articles for such purpose.”




 



In legal opinion no. PGR-OJ-092-2023 of September 4, 2023, regarding the bill
no. 23666, titled “LAW TO PROHIBIT THE MARITIME HUNTING OF THE HAMMERHEAD SHARK IN
NATIONAL TERRITORY,” the Office of the Attorney General referred to the State's duty to protect
hydrobiological resources and adopt measures related to the hunting and fishing of endangered
species:




 



 “The foregoing evidences the importance of this species within the ecosystem and the need to
adopt measures to counteract its high vulnerability, observing the obligation derived from
Constitutional Law (Articles 6, 7, 21, 50, 69, 89), as it corresponds to the State to ensure the
protection of hydrobiological resources (public heritage and property), prevent damage to the
maritime ecosystem, guarantee the conservation and sustainable use of living marine resources,
taking into account fishing modalities; safeguard the immense spaces of the territorial sea, the
exclusive economic zone, and internal waters, as well as the preservation of the environment, the protection
of marine and aquatic ecosystems in general, and, thereby, guarantee dignified and sufficient means of livelihood
for all inhabitants, ensuring an adequate distribution of wealth and a
sustainable use of natural resources. Within this framework, the principle of responsible fishing
must be understood, especially in matters related to the hunting and fishing of species in danger of
extinction, which obliges States to adjust their legislation and public policies to that set of
principles, values, and norms in constant evolution (constitutional votes 1250-1999, 10484-2004 and
10540-2013).”




 



Thus, it is incumbent upon the Legislative Assembly to assess, based on the technical opinions and
inputs incorporated into the file, the suitability of the proposed measure, as well as any
other measures that are pertinent to protect threatened or endangered species.




 



As part of this analysis, the existence of other bills with a similar purpose
must be considered, such as no. 23666, titled “LAW TO PROHIBIT THE MARITIME HUNTING OF THE HAMMERHEAD SHARK IN
NATIONAL TERRITORY,” which aims to reform Article 1 of the Wildlife Conservation Law
to protect that shark species, and on which we opined in legal opinions nos. PGR-OJ-092-2023 of September 4, 2023, and PGR-
OJ-129-2024 of October 21, 2024.




 




III. CONCLUSION.




 



The approval or rejection of bill no. 24496 falls within the scope of legislative policy. It is incumbent upon the Legislative Assembly to assess,
based on the technical opinions and inputs incorporated into the file, the suitability of the proposed measure, as well as the
other measures that are pertinent to protect threatened or endangered species.




 




Respectfully,




 




 




 




Elizabeth León Rodríguez




Attorney General




ELR/lcm




Cód. 11094-2024