OJ-038-2025 — Amendment to Article 18 of the Forestry Law to recognize indigenous ancestral practices in protected wild areasReforma al Artículo 18 de la Ley Forestal para reconocer prácticas ancestrales indígenas en áreas silvestres protegidas

Opinión Jurídica : 038 - J   del 06/03/2025   



6 de marzo de 2025




PGR-OJ-038-2025




 




Señora




Noemy Montero Gutiérrez




Jefa de Área




Comisiones Legislativas I




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.
AL-CPEDER-0352-2024 de 17 de setiembre de 2024, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en
curso, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración,
requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24454, denominado “LEY PARA EL RECONOCIMIENTO
DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE
13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS.”




 




I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.




 



 De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de
setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico
jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los
criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea
Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el
ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de
interés para el ejercicio de la función legislativa.





            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha
acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán
de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les
atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de
ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con
aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que
razonablemente puedan estimarse de interés general.




 



 En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y
contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de
aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,
este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo
en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.




 



 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él
establecido.




 




            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.




 



             En la exposición de motivos del proyecto se indica que los pueblos indígenas de Costa
Rica han mantenido, desde antes de la conquista, prácticas ancestrales arraigadas en su identidad
cultural, que se han mantenido hasta la actualidad, al ser transmitidas de generación en generación.




 



             Se cita el artículo 14 del Convenio no. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países independientes de la Organización Internacional del Trabajado, y se indica que ese artículo
hace un particular reconocimiento al derecho de propiedad y posesión tradicional de los pueblos
indígenas, sobre las tradiciones y costumbres que han llevado a cabo en tierras ocupadas
tradicionalmente por ellos.




 



             Con base en lo anterior, se expone que, desde antes del periodo prehispánico, los
pueblos indígenas han realizado diferentes prácticas tradicionales que forman parte de sus formas de
vida, y se cita como ejemplo la extracción del tinte de caracol múrice para teñir algodón y
textiles, que es una práctica llevada a cabo por los pueblos Brunca, ubicados en el cantón de Buenos
Aires, y que se desplazan a las playas Piñuelas, Ventanas, Ballena y Uvita. Sin embargo, se dice que
las medidas llevadas a cabo por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación van en detrimento de
las posibilidades de continuar esta práctica y limitan el uso de los tinteros y tinteras de sus
prácticas ancestrales.




 



             Luego, citando el dictamen de la Procuraduría no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de
2023, en el que se concluyó que en las áreas silvestres protegidas no es posible autorizar
tradicionales indígenas que sean distintas a las permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal y
señalando que las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas son fundamentales para su
subsistencia e identidad cultural, se indica que es necesario reformar ese artículo para permitir
las actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas, como una medida necesaria
para garantizar los derechos culturales y de subsistencia de estos pueblos y para asegurar un
equilibrio adecuado entre la protección del patrimonio natural y el respeto por las tradiciones y
modos de vida de los pueblos indígenas.




 



             Por lo anterior, el proyecto consta de un solo artículo en el que se modifica el
artículo 18 de la Ley Forestal, para que indique:




 




“Artículo 18- Autorización de labores



 En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,
capacitación y ecoturismo, y utilización por parte de los pueblos indígenas cuando correspondan a
las prácticas ancestrales, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para
consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro
de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del
impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”




 



             Efectivamente, en el dictamen no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, se analizó lo
señalado en el artículo 14 del Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (aprobado mediante Ley no. 7316 del 3 de noviembre de 1992) y se indicó que el punto
1 de ese artículo contiene dos disposiciones distintas para los Estados signatarios de ese Convenio
internacional: (1) Que deben reconocer a los pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y (2) que, en los casos apropiados, deben tomar
medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar las tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de subsistencia.




 



             Se expuso que la primera de esas disposiciones establece un deber directo para los
Estados de reconocer y asegurar el derecho de propiedad de las tierras que los pueblos indígenas
ocupan, lo cual, en nuestro medio, ha sido reconocido desde antes de la adopción de ese Convenio,
mediante el establecimiento de reservas indígenas y su regulación en la Ley Indígena (no. 6172 de 29
de noviembre de 1972) como territorios inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivos
para las comunidades indígenas. 




 



             En cuanto a la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169, se sostuvo que
ésta no establece un deber directo para los Estados signatarios, pues deja a criterio de cada Estado
la determinación de cuáles son aquellos casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus
actividades tradicionales y de subsistencia.




 



             Se siguió señalando que, por la redacción de la norma, se entiende que cada Estado debe
valorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar
medidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además
de las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de
subsistencia.




 



             Y, se dijo que, contrario a lo que sucede con la primera disposición del artículo 14.1
del Convenio, sobre este segundo punto no se contempla ninguna regulación específica en la Ley
Indígena, es decir, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado
que existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de
los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el
desarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. En consecuencia, tampoco existe un
desarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.




 



             Luego, al analizar el régimen de las áreas silvestres protegidas y su condición de
patrimonio natural del Estado, se dispuso que les resulta aplicable el artículo 18 de la Ley
Forestal, en cuanto a que, solo es posible autorizar “labores de investigación, capacitación y
ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano.”




 



             Por ello, se dijo que si no existe una previsión general que determine que existen esos
casos apropiados a los que alude el artículo 14.1 del Convenio que hagan necesaria la adopción de
otro tipo de medidas distintas a las existentes y que establezca el tipo de acciones que puede
adoptar el Estado para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a desarrollar sus
actividades tradicionales y de subsistencia en otros terrenos, aparte de los que ocupan
tradicionalmente, no podría concluirse que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación debe adoptar
medidas para permitir el desarrollo de ese tipo de actividades en las áreas silvestres protegidas.




             



             Finalmente, se concluyó que la autorización de actividades indígenas tradicionales
distintas a las permitidas por el régimen actual en las áreas silvestres protegidas, requeriría la
emisión de una disposición legal que así lo faculte y que, en atención a los principios de
objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación
técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.




 



             Entonces, justamente, con este proyecto de ley se pretende reformar el artículo 18 de
la Ley Forestal para permitir ese tipo de actividades ancestrales en las áreas silvestres
protegidas.




 



             Pero, aunque en la exposición de motivos de la iniciativa se cita un ejemplo de una
práctica ancestral que, al parecer, se ha visto afectada porque el SINAC no permite su ejecución
dentro de áreas silvestres protegidas, lo cierto es que, con base en los principios constitucionales
antes señalados, es necesario que una medida como la propuesta esté justificada con criterios
técnicos adecuados, que determinen cuáles y qué tipo de actividades ancestrales son las que se están
viendo afectadas y en qué áreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda valorar la
pertinencia y necesidad de emitir una disposición general que permita la realización de prácticas
ancestrales en todo el patrimonio natural del Estado, como se está previendo en el proyecto.




 



             Tal y como se dijo en el dictamen citado, la segunda disposición del artículo 14.1 del
Convenio de la OIT no establece un deber directo para los Estados signatarios, sino que cada Estado
debe determinar cuáles son los casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. De tal modo, es necesario constatar primero cuáles son las
prácticas indígenas ancestrales que se están viendo afectadas al no ser permitidas dentro de las
áreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda determinar la razonabilidad de una medida
como la propuesta.




 



             Tómese en cuenta que sobre otros proyectos de ley que pretenden modificar el régimen
del patrimonio natural del Estado, hemos señalado que:




 



 “Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural
del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una
eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es
preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de
2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).



 En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela
ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad
de cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que
actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.”
(OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021).




 



             Ahora bien, en caso de que sí se cuente con una justificación técnica adecuada y se
constate la necesidad de modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, resultaría necesaria una
disposición más clara y precisa, pues deberían establecerse regulaciones tendientes a garantizar
que, efectivamente, lo que se pueda autorizar sean actividades ancestrales desarrolladas por pueblos
indígenas, que no sean incompatibles con el régimen de protección del patrimonio natural del Estado
y que no sean desarrolladas por personas no indígenas.




 




            III. CONCLUSIÓN.




 



             Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. no. 24454, denominado “LEY PARA
EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL,
LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, se
recomienda valorar las observaciones expuestas.




 




De usted, atentamente,




 




 




 




                                                                  Elizabeth León Rodríguez




                                                                  Procuradora




ELR/ysb




Cód. 9408-2024

Legal Opinion: 038 - J of 03/06/2025

March 6, 2025

PGR-OJ-038-2025

Mrs.

Noemy Montero Gutiérrez

Area Chief

Legislative Committees I

Legislative Assembly

Dear Mrs. Montero:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPEDER-0352-2024 of September 17, 2024, which was reassigned to me on February 4 of the current year, through which we are informed that the Permanent Committee on Government and Administration requested our opinion on bill no. 24454, entitled "LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered part of the Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a subject of interest for the exercise of its legislative function.

Notwithstanding the foregoing, and although no legal provision exists to that effect, the Office of the Attorney General has customarily responded to inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, out of a desire to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed to be of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body as to the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those concerning matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. REGARDING THE BILL.

The bill's explanatory memorandum indicates that the indigenous peoples of Costa Rica have maintained, since before the conquest, ancestral practices rooted in their cultural identity, which have persisted to the present day, having been transmitted from generation to generation.

Article 14 of Convention no. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries of the International Labour Organization is cited, and it is indicated that this article makes a particular recognition of the right to property and traditional possession of indigenous peoples, over the traditions and customs they have carried out on lands traditionally occupied by them.

Based on the foregoing, it is set forth that, since before the pre-Hispanic period, indigenous peoples have carried out different traditional practices that form part of their ways of life, and the extraction of purple dye from the Murex snail for dyeing cotton and textiles is cited as an example, which is a practice carried out by the Brunca people, located in the canton of Buenos Aires, who travel to the beaches of Piñuelas, Ventanas, Ballena, and Uvita. However, it is said that the measures implemented by the National System of Conservation Areas are detrimental to the possibilities of continuing this practice and limit the use by the dyers of their ancestral practices.

Then, citing the opinion of the Office of the Attorney General no. PGR-C-153-2023 of August 7, 2023, in which it was concluded that in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) it is not possible to authorize indigenous traditional activities other than those permitted in article 18 of the Forestry Law, and noting that the traditional practices of indigenous peoples are fundamental to their subsistence and cultural identity, it is indicated that it is necessary to amend that article to permit indigenous traditional activities in protected wilderness areas, as a measure necessary to guarantee the cultural and subsistence rights of these peoples and to ensure an adequate balance between the protection of the natural heritage and respect for the traditions and ways of life of indigenous peoples.

Therefore, the bill consists of a single article that amends article 18 of the Forestry Law, so that it reads:

"Article 18- Authorization of activities
Within the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, and use by indigenous peoples when they correspond to ancestral practices, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established in the regulations of this law."

Indeed, in opinion no. PGR-C-153-2023 of August 7, 2023, what was set forth in article 14 of the ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (approved by Law no. 7316 of November 3, 1992) was analyzed, and it was indicated that point 1 of that article contains two distinct provisions for the signatory States of that international Convention: (1) That they must recognize the right of ownership and possession of indigenous peoples over the lands they traditionally occupy, and (2) that, in appropriate cases, they must take measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.

It was set forth that the first of these provisions establishes a direct duty for the States to recognize and secure the right to property of the lands that indigenous peoples occupy, which, in our context, has been recognized since before the adoption of that Convention, through the establishment of indigenous reservations and their regulation in the Indigenous Law (no. 6172 of November 29, 1972) as inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive territories for indigenous communities.

Regarding the second provision of article 14.1 of Convention 169, it was maintained that this does not establish a direct duty for the signatory States, since it leaves it to the discretion of each State to determine which are those appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.

It was further noted that, by the wording of the rule, it is understood that each State must assess and determine if there are cases or scenarios in which there is a need to adopt measures aimed at guaranteeing the right of indigenous peoples to use other lands, in addition to those they traditionally occupy, for the development of traditional and subsistence activities.

And, it was said that, contrary to what happens with the first provision of article 14.1 of the Convention, regarding this second point no specific regulation is contemplated in the Indigenous Law, that is, there is no regulatory development that would suggest that the State has determined that there are appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of indigenous peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, for the development of their traditional or subsistence activities. Consequently, there is also no regulatory development regarding what those measures might be or the manner in which they should be adopted.

Then, when analyzing the regime of protected wilderness areas and their status as natural heritage of the State, it was determined that article 18 of the Forestry Law is applicable to them, in that only "research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption" may be authorized.

For this reason, it was said that if there is no general provision determining that these appropriate cases referred to in article 14.1 of the Convention exist, which make necessary the adoption of other types of measures distinct from the existing ones, and which establishes the type of actions the State may adopt to safeguard the right of indigenous peoples to carry out their traditional and subsistence activities on other lands, apart from those they traditionally occupy, it could not be concluded that the National System of Conservation Areas must adopt measures to permit the development of such activities in protected wilderness areas.

Finally, it was concluded that the authorization of traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime in protected wilderness areas would require the issuance of a legal provision that so authorizes and that, in consideration of the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, has appropriate technical justification accrediting the need to adopt such measures.

Thus, precisely, this bill seeks to amend article 18 of the Forestry Law to permit such ancestral activities in protected wilderness areas.

However, although the explanatory memorandum of the initiative cites an example of an ancestral practice that, apparently, has been affected because SINAC does not permit its execution within protected wilderness areas, the truth is that, based on the constitutional principles mentioned above, it is necessary that a measure like the one proposed be justified with appropriate technical criteria, which determine which and what type of ancestral activities are being affected and in which protected wilderness areas, so that the legislator can assess the relevance and necessity of issuing a general provision that permits the carrying out of ancestral practices throughout the natural heritage of the State, as is being provided for in the bill.

As was stated in the cited opinion, the second provision of article 14.1 of the ILO Convention does not establish a direct duty for the signatory States, but rather each State must determine which are the appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Thus, it is necessary to first ascertain which indigenous ancestral practices are being affected by not being permitted within protected wilderness areas, so that the legislator can determine the reasonableness of a measure such as the one proposed.

Consider that regarding other bills that seek to modify the regime of the natural heritage of the State, we have pointed out that:

"Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have pointed out that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wilderness areas have a special legal effectiveness, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).

Consequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime that implies a reduction in the level of protection it currently possesses depends on the existence of technical criteria that support or justify it." (OJ-078-2021 of April 12, 2021).

Now, in the event that there is adequate technical justification and the need to amend article 18 of the Forestry Law is confirmed, a clearer and more precise provision would be necessary, since regulations should be established aimed at guaranteeing that, effectively, what may be authorized are ancestral activities carried out by indigenous peoples, that are not incompatible with the protection regime of the natural heritage of the State, and that are not carried out by non-indigenous persons.

III. CONCLUSION.

While it is true that the approval of bill no. 24454, entitled "LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS," is a strictly legislative decision, it is recommended that the observations set forth be considered.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez
Attorney

ELR/ysb

Code. 9408-2024