C-073-2025 — Indigenous traditional activities in protected wild areas and Maleku people's fishingActividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y pesca del pueblo Maleku

Dictamen : 073 del 03/04/2025   



3 de abril de 2025




PGR-C-073-2025




 




Señor




Franz Tattenbach Capra




Ministro de Ambiente y Energía




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio
DM-1116-2024, en el que solicita “reconsideración del criterio jurídico PGR-C-153-2023”, sobre
actividades a realizar en las áreas silvestres protegidas y de la posibilidad de autorizar
actividades tradicionales indígenas en éstas.




 




I.- SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN




 




Al respecto, manifiesta:




 



 Según el dictamen PGR-C-153-2023, en las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del
Estado no pueden autorizarse actividades distintas de las que enumera el artículo 18 de la Ley
Forestal, como las indígenas tradicionales, sin una disposición legal que así lo establezca, con la
justificación técnica adecuada.




 



 Acerca de ese dictamen, le surgen las interrogantes de si la práctica cultural de pesca colectiva
ejercida por el pueblo Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro, se puede
considerar una actividad permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre
protegida, su Reglamento de Uso Público y el Convenio 169 de la OIT, y si puede autorizarse al
pueblo Maleku, que realiza la práctica anual de pesca colectiva en ese Refugio, artes de pesca
diferentes de las permitidas en la Ley de Conservación de Vida Silvestre.




 



 Considera permitida la actividad de pesca en las Áreas Silvestres Protegidas que la comprendan en
sus Planes Generales de Manejo, excepto Parques Nacionales y Reservas Biológicas.  La actividad de
pesca, añade, está incorporada en el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre
Mixto Caño Negro, y se le ha autorizado a la comunidad indígena Maleku la actividad tradicional de
pesca colectiva dentro de éste, en atención a sus solicitudes anuales e instrumentos internacionales
que consagran derechos consuetudinarios de la población indígena, y se ha considerado la utilización
de artes de pesca no contempladas en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en respeto a sus
costumbres y tradiciones. No obstante, a partir del dictamen PGR-C-153-2023, que no está en
concordancia con la Opinión Jurídica OJ-030-2009, se restringió dicha actividad, y por ello requiere
una ampliación acerca de  la  pesca tradicional del pueblo Maleku.



 La Fiscalía General de la República, en la Circular 13-ADM 2011, se refirió a la actividad
tradicional, de pesca del pueblo Maleku, como sostenible en el tiempo, y a la necesidad de hacer un
trato diferenciado, al aplicar los fiscales el tipo penal del artículo 97 de la Ley de Conservación
de la Vida Silvestre, cuando una persona indígena de esa comunidad haya cometido algún acto ilícito.
En una publicación del 2015, autorizada por el Fiscal General de la República, se afirma que, para
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la pesca y la caza constituyen una extensión del
derecho a la tierra que asiste a los pueblos indígenas. (Caso Pueblo Indígena Sawhoyamaxa vs
Paraguay, considerando 131).




 



 El derecho a la pesca y a la caza, dice, se reconoce  dentro de los derechos colectivos de los
pueblos indígenas a los recursos que tradicionalmente han utilizado.




 



 Por el artículo 25, inciso e, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, el SINAC puede
otorgar permisos para actividades de índole cultural, cuya interpretación queda a cargo del Área de
Conservación en cuanto a las actividades que pueden autorizarse y el modo en deben realizarse.




 



 Estima que la pesca es una actividad permitida dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto
Caño Negro (RNVSMCN), conforme a los estudios técnicos realizados y al Plan General de Manejo de
esta área silvestre protegida. La práctica cultural de la pesca colectiva es una actividad ancestral
del pueblo Maleku en el RNVSMCN, el que desde hace décadas incorporó, en su cosmovisión e identidad
cultural, el uso de ciertas artes de pesca no tradicionales, que no ponen en peligro la
sostenibilidad del recurso (los peces). Los instrumentos internacionales protegen los derechos
culturales de los pueblos indígenas, con el deber de los Estados Parte de establecer los mecanismos
necesarios para respetar sus costumbres y tradiciones ancestrales. La normativa interna (Ley de
Conservación de la Vida Silvestre, artículos 67 y 68) contiene una serie de limitaciones y
prohibiciones en relación con las artes de pesca, sin hacer la salvedad de las que han utilizado los
pueblos indígenas en los territorios donde han ejercido sus actividades tradicionales.




 




II.- DICTAMEN PGR-C-153-2023




 



 El dictamen PGR-C-153-2023 contestó una consulta de la Directora del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, sobre la posibilidad del SINAC de autorizar, mediante los Planes de Manejo y
Reglamentos de Uso Público, dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, actividades tradicionales y
de subsistencia de los pueblos indígenas, al amparo del artículo 14 del Convenio 169 de la OIT.




 



 El dictamen señaló que el punto 1° de ese artículo contiene dos disposiciones para los Estados
signatarios del Convenio. La primera, el deber de estos de reconocer y asegurar el derecho de
propiedad de las tierras ocupadas por los pueblos indígenas, lo que nuestro país hizo antes de su
adopción, a través de las reservas indígenas, reguladas en la Ley 6172 como derecho de propiedad
comunal, inalienable, imprescriptible, intransferible y exclusiva para las comunidades indígenas. La
segunda no configura un mandato directo para los Estados signatarios, sino que deja a cada uno
determinar si existen casos en que sea necesaria la adopción de medidas para garantizar el derecho
de los pueblos interesados a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, y a
las que han tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. En la normativa
actual no hay ninguna previsión que desarrolle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 14.1
del Convenio, y no podría concluirse que el SINAC debe adoptar medidas para permitir ese tipo de
actividades en las áreas silvestres protegidas.




 



 El régimen del patrimonio natural del Estado es incompatible con el de las reservas indígenas. Un
espacio territorial no puede ser, en forma simultánea, de dominio público y propiedad privada
colectiva.




 



 El plan de manejo, en la jurisprudencia constitucional, es una importante herramienta para el
resguardo del recurso natural de un área silvestre protegida y encausar las actividades a llevar a
cabo en ésta.




 



             La disposición del artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, de tomar en cuenta los
derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas subyacentes o adyacentes a un área
silvestre protegida, al constituirse, no supone que una vez creada, deban permitirse actividades
indígenas contrarias al régimen que le sea aplicable.




 



    En las áreas silvestres protegidas del patrimonio natural del Estado solo es posible autorizar
labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el
aprovechamiento de agua de consumo humano (artículo 38 de la Ley 7554, 13, 14, 18 y 18 bis de la Ley
7575); no actividades tradicionales indígenas distintas de las ahí permitidas, las que requerirían
una disposición legal que así lo establezca y cuente con la adecuada justificación técnica, en
atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad.




III.- OPINIÓN JURÍDICA O30-2009




 



 La Opinión Jurídica OJ-030-2009, no vinculante, en respuesta a un diputado, sobre el otorgamiento
de permisos de pesca por el SINAC en un Refugio Nacional de Vida Silvestre, indicó:



 A tenor del artículo 9° de la Ley 8436/2005, de Pesca y Acuicultura, podría permitirse la actividad
pesquera en los refugios nacionales de vida silvestre, siempre y cuando exista un plan de manejo del
MINAE que avale su sostenibilidad y determine las condiciones en que se va a ejercer, con respaldo
en un estudio de impacto ambiental aprobado por la SETENA. (El Decreto 34967/2008-MINAET, a que hace
referencia, Regulaciones para la Caza Menor y Mayor fuera de las áreas silvestres protegidas, y de
la pesca en áreas silvestres protegidas, en la actualidad no está vigente).




 



 La autoridad competente para otorgar las licencias de pesca en los Refugios Nacionales de Vida
Silvestre  es el SINAC, a través de las Áreas de Conservación, con apego a la Ley de Conservación de
Vida Silvestre, 7317/1992, artículos 7, inciso f, versión original, y 63, que le atribuyen esa
potestad respecto de la pesca continental e insular, 4° y 6 ibid (competencia del SINAC para la
planificación y control de la fauna silvestre), 7 inciso b y 82 idem (administración de esos
refugios y manejo exclusivo de sus recursos); a la Ley 8436, el 13 (competencia del MINAE para la
protección de los recursos acuáticos en las aguas continentales), 9°, párrafo 4 (vigilancia de la
pesca en áreas silvestres protegidas),  y el Decreto 32633/2005, artículo 17, inciso q (función de
las Áreas de Conservación: autorizar las licencias de pesca, a través de las oficinas subregionales
y de administración de refugios estatales de vida silvestre).



 En lo atinente a las artes de pesca, remite a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que
define las que pueden ser usadas en aguas continentales e insulares (artículo 67) y las que están
prohibidas (artículo 68, en ciertos cuerpos de agua, cuando empleen los medios a que alude o
cualquier otro método no autorizado por esa Ley o su Reglamento), y reprime como delito a quien
utilice artes de pesca prohibidos o ilegales en aguas continentales o marinas (artículos 97, 102,
142 y 143).



 Para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro, cita el Decreto 15120/1984-MAG, artículo 3°,
que solo autoriza la pesca con caña, carrete o cuerda de mano cuando los pescadores porten su
respectiva licencia de pesca continental. La pesca con trasmallo, agregó, no estaría permitida
dentro de ese Refugio, y tendría doble prohibición en el artículo 97 de la Ley 7317, por la
referencia a las “lagunas” y “humedales” que ahí se localicen.



 En cuanto a permisos de pesca a otorgar por el MINAE dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre
a grupos indígenas y la salvaguarda de sus costumbres en la forma de pesca, expresa, debe haber un
adecuado equilibrio entre la protección de los recursos pesqueros y esas prácticas, y transcribe
algunos artículos del Convenio 169 de la OIT, relativos a los pueblos interesados: tomar en
consideración sus costumbres y tradiciones al aplicar la legislación nacional, siempre que no sean
incompatibles con los derechos fundamentales o derechos humanos; a consultarles las medidas
administrativas que puedan afectarles, la importancia cultural que tiene la relación con sus
territorios y la protección de los recursos existentes en sus tierras. 



 En síntesis, concluye que se permite la actividad de pesca dentro de los refugios nacionales de
vida silvestre, pero restringida a las condiciones que  determine el plan de manejo emitido por el
SINAC-MINAE, previo estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental




IV.- INADMISIBILIDAD DE LA RECONSIDERACIÓN



 Acorde con nuestra Ley Orgánica, artículo 6°, en asuntos excepcionales en los que esté empeñado el
interés público, el Consejo de Gobierno puede dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes
emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada. Como requisito previo, el órgano
consultante debe solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al
recibo del dictamen.



 La gestión de reconsideración no es un medio para impugnar los actos consultivos de la Procuraduría
(dictámenes C-042-2015, C-079-2020, C-121-2020, C-284-2020, C-005-2021, C-039-2021, C-039-2021,
C-039-2021, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-139-2023,
PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023 y PGR-C-136-2024), o discutir sus criterios jurídicos (dictámenes
PGR-C-253-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022 y PGR-C-145-2023), ni la dispensa es una instancia
revisora de la legalidad de estos (dictámenes C-042-2015, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022,
PGR-C-263-2022,PGR-C-267-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-145-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023,
PGR-C-136-2024, PGR-C-184-2024).



 El dictamen PGR-C-153-2023 se comunicó el 7 de agosto de 2023 a la funcionaria que planteó la
consulta, e hizo acuse de recibo el 22 de ese mes (datos de la Oficina de Registro y Control
Documental de la Procuraduría). Con lo cual, la solicitud de reconsideración es extemporánea e
inadmisible. Además, en lo que hace a la legitimación, no la formula el órgano consultante que
originó ese dictamen, la Dirección Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y el
superior jerárquico del Sistema es el CONAC (dictámenes C-305-2016 y C-166-2016). Con arreglo al
artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, en armonía con el 22 a 26 de ésta, la máxima
autoridad del SINAC, órgano con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, es el Consejo
Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), integrado por el Ministro del Ambiente y Energía, quien
lo preside, el Director Ejecutivo del SINAC, quien actúa como Secretario del Consejo, el Director
Ejecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los Directores de cada Área de Conservación y un
representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación. El Presidente de un órgano
colegiado es el principal funcionario directivo, mas no sustituye su voluntad. “En los órganos
colegiados, el ejercicio de la función se encomienda a la pluralidad de personas físicas o agentes
que lo componen y actúan entre sí, en plano de igualdad, sin perjuicio de las atribuciones a cargo
exclusivo de la persona que dirige o preside el organismo. Pero ninguna de las personas integrantes
del órgano tiene competencia para emitir el acto por sí sola. En los colegios, normalmente las
decisiones que exteriorizan su voluntad unitaria (acto colegial) se toman por mayoría de las
voluntades particulares coincidentes, previa deliberación y votación”. (Dictamen C-210-2002). En el
particular, la Procuraduría ha sostenido que cuando el legitimado para plantear una solicitud de
reconsideración es un órgano colegiado, la debe adoptar el colegio, siguiendo el trámite de
aprobación de sus acuerdos, con indicación de los motivos en los que fundamenta ese acto. (Dictamen
PGR-C-136-2024, que cita, como antecedentes, el PGR-C-048-2024, C-007-2010, C-406-2014, C-276-2016,
C-073-2017 y PGR-C-273-2022). La ley no habilita a la Administración Pública a pedir la revisión de
dictámenes de la Procuraduría que, en ejercicio de la función consultiva, ha emitido a instancia de
otros órganos o entes públicos. (Dictámenes PGR-C-255-2023 y PGR-C-255-2024).



 Tampoco se explican las razones por las que se considera comprometido el interés público con el
dictamen de cita. “No es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter
vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por
virtud del interés público comprometido”. (Dictámenes PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022,
PGR-C-139-2023, PGR-C-145-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024 y PGR-C-184-2024). La
solicitud de reconsideración de un dictamen también debe contener un criterio jurídico que lo
sustente, que en el caso no se adjuntó. (Dictámenes C-174-1994, C-141-1998, C- 103-2019, C-223-2019,
C-454-2020, C-061-2021, C-162-2021, PGR-C-296-2021, PGR-C-183-2022, PGR-C-009-2023, PGR-C-267-2023,
PGR-C-004-2024 y PGR-C-013-2025).



 En punto a las interrogantes que le surgen de si la práctica cultural de pesca colectiva ejercida
por el pueblo Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro, se puede
considerar permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre protegida, su
Reglamento de Uso Público y el Convenio OIT 169, y si al pueblo indígena Maleku se le puede
autorizar artes de pesca diferentes de las que permite la Ley de Conservación de Vida Silvestre,
constituyen casos concretos no susceptibles de consulta, pues por vía de un dictamen vinculante,
sustituiríamos la decisión de la Administración activa, lo que es ajeno a nuestras atribuciones, y
no se acompañó la opinión de la asesoría legal respectiva. (Dictámenes C-158-2008, C-157-2013,
PGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024,
PGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024,
PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, PGR-C-251-2024,
PGR-C-013-2025, entre muchos).



 Con todo, es de notar que el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley 7316, artículo 8, dispone que
los pueblos interesados deben tener el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias,
“siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema
jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos”. De modo análogo, el
Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley 7416/1994, en el artículo 10, señala que :
“Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: …c: Protegerá y alentará la
utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales
tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización
sostenible...”. De donde la Sala Constitucional ha hecho ver que deben ponderarse los dos derechos
en conflicto y “atender ambos compromisos jurídicos internacionales –el respeto de los derechos de
los pueblos indígenas- y la –protección del ambiente-.”(Sentencia 5620-2016). También ha reiterado
ese Tribunal que “el régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres
Protegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad
Estatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que,
aunque éstas últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de
Desarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la
propiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado”.
(Sala Constitucional, sentencias 14772-2010, 17397-2019, 10034-2020, 18854-2020, 1622-2022 y
4240-2023).




V.- AMPLIACIÓN DE OFICIO DEL DICTAMEN PGR-C-153-2023



 De oficio, se amplía el dictamen PGR-C-153-2023, en el sentido de que para la pesca en las áreas
silvestres protegidas que especifica el artículo 9°, párrafo 2°, de la Ley 8436/2005, de Pesca y
Acuicultura, rige lo ahí dispuesto: 



 “Artículo 9º-Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca
deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.



 El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas
forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido
de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)



 La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le
corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de
Guardacostas.  (…)”.



 Ese artículo está en consonancia con el 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, sobre la
competencia y manejo exclusivo de los recursos naturales comprendidos en los refugios nacionales de
vida silvestre por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la autorización de su explotación y
actividades, con criterios de conservación, sostenibilidad y ajuste al plan de manejo del área
protegida.



 Con relación al primer párrafo del mencionado artículo 9°, la Sala Constitucional,  resolvió:
“Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento natural o
reserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional deberes
ineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en dichas
zonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan
perturbar la intangibilidad de tales ecosistemas. De disponer el numeral referido lo contrario,
estaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución
Política, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien
los parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino
también a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente
actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos” (voto 10884-2004).




 



 En congruencia con el ordinal 9° de la Ley de Pesca y Acuicultura, el 153 ibídem sanciona con multa
y cancelación de la respectiva licencia a quien autorice o ejerza la actividad de pesca comercial o
deportiva en las áreas silvestres indicadas en el primer párrafo de aquel artículo. Al funcionario
público que autoriza el ejercicio de la pesca en esas áreas, se le aplicarán las sanciones
disciplinarias, administrativas y penales respectivas, con respeto al debido proceso.



 El Tribunal de Casación Penal de San José distingue en el artículo 9° de la Ley 8436 entre
prohibición y restricción. “La primera es absoluta y se establece para parques nacionales,
monumentos naturales y reservas biológicas, en tanto que la restricción de los siguientes párrafos
de la norma se contempla para ‘...la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas
protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales’ lo que implica analizar el plan de
manejo de esas áreas a fin de verificar si fue afectado por la conducta acreditada” o, en su
defecto, determinar si la zona “ha sido catalogada como parque nacional, monumento natural y reserva
biológica que hagan innecesario aquel análisis”. El artículo 153 de esa Ley sólo remite al primer
párrafo del artículo 9, y no a todo ese numeral (sentencia 1394-2009).




VI.- CONCLUSIÓN



 Por lo expuesto, la solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-153-2023 es inadmisible, al
igual que las interrogantes de si la práctica cultural de pesca colectiva ejercida por el pueblo
Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro, se puede considerar una
actividad permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre protegida, su
Reglamento de Uso Público y el Convenio OIT 169, y si al pueblo indígena Maleku se le puede
autorizar artes de pesca diferentes de las permitidas por la Ley de Conservación de Vida Silvestre,
las que constituyen casos concretos, no susceptibles de consulta, amén de que  no se acompañó la
opinión de la asesoría legal respectiva.



 De oficio, se amplía el dictamen PGR-C-153-2023, en el sentido de que para la pesca en las áreas
silvestres protegidas que especifica el artículo 9°, párrafo 2°, de la Ley 8436/2005, de Pesca y
Acuicultura, rige lo ahí dispuesto: 



 “Artículo 9º-Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca
deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.



 El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas
forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido
de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)”




De usted, atentamente,




 




José J. Barahona Vargas




Procurador




 




JJBV/jqr




Cód. 12564-2024

Legal Opinion: 073 of 04/03/2025

April 3, 2025

PGR-C-073-2025

Mr.

Franz Tattenbach Capra

Minister of Environment and Energy

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication DM-1116-2024, in which you request “reconsideration of the legal criterion PGR-C-153-2023,” regarding activities to be carried out in protected wilderness areas and the possibility of authorizing traditional indigenous activities within them.

I.- REQUEST FOR RECONSIDERATION

In this regard, you state:

According to legal opinion PGR-C-153-2023, in the protected wilderness areas of the State's Natural Heritage, activities other than those listed in Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) cannot be authorized, such as traditional indigenous ones, without a legal provision that so establishes it, with adequate technical justification.

Regarding that opinion, you raise the questions of whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) can be considered a permitted activity, in accordance with the General Management Plan (Plan General de Manejo) of that protected wilderness area, its Public Use Regulations (Reglamento de Uso Público), and ILO Convention 169, and whether the Maleku people, who carry out the annual practice of collective fishing in that Refuge, can be authorized to use fishing gear (artes de pesca) different from those permitted in the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre).

You consider fishing activity to be permitted in Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) that include it in their General Management Plans, except for National Parks and Biological Reserves. Fishing activity, you add, is incorporated into the General Management Plan of the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro), and the Maleku indigenous community has been authorized the traditional activity of collective fishing within it, in response to their annual requests and international instruments that enshrine the customary rights of the indigenous population, and the use of fishing gear not contemplated in the Wildlife Conservation Law has been considered, in respect of their customs and traditions. However, following legal opinion PGR-C-153-2023, which is not in accordance with Legal Opinion OJ-030-2009, this activity was restricted, and you therefore require an expansion regarding the traditional fishing of the Maleku people.

The Office of the Attorney General (Fiscalía General de la República), in Circular 13-ADM 2011, referred to the traditional fishing activity of the Maleku people as sustainable over time, and to the need for differentiated treatment when prosecutors apply the criminal offense under Article 97 of the Wildlife Conservation Law, when an indigenous person from that community has committed an unlawful act. In a 2015 publication, authorized by the Attorney General, it is stated that, for the Inter-American Court of Human Rights (Corte Interamericana de Derechos Humanos), fishing and hunting constitute an extension of the right to land held by indigenous peoples. (Case of the Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay, recital 131).

The right to fish and hunt, you state, is recognized within the collective rights of indigenous peoples to the resources they have traditionally used.

Under Article 25, subsection e, of the Wildlife Conservation Law, SINAC can grant permits for activities of a cultural nature, whose interpretation falls to the Conservation Area (Área de Conservación) regarding the activities that may be authorized and the manner in which they must be carried out.

You consider that fishing is a permitted activity within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge (RNVSMCN), according to the technical studies carried out and the General Management Plan of this protected wilderness area. The cultural practice of collective fishing is an ancestral activity of the Maleku people in the RNVSMCN, which for decades has incorporated, into its cosmovision and cultural identity, the use of certain non-traditional fishing gear that does not endanger the sustainability of the resource (fish). International instruments protect the cultural rights of indigenous peoples, with the duty of the States Parties to establish the necessary mechanisms to respect their ancestral customs and traditions. Domestic regulations (Wildlife Conservation Law, Articles 67 and 68) contain a series of limitations and prohibitions regarding fishing gear, without making an exception for those used by indigenous peoples in the territories where they have exercised their traditional activities.

II.- LEGAL OPINION PGR-C-153-2023

Legal opinion PGR-C-153-2023 responded to a query from the Director of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), regarding the possibility of SINAC authorizing, through Management Plans (Planes de Manejo) and Public Use Regulations, traditional and subsistence activities of indigenous peoples within Protected Wilderness Areas, under Article 14 of ILO Convention 169.

The opinion noted that point 1 of that article contains two provisions for the signatory States of the Convention. The first is the duty of these States to recognize and ensure the property rights of the lands occupied by indigenous peoples, which our country did before its adoption, through indigenous reserves (reservas indígenas), regulated in Law 6172 as a right of communal property, inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive for indigenous communities. The second does not constitute a direct mandate for the signatory States, but rather allows each one to determine if there are cases in which the adoption of measures is necessary to guarantee the right of the interested peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, and to which they have had access for their traditional and subsistence activities. In current legislation, there is no provision that develops what is set forth in the second part of Article 14.1 of the Convention, and it could not be concluded that SINAC must adopt measures to permit this type of activity in protected wilderness areas.

The regime of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) is incompatible with that of the indigenous reserves. A territorial space cannot simultaneously be public domain and collective private property.

The management plan (plan de manejo), in constitutional jurisprudence, is an important tool for safeguarding the natural resource of a protected wilderness area and channeling the activities to be carried out within it.

The provision of Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), regarding taking into account rights previously acquired by indigenous populations underlying or adjacent to a protected wilderness area upon its establishment, does not imply that once created, indigenous activities contrary to the applicable regime must be permitted.

In the protected wilderness areas of the State's natural heritage, it is only possible to authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption (Article 38 of Law 7554, 13, 14, 18, and 18 bis of Law 7575); traditional indigenous activities other than those permitted therein are not allowed, as they would require a legal provision that so establishes and that has adequate technical justification, in accordance with the principles of objectivization of environmental protection, reasonableness, and proportionality.

III.- LEGAL OPINION OJ-030-2009

The non-binding Legal Opinion OJ-030-2009, in response to a deputy, regarding the granting of fishing permits by SINAC in a National Wildlife Refuge, indicated:

Pursuant to Article 9 of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture (Ley de Pesca y Acuicultura), fishing activity could be permitted in national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), provided that there is a management plan from MINAE that endorses its sustainability and determines the conditions under which it will be exercised, supported by an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) approved by SETENA. (Decree 34967/2008-MINAET, which it refers to, Regulations for Small and Large Game Hunting outside protected wilderness areas, and for fishing in protected wilderness areas, is not currently in force).

The competent authority to grant fishing licenses in National Wildlife Refuges is SINAC, through the Conservation Areas, in compliance with the Wildlife Conservation Law, 7317/1992, Articles 7, subsection f, original version, and 63, which attribute this power to it regarding continental and insular fishing, 4 and 6 ibid (competence of SINAC for the planning and control of wild fauna), 7 subsection b and 82 idem (administration of these refuges and exclusive management of their resources); Law 8436, Article 13 (competence of MINAE for the protection of aquatic resources in continental waters), 9, paragraph 4 (surveillance of fishing in protected wilderness areas), and Decree 32633/2005, Article 17, subsection q (function of the Conservation Areas: to authorize fishing licenses, through subregional offices and the administration of state wildlife refuges).

Regarding fishing gear, it refers to the Wildlife Conservation Law, which defines those that may be used in continental and insular waters (Article 67) and those that are prohibited (Article 68, in certain bodies of water, when they employ the means it refers to or any other method not authorized by that Law or its Regulation), and punishes as a crime anyone who uses prohibited or illegal fishing gear in continental or marine waters (Articles 97, 102, 142, and 143).

For the Caño Negro National Wildlife Refuge, it cites Decree 15120/1984-MAG, Article 3, which only authorizes fishing with a rod, reel, or hand line when fishermen carry their respective continental fishing license. Fishing with a gillnet (trasmallo), it added, would not be permitted within that Refuge, and would have a double prohibition under Article 97 of Law 7317, due to the reference to the “lagoons” and “wetlands” located there.

Regarding fishing permits to be granted by MINAE within the National Wildlife Refuge to indigenous groups and the safeguarding of their customs in the manner of fishing, it states that there must be an adequate balance between the protection of fishery resources and these practices, and transcribes some articles of ILO Convention 169, relating to the interested peoples: to take their customs and traditions into consideration when applying national legislation, provided they are not incompatible with fundamental rights or human rights; to consult them on administrative measures that may affect them, the cultural importance of the relationship with their territories, and the protection of the resources existing on their lands.

In summary, it concludes that fishing activity is permitted within national wildlife refuges, but restricted to the conditions determined by the management plan issued by SINAC-MINAE, following an environmental impact assessment approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental).

IV.- INADMISSIBILITY OF THE RECONSIDERATION

In accordance with our Organic Law (Ley Orgánica), Article 6, in exceptional matters where the public interest is engaged, the Government Council (Consejo de Gobierno) may, by reasoned resolution, dispense with the binding nature of the opinions issued by the Attorney General's Office. As a prerequisite, the consulting body must request reconsideration from the Attorney General's Office within eight days following receipt of the opinion.

The reconsideration process is not a means to challenge the advisory acts of the Attorney General's Office (opinions C-042-2015, C-079-2020, C-121-2020, C-284-2020, C-005-2021, C-039-2021, C-039-2021, C-039-2021, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-139-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023 and PGR-C-136-2024), or to discuss its legal criteria (opinions PGR-C-253-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022 and PGR-C-145-2023), nor is the dispensation a reviewing instance of their legality (opinions C-042-2015, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-145-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024, PGR-C-184-2024).

Legal opinion PGR-C-153-2023 was communicated on August 7, 2023, to the official who raised the query, and she acknowledged receipt on the 22nd of that month (data from the Office of Registry and Document Control of the Attorney General's Office). Consequently, the request for reconsideration is untimely and inadmissible. Furthermore, regarding standing, it is not formulated by the consulting body that originated that opinion, the Executive Directorate of the National System of Conservation Areas, and the hierarchical superior of the System is CONAC (opinions C-305-2016 and C-166-2016). Pursuant to Article 10 of the Regulations to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), in harmony with Articles 22 to 26 thereof, the highest authority of SINAC, a body with instrumental legal personality and budget, is the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), composed of the Minister of Environment and Energy, who presides over it, the Executive Director of SINAC, who acts as Secretary of the Council, the Executive Director of the Technical Office of CONAGEBIO, the Directors of each Conservation Area, and a representative from each Regional Council of the Conservation Areas. The President of a collegiate body is the principal directing official, but does not substitute its will. “In collegiate bodies, the exercise of the function is entrusted to the plurality of natural persons or agents that compose it and who act among themselves, on a level of equality, without prejudice to the exclusive duties of the person who directs or presides over the body. But none of the persons comprising the body has the competence to issue the act by themselves. In such bodies, decisions that express their unitary will (collegiate act) are normally taken by a majority of the coinciding individual wills, after deliberation and voting.” (Opinion C-210-2002). In this specific case, the Attorney General's Office has held that when the party with standing to file a request for reconsideration is a collegiate body, the request must be adopted by the body, following the procedure for approving its agreements, indicating the grounds on which that act is based. (Opinion PGR-C-136-2024, which cites, as precedents, PGR-C-048-2024, C-007-2010, C-406-2014, C-276-2016, C-073-2017 and PGR-C-273-2022). The law does not empower the Public Administration to request the review of opinions of the Attorney General's Office that, in the exercise of its advisory function, it has issued at the request of other public bodies or entities. (Opinions PGR-C-255-2023 and PGR-C-255-2024).

The reasons why the public interest is considered engaged by the cited opinion are also not explained. “It is not just any type of matter that may be dispensed from the binding nature of our opinions, but only those that are of an exceptional nature by virtue of the public interest engaged.” (Opinions PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-139-2023, PGR-C-145-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024 and PGR-C-184-2024). The request for reconsideration of an opinion must also contain a supporting legal criterion, which was not attached in this case. (Opinions C-174-1994, C-141-1998, C- 103-2019, C-223-2019, C-454-2020, C-061-2021, C-162-2021, PGR-C-296-2021, PGR-C-183-2022, PGR-C-009-2023, PGR-C-267-2023, PGR-C-004-2024 and PGR-C-013-2025).

Regarding the questions that arise for you as to whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge can be considered permitted, according to the General Management Plan of that protected wilderness area, its Public Use Regulations, and ILO Convention 169, and whether the Maleku indigenous people can be authorized fishing gear different from those permitted by the Wildlife Conservation Law, these constitute specific cases not subject to consultation, because through a binding opinion, we would substitute the decision of the active Administration, which is outside our powers, and the opinion of the respective legal advisory unit was not attached. (Opinions C-158-2008, C-157-2013, PGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024, PGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, PGR-C-251-2024, PGR-C-013-2025, among many).

Nevertheless, it is worth noting that ILO Convention 169, approved by Law 7316, Article 8, provides that the interested peoples must have the right to preserve their own customs and institutions, “provided that these are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights.” Similarly, the Convention on Biological Diversity, approved by Law 7416/1994, in Article 10, states that: “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: …c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements...” Whereby the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pointed out that the two conflicting rights must be weighed and “address both international legal commitments – respect for the rights of indigenous peoples – and – environmental protection –.” (Judgment 5620-2016). That Court has also reiterated that “the legal regime for protecting the property of Protected Wilderness Areas and Indigenous Reserves (Reservas Indígenas) are different, since while the former is State property, the property of indigenous reserves belongs to a form of community property, so that, although the latter are a special form of property, registered in the name of an Integrated Development Association (Asociación de Desarrollo Integral), they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of protection of State property, especially those integrated into the State's Natural Heritage.” (Constitutional Chamber, judgments 14772-2010, 17397-2019, 10034-2020, 18854-2020, 1622-2022 and 4240-2023).

V.- EX OFFICIO EXPANSION OF LEGAL OPINION PGR-C-153-2023

Ex officio, legal opinion PGR-C-153-2023 is expanded, in the sense that for fishing in the protected wilderness areas specified in Article 9, paragraph 2, of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture, the provisions set forth therein govern:

“Article 9º-The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves is prohibited.

The exercise of fishing activity in the continental and insular parts, in forest reserves (reservas forestales), buffer zones (zonas protectoras), national wildlife refuges, and wetlands (humedales), shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within the scope of its powers. (…)

The surveillance of fishing in the protected wilderness areas indicated in this article shall be the responsibility of MINAE, which may coordinate operations with the National Coast Guard Service (Servicio Nacional de Guardacostas). (…).”

This article is in line with Article 82 of the Wildlife Conservation Law, regarding the competence and exclusive management by the National System of Conservation Areas of the natural resources included in the national wildlife refuges, the authorization of their exploitation and activities, with criteria of conservation, sustainability, and adjustment to the management plan of the protected area.

In relation to the first paragraph of the aforementioned Article 9, the Constitutional Chamber resolved: “When the State decides to grant a sector the status of a national park, natural monument, or biological reserve, it assumes inescapable duties towards its inhabitants and towards the international community, among which is the comprehensive preservation of the habitats present in said zones, preventing human activities (economic, much less simple recreational ones) from disturbing the intangibility of such ecosystems. If the aforementioned numeral were to provide otherwise, it would be incurring a transgression of what Articles 50 and 89 of the Political Constitution mandate, as well as various instruments of International Law in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation, but also for recreation and environmental education, in such sites only activities that in no way disturb the natural life present in them must be permitted” (Voto 10884-2004).

In accordance with Article 9 of the Fishing and Aquaculture Law, Article 153 ibidem sanctions with a fine and cancellation of the respective license anyone who authorizes or exercises commercial or sport fishing activity in the wilderness areas indicated in the first paragraph of that article. The public official who authorizes the exercise of fishing in these areas shall be subject to the respective disciplinary, administrative, and criminal sanctions, with respect for due process.

The Criminal Cassation Court of San José (Tribunal de Casación Penal de San José) distinguishes in Article 9 of Law 8436 between prohibition and restriction. “The first is absolute and is established for national parks, natural monuments, and biological reserves, whereas the restriction in the following paragraphs of the norm is contemplated for ‘...the continental and insular part, in forest reserves, buffer zones, national wildlife refuges, and wetlands’ which implies analyzing the management plan of these areas in order to verify if it was affected by the accredited conduct” or, failing that, determining if the zone “has been classified as a national park, natural monument, and biological reserve making that analysis unnecessary.” Article 153 of that Law only refers to the first paragraph of Article 9, and not to the entire numeral (judgment 1394-2009).

VI.- CONCLUSION

For the reasons stated, the request for reconsideration of legal opinion PGR-C-153-2023 is inadmissible, as are the questions of whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge can be considered a permitted activity, in accordance with the General Management Plan of that protected wilderness area, its Public Use Regulations, and ILO Convention 169, and whether the Maleku indigenous people can be authorized fishing gear different from those permitted by the Wildlife Conservation Law, which constitute specific cases, not subject to consultation, besides the fact that the opinion of the respective legal advisory unit was not provided.

Ex officio, legal opinion PGR-C-153-2023 is expanded, in the sense that for fishing in the protected wilderness areas specified in Article 9, paragraph 2, of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture, the provisions set forth therein govern:

“Article 9º-The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves is prohibited.

The exercise of fishing activity in the continental and insular parts, in forest reserves, buffer zones, national wildlife refuges, and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within the scope of its powers. (…)”

Yours sincerely,

José J. Barahona Vargas
Attorney General

JJBV/jqr

Code. 12564-2024