OJ-143-2024 — Inadmissibility of legislative inquiry on INDER's duties to recover PNE landsInadmisibilidad de consulta legislativa sobre deberes del INDER para recuperar bienes del PNE

Opinión Jurídica : 143 - J   del 31/10/2024   



31 de octubre de 2024




PGR-OJ-143-2024




 




Señor




Ariel Robles Barrantes




Diputado




Asamblea Legislativa




[email protected]




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy repuesta a su oficio AL-FPFA-AARB-
OFI-0467-2024, por medio del que hace de nuestro conocimiento el oficio INDER-PE-OFI-1217-2024, en
el que, dice, el Presidente Ejecutivo del INDER cuestiona el oficio DAA-OFI-370-2022 de la
Procuraduría, dirigido al Instituto de Desarrollo Rural, y nos consulta:




 



 “I. ¿Lleva razón la presidencia ejecutiva del INDER en cuanto a que la Procuraduría General de la
República (PGR), omite citar el fundamento legal, que indique que el INDER está obligado a recuperar
los bienes demaniales para el Estado y demás aseveraciones en el punto I. del oficio INDER-PE-
OFI-1217-2024?




 



 II. ¿Lleva razón la presidencia ejecutiva del INDER en cuanto al punto II. del oficio INDER-PE-
OFI-1217-2024 y sus alegatos sobre Falta de Delimitación?”




 




I.- OFICIO INDER-PE-OFI-1217-2024




 



 En el oficio INDER-PE-1217-2024, el Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural contesta
su oficio AL-FPFA-AARB-OFI-0382-2024, en el que le preguntó:




 



 “I. ¿Qué acciones ha realizado este instituto para recuperar los bienes inmuebles que fueron
apropiados ilegalmente en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Guandoca-Manzanillo desde el
conocimiento de este oficio en el año 2022? (DAA-OFI-370-2022).




 




II. En caso de no haber realizado ninguna acción, indicar los motivos”.




 




El Presidente Ejecutivo del INDER hace las siguientes consideraciones:




 



 No es correcto aseverar que ese Instituto tiene la obligación de colaborar con su personal y
presupuesto a la recuperación de terrenos que formen parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) y
hayan sido apropiados ilegalmente, de lo que se omite citar el fundamento legal.




 



 Los artículos 1 a 14 de la Ley 2825 establecen principios que rigen la propiedad agraria en Costa
Rica, no funciones del Instituto. El artículo 1°, inciso 4, alude a la obligación del Estado y sus
habitantes de utilizar buenas prácticas ambientales en la producción agraria, no a recuperar el PNE
para el Estado.




 



 Las acciones administrativas y judiciales que por Ley 9036, artículo 16, inciso i), compete al
INDER plantear para la recuperación de bienes apropiados ilegalmente, son las de inmuebles de su
patrimonio, para el cumplimiento de sus objetivos.




 



 Con expediente 14-019174-0007-CO se tramitó la acción de inconstitucionalidad contra la Ley 9223,
que se declaró parcialmente inconstitucional en el voto 2019-012745, porque al redefinir los límites
del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, lo que hace es una reducción del área, sin
estudios técnicos, previos y suficientes, sobre la viabilidad de la reducción y la no violación del
principio de no regresión ambiental. Para determinar cuánto es la reducción, la Sala acudió al
informe presentado y concluye que la reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las
cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura boscosa, y de ellas 17 hectáreas están dentro de la
zona marítimo terrestre.




 



 La Sala limitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 9223 al área de bosque, 205.97
hectáreas, y dispuso que el SINAC debe delimitar los límites del área silvestre protegida,
reduciendo las 200.55 hectáreas del límite original que no son cobertura boscosa, no declaradas
inconstitucionales, y mantener dentro de sus límites las 205.97 hectáreas de cobertura boscosa.
Además, ordena al SINAC y a la PGR el inicio de las acciones legales tendientes a la recuperación de
los predios. (Se hace aquí la precisión de que la parte dispositiva de la sentencia 2019-12745
ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación proceder, dentro del plazo de doce meses,
contado a partir de la publicación íntegra de ese pronunciamiento en el Boletín Judicial, a
delimitar el área antes mencionada y, hecho lo anterior, en conjunto con la Procuraduría General de
la República, “ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público”. Una
acción de defensa del patrimonio público es la declaratoria de lesividad).




 




II. SOBRE LAS CONSULTAS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS




(AS) E INADMISIBILIDAD EN ESTE CASO




 



 La Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública,
la que puede solicitar su criterio por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, para lo que deben acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo sus
auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.




 



 Con base en nuestra Ley Orgánica, arts. 1°, 2°, 3°, inciso b, 4° y 5, por jurisprudencia
administrativa se han establecido limitaciones o requisitos mínimos de admisibilidad de las
consultas: a) Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos
en genérico, lo cual implica que no se cuestione un caso concreto o que deba ser resuelto por la
Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas,  la
revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre
materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o
personal del funcionario que plantea la consulta; b) Que se acompañe el criterio de la asesoría
legal de la institución sobre todos los temas cuestionados, y c) Que la consulta sea formulada por
el jerarca administrativo de la institución. (Dictamen C-073- 2023, entre muchos: C-158-2008,
C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, OJ-061-2017, C-365-2019, C-28-2020, PGR-C-225-2023,
PGR-C-51-2024, PGR-C-170-2024, PGR-C-180-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-192-2024,
PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024, PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024,
PGR-C-242-2024, PGR-OJ-087-2024, etc.)




 



 A esos fines, la Asamblea Legislativa podría considerarse como Administración Pública cuando nos
consulte un tema en ejercicio de la función administrativa; no cuando lo hace en su función
legislativa, para lo que no hay previsión. La Procuraduría ha atendido consultas que formula la
Asamblea Legislativa y sus Diputados en afán de colaborar en el ejercicio de las funciones que la
Constitución Política les atribuye, con la emisión de opiniones no vinculantes sobre proyectos de
ley o relacionados con aspectos jurídicos de control parlamentario, de interés general. (Opinión
jurídica PGR-OJ-068-2024, que cita la OJ-095-2009, OJ-53-2010, OJ-030-2017, OJ-061-2017, C-198-2018,
C-101-2019, PGR-C-318-2021, PGR-C-262-2023, entre otros). Sin embargo, las consultas de los
legisladores están sujetas, en lo aplicable, a los requisitos de admisibilidad establecidos para la
Administración Pública, pues lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.
(Pronunciamientos PGR-OJ-178-2022, PGR-C-12-2023, PGR-C-013-2023, PGR-OJ-037-2023, PGR-OJ-049-2023,
PGR-C-055-2023, PGR-OJ-059-2023 y PGR-OJ-068-2024).




 



 En cuanto a nuestro asesoramiento sobre proyectos de ley, la Procuraduría ha atendido únicamente
las consultas planteadas por la comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y
discusión de la iniciativa legal; no las que formula uno o varios señores Diputados (as) sin el aval
del órgano legislativo pertinente. (Opinión jurídica PGR-OJ-068-2024, que cita los dictámenes
C-170-2020, C-235-2020, C-471-2020 y C-075-2021).




 



 Si la consulta que nos hace un legislador concierne a las funciones de control político que ese
Poder de la República está llamado a cumplir, para su admisibilidad tal aspecto debe quedar
correctamente motivado en la situación o circunstancia que requiera nuestra asesoría técnico
jurídica, en correspondencia con las actuaciones o decisiones a tomar por el diputado (a)
consultante en ejercicio de su cargo. (Opinión Jurídica PGR-OJ-179-2022, que anteceden la
OJ-139-2007, OJ-059-2010 y OJ-030-2010). Ese ligamen se omite explicar en la solicitud de criterio
legal hecha en este caso, y no se vislumbra su relación con el estudio de algún proyecto de ley que
esté siendo conocido por el Parlamento, por lo que no es atendible (ibid. PGR-OJ-179-2022 y
PGR-C-12-2023). De más está decir que la consulta también sería inadmisible si se planteare con el
objetivo de fungir como un canal transmisor de una duda jurídica que incumbe a otros funcionarios
públicos, para obviar requisitos de admisión, o a particulares. (Pronunciamientos PGR-OJ-179-2022,
OJ-147-2005, OJ-003- 2008, OJ-018-2018, C-316-2019, C-011-2020, C-071-2020, C-226-2020, C-168-2021 y
PGR-C-318-2021).




 



 En la especie, la consulta es inadmisible, por cuanto versa sobre una decisión concreta y
específica del Presidente Ejecutivo del INDER, de dar respuesta, en los términos que consigna en el
oficio INDER-PE-OFI-1217-2024, a una solicitud de información suya, hecha en oficio AL-FPFA-AARB-
OFI-0382-2024. Hemos señalado que la Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva, no
es un órgano contralor o revisor de la legalidad de criterios vertidos por la Administración, a la
que no puede sustituir, ni, por ende, le compete valorar si una determinada decisión administrativa
u opinión externada por sus dependencias internas es conforme o no al ordenamiento jurídico.
(Dictámenes  PGR-C-072-2023, PGR-C-115-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023,
PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-268-2023, PGR-C-015-2024,
PGR-C-099-2024, PGR-C-100-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-194-2024, etc.). (Se exceptúa la actuación de
la PGR con motivo del trámite previsto en los artículos 173 y 183 de la Ley 6227/1978).




 



 Otro problema de admisibilidad, que impide evacuar la consulta por el fondo, es que el asunto está
judicializado, siendo objeto de discusión en el expediente 14-019174-0007-CO ante la Sala
Constitucional. (Dictamen C-008-2016, C-249-2019, PGR-C-294-2021, PGR-C-018-2022, PGR-C-051-2024,
PGR-C-144-2022, OJ-015-2019 y PGR-OJ-053-2024).




 



 No obstante, con carácter orientativo, se incluyen algunos precedentes judiciales y normas sobre
los temas de interés.




 



 En torno a las áreas de bosque que la Ley 9223 excluyó del REGAMA y la sentencia 12745-2019 de la
Sala Constitucional ordenó su reintegro y delimitación, con apego al voto 26300-2024 de ese
tribunal, la misma no se ha realizado.




 




III.- ALGUNOS PRECEDENTES JUDICIALES Y NORMAS SOBRE LOS TEMAS DE INTERÉS




 




1) Uso racional de las tierras, deber de vigilancia y protección del ambiente




 



 El objeto de la Ley de Tierras y Colonización, artículo 1°, inciso 4, de contribuir a la
conservación y uso adecuados de las reservas de los recursos naturales renovables de la Nación, es
concorde con el principio de uso racional de las tierras, con deber de vigilancia del INDER, antes
IDA, para que se haga efectivo en las que están bajo su órbita (Tribunal Agrario, resoluciones
981-1995, 985-1995, 986-1995, 988-1995, 56-1996, 60-1996, 64-1996, 208-1996, 248-1996 y 62-1997), y
el mandato constitucional de protección del ambiente.




 



 “Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad
ordinaria: (…) los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los
particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben
ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares”. (Sala Constitucional,
resoluciones 6503-2001, 5544-2005, 16276-2006, 15315-2008, 262-2009, 18360-2017, entre muchas). “(…)
la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado
para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los
poderes públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio”. (Sala Constitucional, votos
6692-2020, 10645-2020, 12900-2020, 14396-2021, 17783-2021, 28063-2021, 227-2022, 14177-2022,
10848-2024, 28024-2024, entre otros).




 



  “(…) la protección del ambiente es una obligación de los Poderes Públicos y de los particulares
como derivado directo del mandato contenido en el artículo 50 de la Constitución Política”. (Sala
Constitucional, sentencia 21889-2019. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones
63-2011, 103-2011, 193-2011, 53-2013, 114-2013, 512-2013, 513-2013, 53-2013, 185-2014, 413-2014,
104-2015, 122-2015 y 242-2022). El concepto de Estado a que se refiere el artículo 50 constitucional
debe “entenderse en un sentido amplio, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad
jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y
particularmente a tutelar el ambiente”. (Sala Constitucional, voto 57975-2006).




 



  “El Tribunal en la sentencia combatida indicó, la protección de las zonas boscosas es tanto un
deber de la Administración centralizada como de la descentralizada. (…). De lo anterior, observa
esta Sala, la tesis del Tribunal en cuanto a la nulidad de las conductas del IDA, no se basa
únicamente en la declaratoria de inconstitucionalidad del RTRN, sino con anterioridad, en un hecho
que se estima fundamental, cual es, que a la fecha de la solicitud de titulación (…) el IDA se
encontraba imposibilitado para conceder títulos en zonas boscosas o de vocación forestal, toda vez
que la normativa vigente, entre la cual se incluye el Decreto 11363-A, lo impedían a esa data. (…).
En efecto, sin dejar de lado que los jueces aclararon su posición en cuanto a que la Administración
central como la descentralizada tienen la obligación de cuidar el ambiente, plantean como aspecto
medular, la imposibilidad legal del IDA para conceder el título de examen. (…) De lo manifestado, en
cuanto a este punto específico, la casación no resulta útil, pues no combate el punto central del
fallo, cual es, que la razón por la cual el IDA no podía otorgar un título en zonas boscosas, radica
en que el marco normativo vigente a la fecha de la solicitud se lo impedía”. (Sala Primera de la
Corte, sentencia 1675-2012).




 




2) Fundamento legal y presupuestos de la lesividad




 



 Acerca del fundamento legal y presupuestos de la lesividad, se ha resuelto: “De lo dispuesto en los
artículos 183 de la LGAP y 10 inciso 5) y 34 del CPCA, es posible extraer las condiciones
subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales requeridas para la lesividad. El elemento
subjetivo, en una doble vertiente, la primera referida a la legitimación activa, que está
residenciada en la Administración autora o emisora del acto cuestionado, como se extrae del inciso
5) del artículo 10 del Código de rito que rige esta jurisdicción. Esto significa que la legitimación
activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración
Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el
destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico
supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la
conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. La segunda vertiente es la atinente a
la legitimación pasiva, que ostenta el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se
declara lesiva. En su arista objetiva, atendiendo a que la lesividad se constituye en un mecanismo
de eliminación jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean
sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún
nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo
dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden
procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva
declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que
se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de
base que sustente esa determinación y debe emprender una serie de acciones internas que son
impostergables para formular la acción. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas
públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la
Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus
alegatos de defensa. (…). Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal
vigente establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (no de su comunicación)
para declararlo lesivo a los intereses públicos y, luego de esa declaratoria (y no a partir del
vencimiento de ese primer año) se otorga, en principio, un plazo de un año para plantear la acción
contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad
absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos,
corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos (artículos 34 y 40 del CPCA). En
esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la
inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de
retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la LGAP. Sin embargo, el
ordenamiento procesal establece una excepción a este aspecto temporal de un año en relación con la
tutela del dominio público, en los que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la
aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva de
manera expresa en el ordinal 34 inciso 2) del CPCA (y, tratándose de bienes incorporados al
Patrimonio Natural del Estado, de manera expresa en el artículo 14 de la Ley Forestal)”. (Realce
suplido. Tribunal Contencioso Administrativo: sentencia 22-2019; Sección VI, sentencia 137-2014 y
Sección V, sentencia 81-2019. Sobre los presupuestos del proceso de lesividad y su fundamentación
normativa, vid sentencias del Tribunal Contencioso Administrativo: la 22-2019 y 69-2022;  de la
Sección II la 52-2019, 6-2021, 11-2021 y 10-2022;  Sección IV la 37-2020, 27-2021, 75-2021, 94-2021,
26-2022, 27-2022, 29-2022, 33-2022, 69-2022, 72-2022, 76-2022;  Sección V la  81-2019; Sección VI la
3847-2010, 34-2013, 137-2014, 23-2018, 111-2019, 17-2021, 134-2021, 149-2021, 158-2021, 160-2021,
14-2022, 27-2022, Sección VII la 89-2013, 6-2015, 45-2015, 57-2021; y de la Sección IX la 479-2013).




 



 “Debe enfatizarse que la acción de lesividad ostenta una finalidad de reivindicación de ese
dominio, en la medida en que la razón misma de la demanda, es la recuperación de un terreno que,
siendo parte del régimen de demanialidad, se alega fue trasladado de manera ilegítima al régimen
privado. (…) En consecuencia, se declara con lugar la demanda y se dispone: 1. La nulidad del
artículo… de la sesión… de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que autoriza
segregar y traspasar la parcela para el título supletorio de dominio a (…). 2. Por conexidad se
anula la escritura pública (…)”. (Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 1143-2024).




 




3) Afectación legal inmediata a dominio público de los bosques y terrenos forestales del PNE




 



 Sobre el concepto normativo de Patrimonio Natural del Estado, la Sala Primera de la Corte ha
reiterado que: “(…) Conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado
estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas
declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a
municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto
inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a
formar parte de su patrimonio...” De esta forma, son tres posibilidades las que brinda la norma,
respecto a los bienes que integran dicho patrimonio: a) bosques y terrenos forestales de las
reservas nacionales; b) bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables, y c)
bosques y terrenos forestales de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a
municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto
inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a
formar parte de su patrimonio. De esta forma, el criterio externado por el IDA, respecto a que la
finca objeto de este proceso no puede considerarse parte del patrimonio natural del Estado, ya que
no se localiza dentro de una reserva nacional, un área silvestre protegida, una reserva forestal o
biológica, surge de una indebida interpretación del ordinal citado. En este sentido, el mandato 13
ibídem es claro al determinar, que una propiedad cubierta de bosque, y que pertenezca al Estado, una
municipalidad, institución autónoma u otro organismo de la Administración Pública, forma parte del
patrimonio natural del Estado, sin requerir el Legislador, que la propiedad debiera formar parte de
alguna de las categorías de protección indicadas.” (sentencias 1070-2010, 853-2011, 1088-2011,
1675-2012, 1123-2015.  E igual, de la misma Sala, las sentencias 213-2016, 625-2017, 1239-2020,
314-2021, 861-2023, 778-2022 y 1453-2022).




 



 “(…) el mandato 13 ibídem es claro al determinar, que una propiedad cubierta de bosque, y que
pertenezca al Estado, una municipalidad, institución autónoma u otro organismo de la Administración
Pública, forma parte del patrimonio natural del Estado. En forma similar, este Colegio analizó los
alcances del numeral 14 Ibid., dejando claro que, en virtud del régimen jurídico especial al que se
encuentra sometido el patrimonio natural del Estado, y las características particulares que sobre
éste recaen, la detentación que sobre dichos bienes ejerzan los particulares, no les generará
derecho alguno”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 213-2016 y 778-2022).




 



 Para la Sala Constitucional, “El patrimonio natural del estado es un bien de dominio público cuya
conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía,
mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y
14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a)
Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto
Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios
nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo.
2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22
y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación
con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°
7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del
Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal
inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las
Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y
terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio
del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” (Se
agrega el subrayado. Sala Constitucional, sentencias 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008, 16938-2011,
7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019 y 17109-2023).




 




 




4) Impedimento de disponer de bosques y terrenos forestales del PNE




 



 “(…) como una garantía para la protección del Patrimonio, el artículo 15 de la citada Ley No. 7575,
estableció que los organismos de la administración pública no podrán enajenar terrenos rurales de su
propiedad o administración, sin que antes hayan sido clasificados por el MINAE, en el entendido de
que si estuviesen cubiertos de bosque, quedarían automáticamente incorporados al Patrimonio Natural
del Estado, sin que sea preciso contar con la clasificación previa del MINAE”. De acuerdo con los
artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, 7575/1996, el IDA “no podía - ni debía-, enajenar, vale
decir, disponer del patrimonio natural del Estado constituido por los bosques y terrenos forestales
de las reservas nacionales, menos, sin que antes hubiesen sido clasificados por el MINAE, en el
entendido de que si estuviesen cubiertos de bosque, quedarían automáticamente incorporados al
Patrimonio Natural del Estado, sin que fuera preciso contar con la clasificación previa del MINAE”.
(Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, sentencia 79-2017).




 



             “Es un hecho demostrado, que el terreno objeto de este proceso formaba parte de un
bien, que primero fue propiedad del Estado, quien lo trasladó sin inscribir al IDA, ente que lo
inscribió en el Registro a su nombre, y posteriormente segregó un lote, el cual traspasó al señor
(…), siendo que desde antes de su inscripción, estaba cubierto de bosque en buena parte. Por lo
tanto, el criterio para determinar si el inmueble formaba parte del patrimonio natural del Estado no
se puede limitar a que un particular ostente la titularidad registral, sino que debe investigar los
antecedentes de la finca, con el afán de precisar, si estuvo dentro del dominio del Estado o alguna
de sus instituciones; y si está cubierta de bosque, aspectos que tienen respuesta afirmativa según
se analiza en la sentencia cuestionada”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 1088-2011).




 



  “(…) es un hecho demostrado, que el terreno objeto de este proceso formaba parte de un bien, que
primero fue propiedad del Estado, quien lo trasladó sin inscribir al IDA, ente que lo inscribió en
el Registro a su nombre, y posteriormente segregó un lote, el cual traspasó a la señora F., siendo
que desde antes de su inscripción, estaba cubierto de bosque en buena parte. Por lo tanto, el
criterio para determinar si el inmueble formaba parte del patrimonio natural del Estado no se puede
limitar a que un particular ostente la titularidad registral, sino que se deben investigar los
antecedentes de la finca, con el fin de precisar, si estuvo dentro del dominio del Estado o alguna
de sus instituciones; y si está cubierta de bosque, aspectos que se confirmaron en la sentencia
impugna. (…). Las anteriores probanzas, entre muchas otras, permiten acreditar que la finca titulada
por el IDA a la recurrente F., constituye patrimonio nacional del Estado por las propias
características del terreno, al ser un inmueble de indiscutible naturaleza boscosa, criterio que,
como se indicó anteriormente, resulta acorde con lo dispuesto en el canon 13 de la Ley Forestal”.
(Sala Primera de la Corte, sentencia 853-2011).




 




 




5) Recuperación de terrenos del PNE por el IDA, hoy INDER.  Responsabilidad:




 



 “(…) el 27 de agosto del 2008, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, puso
en conocimiento del IDA el informe DFOE-PGAA-20-2008, que contiene los “resultados del estudio de
tierras en reservas nacionales en terrenos pertenecientes al patrimonio natural del Estado” (…). Tal
informe ordenó al IDA iniciar el proceso de recuperación de las tierras pertenecientes al PNE
tituladas por ese instituto, incluyendo la finca de interés”. (Sala Primera del Corte, sentencia
1123-2015. Se agrega el resalte).




 



 La Ley 6735/1982, que creó el Instituto de Desarrollo Agrario, derogada por la Ley 9036/2012,
artículo 81, salvo lo indicado en ésta, entre las funciones de ese Instituto, estableció en el
artículo 3°: “i) Plantear las acciones reinvindicatorias, ante las autoridades competentes, para
revertir al Estado las tierras ilegalmente apropiadas.”




 



 “(…) le preocupa a este Tribunal, que pese a lo ordenado por la Sala Constitucional, en el sentido
de que se deben recuperar los bienes de dominio público, que fueron objeto de titulación con base en
el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Naturales, en este caso en particular, el
IDA no haya hecho ningún tipo de gestión tendiente a cumplir con lo ordenado por la Sala
Constitucional, lo que denota una conducta omisiva y una clara violación a los deberes que tienen
todas las Administraciones Públicas de proteger el Patrimonio Natural del Estado, lo que constituye
un funcionamiento anormal, por tanto, contrario a derecho.” (Tribunal Contencioso Administrativo
Sección VI, sentencia 175-2011).




 



 En el expediente 14-0019174-0007-CO de la Sala Constitucional se hizo ver que en asuntos donde el
INDER ha traspasado, adjudicado o titulado en forma indebida terrenos del Patrimonio Natural del
Estado, lo propio ha sido que ese Instituto interponga demanda de lesividad, con la consiguiente
solicitud de declaratoria de nulidad de los actos y contratos respectivos, y el Estado, representado
por la Procuraduría General de la República, intervenga en el proceso como coadyuvante activo o
tercero interesado. A modo de ejemplos, se citaron las resoluciones: De la Sala Primera de la Corte,
la 1662-F-S1-2022, 2046-F-S1-2022 y 278-S1-2024. Del Tribunal Contencioso Administrativo la
12-2022-II, 19-2022-II, 51-2013-IV,  33-2020-IV, 20-2023-IV, 3-2015-V, 105-2021-V, 69-2019-VI,
86-2019-VI, 75-2020-VII, 134-2021-VI, 145-2021-VI, 160-2021-VI, 89-2013-VII, 121-2020-VII,
75-2020-VII, 6-2022-VII, 2023-002331, 2023-002770, 2023-005089, 2024-001143 y 2024-002255, entre
otras. Además, de la Sala Primera de la Corte, la 1342-2022 y 2046-2022. Del Tribunal Contencioso
Administrativo la 3-2015-V, 44-2015-I, 33-2020-IV, 20-2023-IV, 34-2020-IV, 121-2020-VII etc.




 



 “(…) esta Sala tuvo por demostrado en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y
cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que el Instituto de Desarrollo
Agrario fue el responsable de haber dispuesto de manera indebida de terrenos forestalmente
protegidos (…). (Sala Constitucional, voto 14046-2003).




 



 “Considera este Tribunal que, ciertamente, como consecuencia de las conductas administrativas
anuladas se generó un daño al Patrimonio Natural del Estado. (…) Se insiste, estamos frente a un
supuesto de funcionamiento anormal e inercia del IDA, que supone el incumplimiento reiterado de su
deber de recuperar los inmuebles que forman parte del PNE, que fueron titulados con base en un
reglamento que con posterioridad fue declarado contrario al Derecho de la Constitución”. (Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, sentencia 3609 -2010).




 



 Titulación de terreno del PNE: “(…) considera este Tribunal, que el IDA debe ser condenado al pago
en abstracto de los daños y perjuicios debido a que las conductas activas, así como omisivas,
descritas a lo largo de esta resolución, son causa suficiente para determinar que esa institución
accionada incurrió en un funcionamiento anormal que debe ser indemnizado a favor del Estado,
representada en este caso por la Contraloría General de la República, con base en lo dispuesto en
los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, relacionado con el
numeral 122, inciso m), subinciso iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En
consecuencia, se condena al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados con su
funcionamiento anormal, al IDA, que se determinará su existencia y cuantía en la fase de ejecución
de sentencia”. (Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI, sentencia 175-2011).




 



  “Como último aspecto, en cuanto al reclamo del IDA, en el sentido de que el Tribunal le condena en
daños y perjuicios por haber titulado en áreas respecto de las cuales, no tenía el deber de
desalojar y custodiar, estima este órgano decisor, según expresaron los juzgadores, la condena en
abstracto, obedece a que existió un funcionamiento anormal que debe ser indemnizado a favor del
Estado. En esa línea, es indudable, el IDA tituló parcelas en el dominio público, a pesar del
impedimento que pesaba en ese sentido, situación que coloca esas conductas, al margen de toda
legalidad. En consecuencia, no se observa que el Tribunal se haya extralimitado al condenarle al
pago en abstracto de daños y perjuicios. En igual sentido, lo indicado respecto a que el Tribunal no
consideró que el terreno ha estado en posesión de particulares, lo cual no resulta un reclamo
atendible ante esta Sala, por ser la Ley Forestal clara, en el sentido de que se trata de bienes
inalienables, cuya posesión por particulares no causará derecho alguno a su favor, siendo
imprescriptible la acción reivindicatoria del Estado.” (Sentencia 1070-2010 de las 9 horas 40
minutos del 3 de setiembre de 2010). Sala Primera de la Corte, sentencia 1675-2012.




 




 




V.- CONCLUSIÓN:




 



 Por lo expuesto, la consulta es inadmisible. Sin embargo, con carácter orientativo, y como opinión
jurídica no vinculante, se incluyen algunos precedentes judiciales y normas sobre los temas de
interés.




 




De usted, atentamente,




 




 




José J. Barahona Vargas




Procurador




JJBV/jqr

Legal Opinion: 143 - J of 10/31/2024

October 31, 2024

PGR-OJ-143-2024

Mr.

Ariel Robles Barrantes

Deputy

Legislative Assembly

[email protected]

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication AL-FPFA-AARB-OFI-0467-2024, through which you bring to our attention official communication INDER-PE-OFI-1217-2024, in which, you state, the Executive President of INDER questions the Procuraduría's official communication DAA-OFI-370-2022, addressed to the Instituto de Desarrollo Rural, and asks us:

"I. Is the executive presidency of INDER correct in stating that the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República, PGR) omits citing the legal basis indicating that INDER is obligated to recover public domain assets for the State and other assertions in point I. of official communication INDER-PE-OFI-1217-2024?

II. Is the executive presidency of INDER correct regarding point II. of official communication INDER-PE-OFI-1217-2024 and its arguments regarding Lack of Delimitation?"

I.- OFFICIAL COMMUNICATION INDER-PE-OFI-1217-2024

In official communication INDER-PE-1217-2024, the Executive President of the Instituto de Desarrollo Rural responds to your official communication AL-FPFA-AARB-OFI-0382-2024, in which you asked:

"I. What actions has this institute taken to recover the real property that was illegally appropriated in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Guandoca-Manzanillo since becoming aware of this official communication in 2022? (DAA-OFI-370-2022).

II. If no action has been taken, indicate the reasons."

The Executive President of INDER makes the following considerations:

It is not correct to assert that this Institute has the obligation to collaborate with its personnel and budget in the recovery of lands that form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and have been illegally appropriated, for which the legal basis is omitted from citation.

Articles 1 through 14 of Law 2825 establish principles that govern agrarian property in Costa Rica, not the functions of the Institute. Article 1, subsection 4, alludes to the obligation of the State and its inhabitants to use good environmental practices in agrarian production, not to recover the PNE for the State.

The administrative and judicial actions that, pursuant to Law 9036, article 16, subsection i), INDER is responsible for bringing for the recovery of illegally appropriated assets are those concerning real property of its own patrimony, for the fulfillment of its objectives.

Under case file 14-019174-0007-CO, the unconstitutionality action against Law 9223 was processed, which was declared partially unconstitutional in decision 2019-012745, because by redefining the boundaries of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, it effects a reduction of the area, without prior and sufficient technical studies on the viability of the reduction and the non-violation of the principle of non-regression of environmental protection (no regresión ambiental). To determine the extent of the reduction, the Chamber relied on the report presented and concludes that the reduction implies a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares correspond to forest cover (cobertura boscosa), and of these, 17 hectares are within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

The Chamber limited the declaration of unconstitutionality of Law 9223 to the forest area, 205.97 hectares, and ordered that SINAC must delimit the boundaries of the protected wild area (área silvestre protegida), reducing the 200.55 hectares of the original boundary that are not forest cover, not declared unconstitutional, and maintaining within its boundaries the 205.97 hectares of forest cover. Furthermore, it orders SINAC and the PGR to initiate the legal actions aimed at the recovery of the properties. (Here, the clarification is made that the operative part of judgment 2019-12745 orders the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) to proceed, within a period of twelve months, counted from the full publication of that ruling in the Judicial Bulletin, to delimit the aforementioned area and, having done so, jointly with the Attorney General's Office, to "exercise the corresponding legal actions in defense of public patrimony." An action for the defense of public patrimony is the declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad)).

II. REGARDING THE CONSULTATIONS OF THE LEGISLATIVE ASSEMBLY AND ITS DEPUTIES AND INADMISSIBILITY IN THIS CASE

The Procuraduría is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, which may request its criterion through the heads of the different administrative levels, for which they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except for their internal auditors, who may make the consultation directly.

Based on our Organic Law, arts. 1, 2, 3, subsection b, 4, and 5, administrative jurisprudence has established limitations or minimum admissibility requirements for consultations: a) That the questions be posed with precision and clarity on legal topics in general, which implies that a specific case should not be questioned, nor one that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or criteria, judicial matters in progress, questions on matters whose cognizance is the competence of another organ, nor matters of particular or personal interest to the official posing the consultation; b) That the criterion of the institution's legal advisory office on all the questioned topics be attached; and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution. (Opinion C-073-2023, among many: C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, OJ-061-2017, C-365-2019, C-28-2020, PGR-C-225-2023, PGR-C-51-2024, PGR-C-170-2024, PGR-C-180-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024, PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, PGR-C-242-2024, PGR-OJ-087-2024, etc.)

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a topic in the exercise of an administrative function; not when it does so in its legislative function, for which there is no provision. The Procuraduría has attended to consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies in an effort to collaborate in the exercise of the functions attributed to them by the Political Constitution, by issuing non-binding opinions on bills or related to legal aspects of parliamentary control, of general interest. (Legal opinion PGR-OJ-068-2024, which cites OJ-095-2009, OJ-53-2010, OJ-030-2017, OJ-061-2017, C-198-2018, C-101-2019, PGR-C-318-2021, PGR-C-262-2023, among others). However, the consultations of legislators are subject, as applicable, to the admissibility requirements established for the Public Administration, since the contrary would imply denaturing our advisory function. (Pronouncements PGR-OJ-178-2022, PGR-C-12-2023, PGR-C-013-2023, PGR-OJ-037-2023, PGR-OJ-049-2023, PGR-C-055-2023, PGR-OJ-059-2023 and PGR-OJ-068-2024).

Regarding our advice on bills, the Procuraduría has only attended to consultations posed by the commission or legislative body responsible for the processing and discussion of the legal initiative; not those formulated by one or several Deputies without the endorsement of the pertinent legislative body. (Legal opinion PGR-OJ-068-2024, which cites opinions C-170-2020, C-235-2020, C-471-2020 and C-075-2021).

If the consultation made to us by a legislator concerns the political control functions that this Branch of the Republic is called upon to fulfill, for its admissibility, this aspect must be correctly motivated in the situation or circumstance requiring our technical-legal advice, in correspondence with the actions or decisions to be taken by the consulting deputy in the exercise of his or her office. (Legal Opinion PGR-OJ-179-2022, which is preceded by OJ-139-2007, OJ-059-2010 and OJ-030-2010). That connection is omitted from explanation in the request for legal criteria made in this case, and its relationship with the study of any bill being cognized by Parliament is not discernible, therefore it is not admissible (ibid. PGR-OJ-179-2022 and PGR-C-12-2023). It goes without saying that the consultation would also be inadmissible if posed with the objective of serving as a transmission channel for a legal doubt that concerns other public officials, to circumvent admission requirements, or private parties. (Pronouncements PGR-OJ-179-2022, OJ-147-2005, OJ-003-2008, OJ-018-2018, C-316-2019, C-011-2020, C-071-2020, C-226-2020, C-168-2021 and PGR-C-318-2021).

In this case, the consultation is inadmissible, since it deals with a concrete and specific decision of the Executive President of INDER, to provide a response, in the terms set forth in official communication INDER-PE-OFI-1217-2024, to a request for information from you, made in official communication AL-FPFA-AARB-OFI-0382-2024. We have indicated that the Attorney General's Office, in the exercise of its consultative function, is not a comptroller or reviewer of the legality of criteria expressed by the Administration, which it cannot substitute, and it is therefore not within its competence to assess whether a specific administrative decision or opinion issued by its internal dependencies conforms or not to the legal system. (Opinions PGR-C-072-2023, PGR-C-115-2023, PGR-C-120-2023, PGR-C-131-2023, PGR-C-143-2023, PGR-C-148-2023, PGR-C-163-2023, PGR-C-164-2023, PGR-C-178-2023, PGR-C-268-2023, PGR-C-015-2024, PGR-C-099-2024, PGR-C-100-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-194-2024, etc.). (The action of the PGR is excepted in connection with the procedure provided for in articles 173 and 183 of Law 6227/1978).

Another admissibility problem, which prevents evacuating the consultation on the merits, is that the matter is judicialized, being the subject of discussion in case file 14-019174-0007-CO before the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). (Opinion C-008-2016, C-249-2019, PGR-C-294-2021, PGR-C-018-2022, PGR-C-051-2024, PGR-C-144-2022, OJ-015-2019 and PGR-OJ-053-2024).

Notwithstanding, for guidance purposes, some judicial precedents and norms on the topics of interest are included.

Regarding the forest areas that Law 9223 excluded from the REGAMA and judgment 12745-2019 of the Constitutional Chamber ordered their reintegration and delimitation, in accordance with decision 26300-2024 of that court, this has not yet been carried out.

III.- SOME JUDICIAL PRECEDENTS AND NORMS ON THE TOPICS OF INTEREST

1) Rational use of lands, duty of vigilance and protection of the environment

The objective of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), article 1, subsection 4, to contribute to the conservation and adequate use of the reserves of the Nation's renewable natural resources, is consistent with the principle of rational land use, with a duty of vigilance on the part of INDER, formerly IDA, to ensure it is effective on those lands under its purview (Agrarian Tribunal (Tribunal Agrario), rulings 981-1995, 985-1995, 986-1995, 988-1995, 56-1996, 60-1996, 64-1996, 208-1996, 248-1996 and 62-1997), and the constitutional mandate for environmental protection.

"Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activity: (...) public entities are not only obligated to enforce compliance—by private parties and other public entities—with environmental legislation, but also, above all, they must adjust their actions to the dictates of those protective normative bodies." (Constitutional Chamber, rulings 6503-2001, 5544-2005, 16276-2006, 15315-2008, 262-2009, 18360-2017, among many). "(...) the Political Constitution emphasizes that the protection of natural resources is an adequate means to protect and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of public authorities over factors that can alter its balance." (Constitutional Chamber, decisions 6692-2020, 10645-2020, 12900-2020, 14396-2021, 17783-2021, 28063-2021, 227-2022, 14177-2022, 10848-2024, 28024-2024, among others).

"(...) the protection of the environment is an obligation of the Public Authorities and of private parties as a direct derivative of the mandate contained in article 50 of the Political Constitution." (Constitutional Chamber, judgment 21889-2019. Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Section III, rulings 63-2011, 103-2011, 193-2011, 53-2013, 114-2013, 512-2013, 513-2013, 53-2013, 185-2014, 413-2014, 104-2015, 122-2015, and 242-2022). The concept of the State referred to in article 50 of the Constitution must "be understood in a broad sense, inclusive of other public entities that, by having their own legal personality, are no less equally destined to satisfy the general interest, and particularly to protect the environment." (Constitutional Chamber, decision 57975-2006).

"The Tribunal in the contested judgment indicated that the protection of forested zones is a duty of both the centralized and decentralized Administration. (...). From the foregoing, this Chamber observes that the Tribunal's thesis regarding the nullity of IDA's conduct is not based solely on the declaration of unconstitutionality of the RTRN, but previously, on a fact considered fundamental, which is that at the date of the titling application (...) IDA was unable to grant titles in forested zones or areas of forestry vocation, since the regulations in force, including Decree 11363-A, prevented it at that date. (...). Indeed, without disregarding that the judges clarified their position that both the central and decentralized Administration have the obligation to care for the environment, they pose as a core aspect the legal impossibility of IDA to grant the title under examination. (...) From what has been stated, regarding this specific point, the cassation appeal is not useful, as it does not combat the central point of the ruling, which is that the reason IDA could not grant a title in forested zones lies in the fact that the normative framework in force at the date of the application prevented it." (First Chamber of the Court (Sala Primera de la Corte), judgment 1675-2012).

2) Legal basis and prerequisites of injuriousness

Regarding the legal basis and prerequisites of injuriousness (lesividad), it has been resolved: "From the provisions of articles 183 of the LGAP and 10 subsection 5) and 34 of the CPCA, it is possible to extract the subjective, objective, procedural, and temporal conditions required for injuriousness. The subjective element, in a double aspect, the first referring to active legal standing, which is vested in the Administration that authored or issued the challenged act, as extracted from subsection 5) of article 10 of the Procedural Code governing this jurisdiction. This means that the active legal standing within the administrative litigation process of injuriousness shall be held by the Public Administration that issued its own administrative act, final and creating subjective rights in the recipient. That act can only be declared injurious by the respective supreme hierarchical superior, issuing a duly reasoned act indicating the reasons why it considers the administrative conduct to be contrary to public interests. The second aspect pertains to passive legal standing, which is held by the recipient of the effects of the administrative conduct declared injurious. In its objective aspect, considering that injuriousness constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts—favorable or declaratory of rights—that are substantially non-conforming to the legal system, that is, acts suffering from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies, in accordance with the provisions of articles 128, 158, 165 and concordant of the LGAP. With respect to the procedural order, it is required that the supreme head of the respective Public Administration declare the injuriousness of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose, they must have a supporting legal-technical criterion that underpins this determination and must undertake a series of internal actions that are non-deferrable to formulate the action. Unlike other figures for the suppression of public conduct, it does not require a hearing of the third party, but only internal actions within the Administration, it being within the judicial process that the third party may present its defense arguments. (...). Finally, regarding the temporal dimension, the procedural regulations in force establish a deadline of one year counted from the issuance of the act (not from its notification) to declare it injurious to public interests, and, after that declaration (and not from the expiration of that first year), a deadline of one year is granted, in principle, to file the administrative litigation action as a fatal statute of limitations period, except in cases of acts with absolute nullity, in which case, the declaration of injuriousness may be made as long as their effects persist, with the aforementioned year running from the definitive cessation of said effects (articles 34 and 40 of the CPCA). In that hypothesis, the eventual favorable judgment will order nullity only for the future inapplicability of the act, constituting an express exception to the regime of retroactivity of absolute nullities established by article 171 of the LGAP. However, the procedural system establishes an exception to this temporal aspect of one year in relation to the protection of the public domain, in which the action of injuriousness is not subject to any deadline due to the application of the general clause of imprescriptibility of that type of asset, as expressly derived from article 34 subsection 2) of the CPCA (and, in the case of assets incorporated into the Natural Heritage of the State, expressly in article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal))." (Emphasis added. Administrative Litigation Tribunal: judgment 22-2019; Section VI, judgment 137-2014 and Section V, judgment 81-2019. On the prerequisites of the injuriousness process and its normative basis, see judgments of the Administrative Litigation Tribunal: 22-2019 and 69-2022; of Section II: 52-2019, 6-2021, 11-2021 and 10-2022; Section IV: 37-2020, 27-2021, 75-2021, 94-2021, 26-2022, 27-2022, 29-2022, 33-2022, 69-2022, 72-2022, 76-2022; Section V: 81-2019; Section VI: 3847-2010, 34-2013, 137-2014, 23-2018, 111-2019, 17-2021, 134-2021, 149-2021, 158-2021, 160-2021, 14-2022, 27-2022; Section VII: 89-2013, 6-2015, 45-2015, 57-2021; and Section IX: 479-2013).

"It must be emphasized that the action of injuriousness holds a purpose of reivindicating that domain, to the extent that the very reason for the lawsuit is the recovery of land that, being part of the public domain regime (régimen de demanialidad), is alleged to have been illegitimately transferred to the private regime. (...) Consequently, the lawsuit is granted and it is ordered: 1. The nullity of article... of session... of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, which authorizes the segregation and transfer of the parcel for the possessory title in favor of (...). 2. As a consequence, public deed (...) is annulled." (Administrative Litigation Tribunal, judgment 1143-2024).

3) Immediate legal designation to the public domain of forests and forest lands of the PNE

Regarding the normative concept of Natural Heritage of the State, the First Chamber of the Court has reiterated that: "(...) Pursuant to article 13 of the Forestry Law, 'The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of properties inscribed in its name and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real property guaranteeing credit operations with the National Banking System and entering to form part of its patrimony...' Thus, the norm provides three possibilities regarding the assets that comprise said heritage: a) forests and forest lands of national reserves; b) forests and forest lands of areas declared inalienable; and c) forests and forest lands of properties inscribed in its name and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real property guaranteeing credit operations with the National Banking System and entering to form part of its patrimony. Thus, the criterion expressed by IDA, that the property object of this process cannot be considered part of the natural heritage of the State, since it is not located within a national reserve, a protected wild area, a forest reserve, or a biological reserve, arises from an incorrect interpretation of the cited article. In this sense, mandate 13 ibid. is clear in determining that a property covered by forest, and belonging to the State, a municipality, an autonomous institution, or another body of the Public Administration, forms part of the natural heritage of the State, without the Legislator requiring that the property must form part of any of the indicated protection categories." (judgments 1070-2010, 853-2011, 1088-2011, 1675-2012, 1123-2015. And similarly, from the same Chamber, judgments 213-2016, 625-2017, 1239-2020, 314-2021, 861-2023, 778-2022, and 1453-2022).

"(...) mandate 13 ibid. is clear in determining that a property covered by forest, and belonging to the State, a municipality, an autonomous institution, or another body of the Public Administration, forms part of the natural heritage of the State. Similarly, this Court analyzed the scope of article 14 Ibid., making it clear that, by virtue of the special legal regime to which the natural heritage of the State is subject, and the particular characteristics that fall upon it, the possession exercised by private parties over said assets shall not generate any right for them." (First Chamber of the Court, judgment 213-2016 and 778-2022).

For the Constitutional Chamber, "The natural heritage of the state is a public domain asset (bien de dominio público) whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Conservation Areas (Forestry Law, arts. 6 sub. a and 13, paragraph 2, and 14; Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), article 32, para. 2). It comprises two important components: a) The Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1, para. 2, 3 sub. i; Organic Law of the Environment 7554, article 32; Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales) No. 6084, article 3 subs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) No. 7317, article 82, sub. a). b) The other forests and forest lands or lands of forestry aptitude belonging to the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal designation (afectación legal inmediata). For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forestry aptitude of the littorals are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant)." (Underlining added. Constitutional Chamber, judgments 16975-2008, 17650-2008, 17659-2008, 16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019, and 17109-2023).

4) Prohibition on disposing of forests and forest lands of the PNE

"(...) as a guarantee for the protection of the Heritage, article 15 of the cited Law No. 7575 established that public administration bodies may not alienate rural lands under their ownership or administration, without them having first been classified by MINAE, on the understanding that if they were covered by forest, they would automatically be incorporated into the Natural Heritage of the State, without it being necessary to have the prior classification by MINAE." According to articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law, 7575/1996, IDA "could not - nor should it - alienate, that is to say, dispose of the natural heritage of the State constituted by the forests and forest lands of national reserves, much less, without them having first been classified by MINAE, on the understanding that if they were covered by forest, they would automatically be incorporated into the Natural Heritage of the State, without it having been necessary to have the prior classification by MINAE." (Administrative Litigation Tribunal, Section II, judgment 79-2017).

"It is a proven fact that the land object of this process formed part of an asset that was first owned by the State, which transferred it without registration to IDA, an entity that registered it in the Registry in its name, and subsequently segregated a lot, which it transferred to Mr. (...), and since before its registration, it was largely covered by forest. Therefore, the criterion for determining whether the real property formed part of the natural heritage of the State cannot be limited to a private party holding record title, but must investigate the background of the property, with the aim of determining whether it was within the domain of the State or one of its institutions; and whether it is covered by forest, aspects which are answered affirmatively according to the analysis in the contested judgment." (First Chamber of the Court, judgment 1088-2011).

"(...) it is a proven fact that the land object of this process formed part of an asset that was first owned by the State, which transferred it without registration to IDA, an entity that registered it in the Registry in its name, and subsequently segregated a lot, which it transferred to Mrs. F., and since before its registration, it was largely covered by forest. Therefore, the criterion for determining whether the real property formed part of the natural heritage of the State cannot be limited to a private party holding record title, but must investigate the background of the property, in order to determine whether it was within the domain of the State or one of its institutions; and whether it is covered by forest, aspects which were confirmed in the contested judgment. (...). The foregoing evidence, among many others, allows accrediting that the property titled by IDA to the appellant F. constitutes national heritage of the State due to the very characteristics of the land, being a real property of indisputable forested nature, a criterion that, as previously indicated, is in accordance with the provisions of canon 13 of the Forestry Law." (First Chamber of the Court, judgment 853-2011).

5) Recovery of PNE lands by IDA, now INDER. Responsibility:

"(...) on August 27, 2008, the Operational and Evaluative Oversight Division of the CGR brought to IDA's attention report DFOE-PGAA-20-2008, containing the 'results of the study of lands in national reserves on lands belonging to the natural heritage of the State' (...). This report ordered IDA to initiate the recovery process for lands belonging to the PNE titled by that institute, including the property of interest." (First Chamber of the Court, judgment 1123-2015. Highlight added).

Law 6735/1982, which created the Instituto de Desarrollo Agrario, repealed by Law 9036/2012, article 81, except as indicated therein, among the functions of that Institute, established in article 3: "i) Bring reivindicatory actions (acciones reinvindicatorias), before the competent authorities, to revert to the State illegally appropriated lands."

"(...) this Tribunal is concerned that, despite what was ordered by the Constitutional Chamber, in the sense that public domain assets that were subject to titling based on the Regulations for the Titling of Lands in Natural Reserves (Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Naturales) must be recovered, in this particular case, IDA has not made any type of effort to comply with what was ordered by the Constitutional Chamber, which denotes an omissive conduct and a clear violation of the duties that all Public Administrations have to protect the Natural Heritage of the State, which constitutes abnormal functioning, therefore, contrary to law." (Administrative Litigation Tribunal Section VI, judgment 175-2011).

In case file 14-0019174-0007-CO of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it was noted that in matters where INDER has improperly transferred, adjudicated, or titled lands of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), the proper course has been for that Institute to file a lesivity action (demanda de lesividad), with the consequent request for a declaration of nullity of the respective acts and contracts, and for the State, represented by the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), to intervene in the proceeding as an active coadjuvant or interested third party. By way of examples, the following decisions were cited: From the First Chamber of the Supreme Court (Sala Primera de la Corte), 1662-F-S1-2022, 2046-F-S1-2022, and 278-S1-2024. From the Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), 12-2022-II, 19-2022-II, 51-2013-IV, 33-2020-IV, 20-2023-IV, 3-2015-V, 105-2021-V, 69-2019-VI, 86-2019-VI, 75-2020-VII, 134-2021-VI, 145-2021-VI, 160-2021-VI, 89-2013-VII, 121-2020-VII, 75-2020-VII, 6-2022-VII, 2023-002331, 2023-002770, 2023-005089, 2024-001143, and 2024-002255, among others. Additionally, from the First Chamber of the Supreme Court, 1342-2022 and 2046-2022. From the Administrative Litigation Tribunal, 3-2015-V, 44-2015-I, 33-2020-IV, 20-2023-IV, 34-2020-IV, 121-2020-VII, etc.

"(…) this Chamber found as proven in judgment number 1994-01763 at sixteen hours forty-five minutes on April thirteenth, nineteen ninety-four, that the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) was responsible for having improperly disposed of forest-protected lands (…). (Constitutional Chamber, Voto 14046-2003).

"This Court considers that, certainly, as a consequence of the annulled administrative conduct, damage was caused to the State Natural Heritage. (…) It is emphasized, we are faced with a case of abnormal functioning and inertia on the part of IDA, which entails the repeated breach of its duty to recover the real estate that forms part of the PNE, which were titled based on a regulation that was subsequently declared contrary to Constitutional Law." (Administrative Litigation and Civil Treasury Tribunal, Sixth Section, judgment 3609-2010).

Titling of PNE land: "(…) this Court considers that IDA must be ordered to pay in the abstract (en abstracto) the damages and losses because the active and omissive conduct, described throughout this resolution, is sufficient cause to determine that said defendant institution incurred in abnormal functioning (funcionamiento anormal) that must be compensated in favor of the State, represented in this case by the Office of the Comptroller General (Contraloría General de la República), based on the provisions of articles 190 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in relation to numeral 122, subsection m), sub-subsection iii) of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). Consequently, IDA is ordered to pay in the abstract the damages and losses caused by its abnormal functioning, the existence and amount of which will be determined in the judgment enforcement phase." (Administrative Litigation Tribunal Section VI, judgment 175-2011).

"As a final aspect, regarding IDA's claim that the Court orders it to pay damages and losses for having titled in areas with respect to which it had no duty to evict or guard, this decision-making body finds, as the adjudicators expressed, that the condemnation in the abstract is due to the existence of abnormal functioning that must be compensated in favor of the State. In that line, it is undeniable that IDA titled parcels in the public domain, despite the impediment that weighed in that regard, a situation that places that conduct outside the bounds of all legality. Consequently, it is not observed that the Court overstepped by ordering it to pay damages and losses in the abstract. In the same vein, regarding the indication that the Court did not consider that the land has been in the possession of private parties, this is not a claim worthy of consideration before this Chamber, because the Forestry Law (Ley Forestal) is clear in the sense that these are inalienable assets, whose possession by private parties shall not create any right in their favor, with the State's replevin action (acción reivindicatoria) being imprescriptible." (Judgment 1070-2010 at 9 hours 40 minutes on September 3, 2010). First Chamber of the Supreme Court, judgment 1675-2012.

V.- CONCLUSION:

For the foregoing reasons, the inquiry is inadmissible. However, for guidance, and as a non-binding legal opinion, some judicial precedents and norms on the topics of interest are included.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas
Attorney General (Procurador)
JJBV/jqr