OJ-033-1995 — Legal distance between urban developments and drinking water springsDistancia legal entre urbanizaciones y nacientes de agua potable

Opinión Jurídica : 033 - J   del 20/09/1995   



OJ-033-95




20 de setiembre de 1995




 




Señores




Comité Pro Conservación de las Nacientes




El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada y otras




Alajuela




 




Estimados señores:



    Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la consulta planteada
por ese Comité sobre la distancia legal que debe existir entre los proyectos urbanísticos y las
nacientes cercanas que proveen de agua potable a las comunidades.



    Si bien la Procuraduría General de la República tiene por norma atender únicamente aquellas
consultas que le plantean los organismos de la Administración Pública (artículos 3º, inciso b), y 4º
de nuestra Ley Orgánica), hemos considerado conveniente, vista la trascendencia del tema, y por vía
de excepción, emitir la presente opinión jurídica.



    En razón de las atribuciones que el ordenamiento jurídico confiere sobre la materia al Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al Ministerio de Salud, a la Dirección de Urbanismo
del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la Municipalidad de Alajuela, se les otorgó
audiencia sobre la consulta en mención, habiendo recibido la última de las contestaciones, por parte
de la Dirección General de Salud, el 21 de agosto del año en curso.




EL RECURSO AGUA Y LAS CUENCAS HIDROGRAFICAS



    El agua es uno de los elementos indispensables para el sostenimiento de los ecosistemas
terrestres; sin ella simplemente no existiría la vida sobre la Tierra.



    El hombre no escapa a su importancia. El agua representa para un adulto aproximadamente el 70%
del total de su peso. Es el vehículo eficaz por el que transitan los nutrientes que requiere el
cuerpo y para los desechos que éste elimina. Constituye el elemento fundamental del protoplasma
celular y participa de todos los procesos metabólicos celulares y reacciones enzimáticas. Su función
reguladora de la temperatura corporal es imprescindible, ya sea por la vía pulmonar como la cutánea
(secreción del sudor) (Enciclopedia Océano de la Ecología, Tomo Tercero; Barcelona, Grupo Editorial
Océano, 1995, p.264).



    En el campo del desarrollo humano, el preciado líquido se encuentra a la base de las relaciones
básicas para el crecimiento de las sociedades:



 "Debe reconocerse el carácter multisectorial del aprovechamiento de los recursos hídricos en el
contexto del desarrollo socioeconómico, así como su utilización para fines múltiples, tales como el
abastecimiento de agua y el saneamiento, la agricultura, la industria, el desarrollo urbano, la
generación de energía hidroeléctrica, la pesca en aguas interiores, el transporte, las actividades
recreativas, la ordenación de las tierras bajas y las planicies y otras actividades." (Punto 18 de
la Agenda 21 en "Cumbre de la Tierra ECO'92. Visiones Diferentes". Publicación del Consejo de la
Tierra y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 1993, p.92).



    A pesar de su trascendencia y parecer considerable su volumen mundial (1360 millones de
kilómetros cúbicos), sólo puede ser utilizada como agua dulce el 2,3%, localizada en el suelo,
subsuelo, lagos, lagunas, pantanos, etc., la atmósfera y los cursos de agua; el resto es agua salada
(95,5%) o bien forma parte de los casquetes polares y glaciares (2,2%) (Enciclopedia Océano de la
Ecología, op.cit., p.266).



    Este escaso margen, unido a la expansión demográfica y al crecimiento de las actividades
humanas, ha redundado en una decreciente disponibilidad del recurso tanto cuantitativa como
cualitativa.



    La gran cantidad de campos que dependen de su utilización representa una demanda cada vez mayor
que obliga al racionamiento del recurso y a un aumento de la presión sobre él.



    Al mismo tiempo, los usos inadecuados, abusivos y contaminadores (vertido de aguas residuales
domésticas mal tratadas, controles deficientes de desechos industriales, pérdidas y destrucción de
las zonas de captación, ubicación imprudente de fábricas, deforestación, agricultura migratoria y
métodos de cultivo, entre otros) reducen cada día más la calidad del agua a niveles peligrosos,
daños que en algunos casos ya son prácticamente irreparables.



    Es en consideración a estas variables por lo que a nivel mundial se ha considerado como
prioritaria una visión íntegra del problema en que se analice este recurso, reagrupando
unicomprensivamente los distintos enfoques que la definen.



   Surge entonces el criterio de cuenca hidrográfica como marco ideal para la planificación de los
recursos hídricos. En la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, ya se consigna
esta prioridad como compromiso internacional:



 "Garantizar que las cuencas hidrográficas sean consideradas unidades de planificación y gestión
ambiental en modelos de desarrollo ecológica y socialmente sostenibles." (Punto 33. Tratado de las
Organizaciones No Gubernamentales. íbid, p. 295).



    En nuestro país, la Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica
(ECODES) estableció este mismo parámetro dentro de sus lineamientos de acción:



 "Evaluar y controlar las condiciones presentes y potenciales (en cantidad y calidad) de los
recursos hídricos, por cuencas hidrográficas o áreas de recarga, como base para la planificación
futura de proyectos. Desarrollo de un Plan Nacional de Recursos Hidráulicos que enfatice la
conservación y manejo integrado de recursos a fin de optimizar los beneficios de usos actuales y
potenciales del agua, y definir la asignación racional del recurso. Se propone un sistema nacional
de cuencas basado en los usos preferenciales del agua." (Quesada Mateo, Carlos. " Estrategia de
Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica, ECODES. Ministerio de Recursos Naturales,
Energía y Minas, San José, 1990. p.121).



    La cuenca hidrográfica es definida como "aquella unidad territorial de superficie variable de
terreno, definida por una cima divisoria de agua y cuyas aguas drenan hacia una salida común. En
ella suceden procesos biológicos, económicos, naturales y sociales muy dinámicos e interrelacionados
entre sí." (Artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 19886-MIRENEM de 27
de agosto de 1990).



    Se trata, en otras palabras, de la porción de territorio en que se produce un escurrimiento
superficial de aguas hacia un fondo de valle común, normalmente ocupado por un colector (río), cuyo
régimen puede ser permanente, estacional o intermitente. Se compone de dos elementos estructurales:
el sistema de vertientes y el sistema fluvial de valles, donde se recogen finalmente las aguas
(Brenes, Guillermo. "Cuenca Hidrográfica como instrumento del ordenamiento territorial" Mesa Redonda
en Primer Congreso Nacional de Derecho Ambiental. Unión Mundial para la Naturaleza, 1992. p. 284).



    A partir de este concepto, se ha llegado a dividir el territorio nacional en 34 cuencas
hidrográficas (Villalobos, V. "El Plan de Acción Forestal y los Proyectos de Manejo de Cuencas.
Dirección de Planificación y Cooperación Internacional. MIRENEM. San José, 1993) y se persigue
asociar la planificación de cada una de estas zonas tomando en cuenta los potenciales usos de la
tierra, a fin de obtener un ordenamiento equilibrado del territorio:



 "Por este motivo, debe desarrollarse el desarrollo de los recursos hidráulicos conjuntamente con el
ordenamiento territorial, pues la cuenca hidrográfica constituye una unidad o sistema natural que
irremediablemente, vincula los recursos hídricos al uso de la tierra" (ECODES, op. cit., p. 58).



    La cuenca hidrográfica es un elemento valioso para el ordenamiento territorial en tanto el agua
se comporta como un parámetro de diagnóstico. Se puede determinar el estado de una porción del
territorio a través de la calidad del agua (cantidad de caudal, frecuencia de crecidas, turbidez,
grado de contaminación, etc.) que discurre por él. No en vano se afirma que el agua es a la
naturaleza lo que la sangre es al cuerpo (Brenes, Guillermo, op. cit., p.282).



    Surge, entonces, el concepto de manejo integrado de cuencas hidrográficas como instrumento
dinámico con miras a "manejar, aprovechar, proteger y conservar los recursos naturales de una
cuenca, teniendo como fin la conservación y el mejoramiento de la calidad ambiental y los sistemas
ecológicos para generar bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de sus habitantes"
(Espinoza, Lisbeth y Camacho, Juan Luis. "Guía de Regulaciones Jurídicas para la fiscalización y
tutela de actividades en las cuencas hidrográficas". Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos
Naturales, 1995. p. 4).



    Dentro de los objetivos principales del manejo de cuencas se encuentra el de proteger las
fuentes suministradoras de agua potable.Para ello se ha planteado la identificación física de tal
recurso, su conservación y uso sostenible.



    En cuanto a este último punto, es el creciente fenómeno de la urbanización uno de los factores
que más plantean desafíos al momento de asegurar el acceso de todos al agua potable. Estando este
problema subyacente en la consulta que se nos dirige, hemos estimado pertinente, previo al análisis
legal, dedicar algunas líneas a analizar cómo el crecimiento de los cascos urbanos puede incidir en
el deterioro de las aguas y éste a su vez en las condiciones de vida.




DESARROLLO URBANO Y AGUA POTABLE



    La presión que ejerce el fenómeno expansivo urbano sobre las corrientes de agua, no solamente la
potable, reviste caracteres alarmantes.



    La construcción de precarios, por ejemplo, a la orilla de los cauces, provoca que las viviendas,
especialmente en la estación lluviosa, sufran severos daños y en algunos casos se vean arrastradas,
con las consiguientes pérdidas humanas y económicas. Otro caso más extremo aún, es el de los que
construyen sus casas sobre rellenos del cauce, que por efectos de erosión, causada por el agua de
lluvia o la misma corriente del río o la quebrada, terminan sucumbiendo. (Al respecto puede verse
"Uso del Suelo con fines constructivos en áreas de amenaza natural" Dirección de Prevención y
Mitigación, Comisión Nacional de Emergencia, 1993, p. 22).



    También, la gran cantidad de urbanizaciones que en los últimos años han proliferado, ocasiona un
gran problema de escorrentía, al fluir las aguas en gran cantidad por los colectores, aumentando su
volumen y provocando constantes inundaciones. Con anterioridad, estas aguas eran absorbidas por la
tierra o su volumen no era significativo en el caudal del colector:



 "Los costos del suelo han llevado al fraccionamiento en lotes muy pequeños, lo que obliga a la
construcción en un alto porcentaje del lote, y a dedicar una alta proporción de las fincas
urbanizadas en la construcción de calles y aceras. Esto acentúa los problemas de inundación por
falta de espacios para la infiltración de agua de lluvia." (ECODES, op. cit., p. 65).



    No menos impactante para el sistema hidrológico es el grado de contaminación que el uso
doméstico genera, sin mencionar la producida por desechos industriales y agrícolas. La falta de
planificación y control sobre la práctica nociva de vertimiento de desechos (basura, materia fecal,
aguas jabonosas, etc.) ha contribuido a su profusión, incidiendo en el deterioro de la calidad del
agua, de la biodiversidad existente y de su riqueza estética.



    Por supuesto, la consecuencia más grave de la contaminación de las aguas está referida a la
disminución o pérdida de su potabilidad y los efectos consiguientes sobre la salud de las personas.
Se estima que el 80% de todas las enfermedades y más de un 33% de los fallecimientos en los países
en desarrollo se deben al consumo de agua contaminada y que, en promedio, hasta un 10% del tiempo
productivo de cada persona se pierde a causa de enfermedades relacionadas con el agua (Consejo de la
Tierra e IICA, op. cit., p.94).



    En nuestro país, y sólo a manera de ejemplo, la cuenca del Río Grande de Tárcoles presenta en
sus ríos indiscutibles síntomas de contaminación seria: agotamiento del oxígeno disuelto,
desaparición de especies acuáticas, presencia de agroquímicos, existencia de metales pesados, alta
densidad de coliformes fecales, grandes cantidades de sólidos en suspensión y sedimentos, etc. La
situación es preocupante si se considera que sólo en la parte alta de la Subcuenca del Río Virilla,
se han llegado a detectar 32 sitios de aprovechamiento de agua por poblaciones, de los cuales 25 son
captaciones de aguas superficiales (Espinoza, Lisbeth y Camacho, Juan Luis, op.cit, p. 6).



    Uno de los principales contaminantes de manantiales y corrientes, y que viene aparejado a la
construcción de viviendas, lo constituye, sin duda alguna, las llamadas aguas negras, las que están
formadas por materiales de desecho producidos por el hombre. Normalmente proceden de fregaderos e
inodoros de residencias, restaurantes, oficinas y fábricas. Contienen materiales disueltos
imperceptibles al ojo, así como materiales sólidos de las defecaciones humanas y otros restos
orgánicos. También, la mayor parte de las aguas negras contienen productos químicos dañinos y
bacterias patógenas (Fournier Origgi, Luis. "Recursos Naturales". San José, EUNED, 1984, ps.
157-158).



    El tratamiento de las aguas negras no es generalizado y depende del grado de desarrollo de los
sistemas sanitarios de los países y las regiones; en algunos casos, no los menos, son arrojadas
libremente a los cursos de agua. Estas aguas sin tratamiento tienen olor desagradable, contienen
gran cantidad de bacterias nocivas a la salud, y por demás, producen irremediables daños a la vida
acuática. Ahora bien, no toda agua tratada deja de ser dañina: la mayoría de los métodos que se
emplean convierten los restos orgánicos en compuestos inorgánicos tales como nitratos, fosfatos y
sulfatos. Estos productos, por efecto de la eutrofización (envejecimiento de un cuerpo de agua por
el crecimiento de vegetación, especialmente algas, cuya descomposición produce un elevado consumo
del oxígeno disuelto), afectan groseramente a los peces y otras plantas acuáticas (íbid. p. 158).



    La eliminación de aguas negras hasta su destino final (casi siempre un curso de agua) puede
seguir varios caminos. Desde su vertido directo, el más grave de todos por las indiscutibles
repercusiones a nivel ambiental y sobre todo de salud humana, hasta pasar por plantas de
tratamiento, con diferentes grados de purificación (filtrado de sólidos, cámara de sedimentos,
activación de lodos, filtrado por goteo, uso de sustancias químicas, tamizado microscópico, etc.).
Obviamente aquellos más complejos son los más costosos, lo que ha desestimulado su implementación.



    Otra forma de eliminación de las aguas negras son los llamados tanques sépticos. Estos
recipientes, enterrados de manera próxima a las viviendas y unidos a ellas por tubos, hacen que los
sólidos de aquellas aguas se depositen en su fondo como lodos o formen una nata en la superficie del
líquido. El efluente se descarga del tanque a una zona de drenaje, distribuyéndose gradualmente en
el suelo. Dentro del tanque, los sedimentos son digeridos por las bacterias y el material se
transforma en gas y humus, el cual debe ser extraído periódicamente. En nuestro país, la disposición
final de estos lodos no siempre es apropiada, en tanto una gran parte terminan en colectores del
alcantarillado sanitario (sin ningún tratamiento) o son directamente arrojados a los cursos de agua
(Fournier, Luis; op. cit. ps. 161-162).



    Los mantos freáticos también pueden sufrir fuerte deterioro, ya que los nitratos provenientes de
tanques sépticos, por ejemplo, pueden atravesar capas de suelo y roca de cierto grosor, en procesos
que pueden tardar hasta años, y llegar hasta aquellos, contaminándolos. Por estas características de
paulatina y persistente, es una polución imperceptible y difícil de eliminar, sin mencionar otras
posibles consecuencias negativas, como serían el renunciar a utilizar esas aguas para fines de
consumo o bien el tener que traer el agua desde largas distancias, aumentándose el costo. El
problema se agrava si se toma en cuenta que una buena parte de las urbanizaciones se construyen sin
hacer estudios de permeabilidad de suelos, con el propósito de determinar la cabida mínima por lote
y la cobertura constructiva que permitan su desarrollo sin perjudicar los acuíferos.



    El crecimiento en el número de urbanizaciones también trae consigo el aumento de los desechos
sólidos domiciliarios, que pueden ser de muy distinta índole: orgánicos, plásticos, vidrio, latas,
etc. Estos materiales, lejos de ser correctamente dispuestos (reutilización, reciclaje, etc.), son
amontonados, sin ningún tratamiento, en inmuebles destinados a ese efecto, y en otros casos,
vertidos en las márgenes de los ríos. Esta práctica, aparte de constituir foco potencial de
enfermedades y de alterar la belleza del paisaje, es generadora de un alto grado de contaminación,
alterando negativamente los índices de potabilidad y la misma vida silvestre.



    Otro problema no menos complejo es el producido por la gran cantidad de terrenos que son
sepultados bajo capas de cemento, fruto de las urbanizaciones. Esta actividad provoca una casi nula
posibilidad de infiltración de agua a los mantos acuíferos, por lo que estos ven disminuir
paulatinamente su volumen, hasta llegar a ser insuficientes para cubrir las demandas poblacionales.
Este fenómeno provoca alteración de los cursos subterráneos por el cambio de la corriente original
del agua, cambiando la escorrentía natural que pasa a ser exclusivamente a nivel de superficie,
concentrando los vertidos en determinados puntos.



    Iguales efectos son ocasionados cuando, a raíz de la preparación de los terrenos para urbanizar,
un número significativo de árboles, sobre todo cercanos a las nacientes, son talados.



    Cuando existe una masa arbórea suficiente, la lluvia que cae sobre el suelo lo hace en una forma
más lenta y menos fuerte, al aminorar su caída las ramas y hojas de los árboles, que retienen una
gran cantidad de agua, y la liberan paulatinamente en forma de gotas o bajando por el tronco. Esto
permite que las aguas no discurran y erosionen las capas edáficas. También impide que la lluvia dañe
el suelo el sinnúmero de hojas sueltas en el sotobosque. El agua que finalmente llega a la tierra de
forma inofensiva, penetra a la capa de humus (capa superficial), que la absorbe como una esponja. El
resto del agua, por la fuerza de gravedad, desciende a capas inferiores del suelo, y es la que
resurge a la superficie a través de las nacientes o se almacena en los mantos acuíferos. Esta agua
es limpia y fresca.  Además, los árboles de zonas nubosas devuelven al suelo en forma de gotas una
gran cantidad de agua condensada, aún en el verano, la que posteriormente llega a los ríos. Es
incuestionable, entonces, el papel que juegan los bosques en la existencia de agua de primera
calidad y en cantidad abundante durante todo el año. (Vaughan, Christopher. "La importancia de la
protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" en Antología Conservación del Medio, San
José, EUNED, 1983, ps. 174-175).



    Valga también apuntar aquí, por incumbir también al tema del uso del recurso, la inexistente
disposición apropiada de los diferentes tipos de aguas. Al alcantarillado van a parar aguas de
lluvia, aguas negras con alto contenido de materia orgánica, aguas procedentes del lavado e higiene
corporal, e incluso agua absolutamente potable. Se desperdicia, por tanto, una buena cantidad de
líquido que podría ser reutilizado sin mayor tratamiento, al mezclarse con aguas de alto contenido
contaminante. Esto es particularmente cierto para los núcleos urbanos, sobre todo aquellos ya
consolidados, donde es prácticamente inviable la implementación de un mejor uso del agua residual.



    Una vez conocidas las implicaciones que tienen los complejos urbanizacionales para las aguas, de
manera singular para aquellas que brotan primeramente de las nacientes, podemos comprender de mejor
modo la tutela que nuestro ordenamiento jurídico ha querido brindar a este elemento insustituible
para la vida humana.




REGIMEN JURIDICO APLICABLE



    Las aguas en Costa Rica, especialmente las potables, han sido objeto de una profusa legislación
a través del tiempo. Ya la misma Ley de Aguas actual, No. 276 de 27 de agosto de 1942, tuvo su
antecedente normativo en el siglo pasado, Ley No. 11 de 26 de mayo de 1884.



    Según lo establece el Código de Minería (Ley No. 6797 de 4 de octubre de 1982), se reservan para
el Estado las aguas subterráneas y superficiales (artículo 4º), las cuales sólo podrán ser
explotadas por particulares de acuerdo con la Ley.



    Por su parte, la Ley de Aguas vigente, en su artículo 1º, califica como aguas del dominio
público:



 "IV.- Las de los ríos o afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en
que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o
esteros;"



 "VIII.- Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas
de propiedad nacional, y en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público;"




"IX.- Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos;"



    En virtud de estas disposiciones, no cabe duda que los manantiales y aguas subterráneas forman
parte del demanio estatal, y no son susceptibles de adquisición particular. Incluso existe una norma
dentro de la misma Ley de Aguas que salvaguarda estos intereses aún en la misma inscripción de
títulos nuevos:



 "Artículo 72.- Los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no
tituladas, deberán hacer la reserva consiguiente en cuanto a las aguas, álveos o cauces y vasos de
las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en la sentencia de adjudicación de las
tierras y debiendo el Registro Público tomar nota de esas reservas nacionales. La omisión de ese
requisito no confiere derecho alguno al denunciante o poseedor sobre esos bienes."



    También existe una intención de tutela especial de estas áreas al proteger las zonas
circundantes a ellas o necesarias para su mantenimiento:




"Artículo 68.- Se declaran zonas protectoras:



 1) Las áreas que bordeen manantiales que nazcan en cerros, en un radio de doscientos metros, y de
cien metros si los manantiales nacen en terrenos planos.



 (...) 4) las áreas de recarga acuífera de los manantiales en que sus aguas sean utilizadas para
consumo humano." (Ley Forestal, No. 7174 de 28 de junio de 1990)



    Se entiende por área de recarga acuífera "aquellas superficies de terrenos en los cuales ocurre
la mayor parte de la infiltración que alimenta un determinado acuífero" (Reglamento a la Ley
Forestal, Decreto No. 19886-MIRENEM de 27 de agosto de 1990).



    La declaratoria de zona protectora rige tanto para terrenos de dominio particular como estatal
(artículo 69 de la Ley Forestal), por lo que queda prohibido en ellos realizar labores agropecuarias
o eliminar la vegetación, salvo en los casos en que, con sujeción a las normas técnicas, así lo
autorice la Dirección General Forestal (artículo 70 íbid).



    En cuanto al agua propiamente tal que se obtiene de esas fuentes, existe una voluntad
legislativa expresa en el sentido de que su uso para consumo humano sea preeminente sobre cualquier
otro:



 "Artículo 264.- El agua constituye un bien de utilidad pública y su utilización para el consumo
humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso." (Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre
de 1973)



    Dada su trascendencia, el aseguramiento de agua potable a las poblaciones ha provocado que el
ordenamiento jurídico costarricense haya dado un trato preferencial a las zonas contiguas a las
fuentes proveedoras, otorgándoles en varios cuerpos legales un régimen de dominio público:



 "Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes:



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población,
o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos; y
en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lado de
la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;" (Ley de Tierras y
Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961)



    Para la determinación de cuándo un terreno es plano o quebrado, puede estarse a lo estatuido por
el artículo 2º del Reglamento a la Ley Forestal (terrenos planos son aquellos cuya pendiente sea
igual o menor al treinta por ciento, y quebrados los que tengan una pendiente superior a ese
porcentaje).



    Este precepto de la Ley de Tierras y Colonización es muy antiguo y ya lo encontramos regulado en
el Código Fiscal, según reforma de Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º) y
la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939 (artículo 7º).




   Una normativa similar la encontramos en la actual Ley de Aguas:




"Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:



 a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un
perímetro no menor de doscientos metros de radio;



 b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas."



    La frase "en un perímetro no menor" que se indica en el inciso a) permite que este artículo sea
compatible con el inciso c) del numeral 7º de la Ley de Tierras y Colonización en cuanto a la
distancia del terreno afectado al demanio.



    En la misma línea de las normas anteriores, el artículo 2º de la Ley General de Agua Potable,
No. 1634 de 18 de setiembre de 1953), sujeta al dominio público los terrenos necesarios para un
abastecimiento adecuado de agua potable, así como aquellos requeridos para asegurar un caudal
suficiente (zonas de recarga acuífera):



 "Artículo 2º: Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras
Públicas como el Ministerio de Salud Pública, consideren indispensables para construir o para situar
cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para
asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesario de las mismas. Corresponde al
Ministerio de Salubridad Pública conocer de las solicitudes formuladas para construcción, ampliación
y modificación de los sistemas de agua potable y recomendar al Ministerio de Obras Públicas la
construcción, ampliación o modificación de aquellas de mayor necesidad, previo estudio de índices de
mortalidad, parasitismo y otros."



    La facultad de determinar cuáles son estas áreas, comprendidas también las descritas en los
artículos 7º, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas, recae sobre el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al señalar el artículo 1º, inciso h), de su
Ley Constitutiva, No. 2726 de 14 de abril de 1961, que le corresponde "hacer cumplir la Ley General
de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los
ministerios y municipalidades indicadas en dicha ley", en este caso, del Ministerio de Obras
Públicas y el de Salud.



    Esta responsabilidad es compartida con la Dirección General Forestal, según se aprecia en el
Reglamento de la Ley No. 7174, artículos 2º, 11 punto 2º, inciso d), y 91:



 "Artículo 11.- El Departamento de Reservas Forestales, Zona Protectoras y Cuencas Hidrográficas
estará integrado por una Sección de Manejo y Vigilancia, una Sección de Conservación y Manejo de
Cuencas Hidrográficas y una Sección de Agrimensura y Tenencia de la Tierra.



 Son funciones del Departamento de Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Cuencas Hidrográficas
según sus secciones:




(...)




2.- SECCION DE CONSERVACION Y MANEJO DE CUENCAS HIDROGRAFICAS



 d.- Identificar, en forma conjunta con las instituciones correspondientes, a las áreas de
protección de nacientes y zonas de recarga acuífera, y proponer las acciones correctivas
pertinentes. Esta actividad se llevará a cabo siempre y cuando exista personal y se capacita en este
campo."



 "Artículo 91.- Para los lagos, embalses naturales y artificiales, la zona protectora mínima será de
cien metros a partir de su ribera. Las zonas protectoras de recarga acuífera a las que hace
referencia el inciso 4) del artículo 68 de la Ley, serán determinadas en forma conjunta con la
institución correspondiente y la DGF."



    Como ha podido quedar claro hasta aquí, el legislador ha querido salvaguardar para las
generaciones presentes y futuras el acceso de todos al agua potable, tanto en calidad como en
cantidad. Por ese mismo motivo estimó indispensable tomar otras medidas complementarias tendientes a
asegurar volúmenes adecuados de agua, a través de la preservación y restablecimiento de áreas
boscosas colindantes con las fuentes, como las que se detallan a continuación:



 "Artículo 145.- Para evitar la disminución de las aguas producidas por la tala de bosques, todas
las autoridades de la República procurarán, por los medios que tenga a su alcance, el estricto
cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente
los de las orillas de los ríos y los que se encuentran en los nacimientos de aguas." (Ley de Aguas)



 "Artículo 148.- Los propietarios de terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los
cuales existan manantiales, en cuyas vegas o contornos hayan sido destruidos los bosques que les
servían de abrigo, están obligados a sembrar árboles en las márgenes de los mismos ríos, arroyos o
manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las expresadas aguas, en todo el trayecto y
su curso, comprendido en la respectiva propiedad."(Ley de Aguas)



 "Artículo 149.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de los
particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los
cerros o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos."(Ley de Aguas)



 "Artículo 156.- Las Municipalidades dispondrán, sin pérdida de tiempo, lo que fuere oportuno para
reforestar los terrenos de su propiedad que se encuentren en las condiciones que determina el
artículo 1."(Ley de Aguas)



 "Artículo 22.- Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sufragar
los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para
mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los
servicios de aguas y alcantarillado."(Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados)



    Como se recordará de lo dicho línea atrás, la existencia de una masa abundante de árboles es
sumamente beneficiosa para el sostenimiento y recuperación de los mantos acuíferos, mantenimiento
del caudal en las corrientes de agua, así como para la compactación de los suelos.



    En atención también de resguardar los sitios de captación de agua potable, existe una
prohibición absoluta a las municipalidades de enajenar, hipotecar o de cualquier otra manera
comprometer las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales.
También les cubre impedimento de arrendar, prestar o por su propia cuenta explotar tales tierras, si
para ello han de descuajarse montes o derribar árboles (artículos 154 y 155 de la Ley de Aguas).



    Asimismo, merece destacarse que, en atención a prevenir cualquier tipo de efecto nocivo, el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados fijará determinadas zonas en las que no se
podrán realizar ningún tipo de construcción u obra que atentare contra los sistemas de
abastecimientos de agua potable o sus fuentes:



 "Artículo 16.- Se prohíben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en las zonas
cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera otra parte del sistema,
que perjudique en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las condiciones
físicas, químicas o bacteriológicas del agua; estas zonas serán fijadas por los Ministerios de Obras
Públicas y Salubridad Pública." (Ley General de Agua Potable)



    Como puede notarse, el ejercicio de esta potestad es discrecional en cuanto a la extensión de
las áreas, y dependerá de razonamientos técnicos que justifiquen la amplitud de las mismas.




   El artículo 32 de la Ley de Aguas consagra una atribución similar:



 "Artículo 32.- Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación
ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección
de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que
juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación."



    En virtud del artículo 2º, inciso f), de la Ley No. 2726 la competencia precedente es trasladada
al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.



    Estas reglas son de especial relevancia tratándose de urbanizaciones. Como se sabe, todos los
desarrollos de este tipo deben contar con la aprobación previa del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados:



 "Artículo 21.- Todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de
abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado,
deberá ser aprobado previamente por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
que podrá realizar la inspección que estime conveniente para comprobar que las obras se realizan de
acuerdo con los planes aprobados.



 Dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos,
urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país y ningún otro organismo estatal otorgará
permisos o aprobaciones de construcción sin tal aprobación por parte del Instituto. La infracción de
este mandato ocasionará la nulidad de cualquier permiso de construcción otorgado en contravención de
esta prohibición teniéndose por legalmente existente la parcelación o el proyecto en su caso, con
las consecuencias, en cuanto a terceros, que prevé el artículo 35 de la Ley de Planificación Urbana,
No. 4240 de 15 de noviembre de 1968." (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados)



    Esta función, conferida además por el artículo 2º, inciso e), ibídem, le permite al Instituto
velar por la protección de las fuentes de agua potable, establecer, con base en criterios técnicos,
la viabilidad del proyecto o imponer limitaciones constructivas en aras del interés público.



    Lo anterior, se supone, será factible sólo en aquellas áreas que no hayan sido detectadas como
útiles al fin de abastecimiento de agua potable y declaradas inalienables, en las cuales, por vía de
principio, no son susceptibles de urbanización, por implicar un régimen de propiedad privada
incompatible con la dominicalidad pública.



 Finalmente, dentro del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones
(publicado en el Alcance No. 18 de La Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983), existe una norma
específica que contempla la hipótesis planteada para la distancia mínima a guardar entre una
naciente y un complejo urbanizacional:



 "III.3.7.6. En caso que una corriente de agua permanente nazca en un área a urbanizar, el ojo de
agua deberá protegerse en un radio de 50 metros como mínimo, zona en que no se podrá construir
ninguna obra, salvo las de aprovechamiento del agua. Esta área podrá entregarse dentro del
porcentaje a ceder al Municipio para uso público y en este caso deberá destinarse a parque."



 Esta disposición no es aplicable, en concordancia con lo expuesto, a terrenos declarados
inalienables (artículos 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización; 31 de la Ley de Aguas; y
2º de la Ley General de Agua Potable), a zonas en las que el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados hubiere dictado otras limitaciones (artículo 16 de la Ley General de Agua Potable y
32 de la Ley de Aguas) y en áreas que se encuentran cubiertas por un plan regulador específico:



 "1.10. Este reglamento será aplicado en todo el territorio nacional y en tanto no exista en la
localidad un plan regulador que indique una norma diferente." (Reglamento para el Control Nacional
de Fraccionamientos y Urbanizaciones)



 Por ser relevante en el presente estudio, es menester dedicar algunos párrafos a la naturaleza
jurídica de los planes reguladores y su incidencia en la protección de áreas de interés, como los
manantiales y mantos acuíferos.




PLANES REGULADORES



 El plan regulador es definido como "el instrumento de planificación local que define en un conjunto
de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de
desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación,
servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas
urbanas" (artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968).



 Por su cualidad de ordenador espacial, el plan regulador se convierte en un medio idóneo para
planificar determinados sectores del territorio, ya no a través de normas abstractas y generales,
sino de normas específicas adaptadas a las especiales características de la zona involucrada y a las
necesidades de la población y el entorno.



 Asimismo, dada su intrínseca naturaleza de ajuste zonal, el plan regulador es un vehículo útil para
implementar de una forma mayormente precisa el manejo integrado de una o varias cuencas
hidrográficas (dependiendo de la cobertura) que, como ya dijimos, constituye un modo óptimo de
ordenamiento territorial.



    Por otro lado, la eficacia del plan regulador descansa en el acatamiento obligatorio que su
carácter reglamentario le otorga:



 "Artículo 28.- Prohíbase aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que
sea incompatible con la zonificación implantada (...)"(Ley de Planificación Urbana)




   En ese mismo sentido se han manifestado la doctrina y la jurisprudencia administrativa:



 "1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y
por lo que respecta a la administración, su carácter aunque relativamente discrecional es de todos
modos obligatorio; de otra manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara
facultades más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido. 2) En segundo
lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el alcance de
ser el fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que
van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además de
estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del plan, y en relación de
coordinación con las demás medidas de otra naturaleza que éste establezca." (Gordillo, Agustín.
"Introducción al Derecho de la Planificación. Carcas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981. ps.
104-105).



 "Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc.) que asigna el uso
público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse
las actuaciones de los órganos administrativos." (Procuraduría General de la República, dictamen No.
C-070-93 de 20 de mayo de 1993).



    A un nivel macro, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo debe preparar, revisar y
mantener al día un Plan Nacional de Desarrollo Urbano en el que han de estar representados, entre
otros, los siguientes elementos necesarios:



 (...) f) Los servicios públicos, para analizar y ubicar en forma general los proyectos sobre
transportes, comunicaciones, electrificación, abastecimiento de agua, drenajes pluviales y
sanitarios, instalaciones educativas y asistenciales, y todos los demás que, por su función, tamaño,
extensión, situación legal u otra causa, deben incluirse dentro del referido Plan; y



 g) La recreación física y cultural, que propicie la conservación y el disfrute racional de los
recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugares escénicos y
sitios o edificios de interés histórico o arqueológico." (artículo 3º de la Ley de Planificación
Urbana)



    Al momento de elaborar un plan regulador concreto, estos mismos criterios deben estar presentes
si se quiere asegurar un uso adecuado y sostenible del territorio.




NORMATIVA COMPLEMENTARIA



    A fin de tener un marco completo respecto de la legislación existente para la protección de las
aguas, especialmente las potables, y la incidencia de proyectos urbanísticos sobre las mismas,
haremos mención de seguido a algunas disposiciones jurídicas que en mayor o menor medida son de
recibo al efecto.



    Aparte de su competencia en la dirección y vigilancia de todo lo concerniente al
aprovisionamiento a los habitantes de la República del servicio de agua potable (artículo 2º, inciso
a), de la Ley No. 2726), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene también
entre sus funciones la de promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección
ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (artículo 2º, inciso c), íbid).



    En dichas tareas, el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados está sujeto al control y
supervigilancia del Ministerio de Salud (artículos 343 y 344 de la Ley General de Salud, No. 5395 de
30 de octubre de 1973).



    Ambos organismos públicos cuentan con un cuerpo de normas suficientemente amplio en la Ley
General de Salud para combatir en forma efectiva la contaminación de las aguas:



 "Artículo 263.- Queda prohibida toda acción, práctica u operación que deteriore el medio ambiente
natural o que alterando la composición o características intrínsecas de sus elementos básicos,
especialmente el aire, el agua y el suelo, produzcan una disminución de su calidad y estética, haga
tales bienes inservibles para algunos de los usos a que están destinados o cree éstos para la salud
humana o para la fauna o la flora inofensiva al hombre."



 "Artículo 273.- Se prohíbe contaminar los abastos de agua, así como dañar, obstruir parcial o
totalmente, los sistemas de abastecimiento de agua potable destinada a la población. Se presume de
pleno derecho la contaminación del agua por el simple hecho de agregarle cualquier cosa o elemento
extraño, excepto aquellos que mejoren la calidad del agua en proporciones científicamente aceptables
y con fines específicos en la prevención de enfermedades."



 "Artículo 275.- Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas
superficiales, subterráneas y marítimas territoriales, directa o indirectamente, mediante drenajes o
la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o
gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza que,
alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la
salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos,
agrícolas, industriales o de recreación.



 "Artículo 277.- Se prohíbe a toda persona natural o jurídica las acciones que puedan producir la
contaminación o deterioro sanitario de las cuencas hidrográficas que sirvan a los establecimientos
de agua para el consumo y uso humano."



 "Artículo 278.-Todos los desechos sólidos que provengan de las actividades corrientes personales,
familiares o de la comunidad y de operaciones agrícolas, ganaderas, industriales o comerciales,
deberán ser separados, recolectados, acumulados, utilizados cuando proceda y sujetos a tratamiento o
dispuestos finalmente, por las personas responsables a fin de evitar o disminuir en la posible la
contaminación del aire, del suelo o de las aguas."



 "Artículo 285.- Las excretas, las aguas negras, las servidas y las pluviales, deberán ser
eliminadas adecuada y sanitariamente a fin de evitar la contaminación del suelo y de las fuentes
naturales de agua para el uso y consumo humano, la formación de criaderos de vectores y enfermedades
y la contaminación del aire mediante condiciones que atenten contra su pureza o calidad."



    También, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, cuenta
con reglamentación atinente:



 "Artículo 132.- Se prohíbe arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia
contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas
y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, aguas dulces, salobres o salados.
(...)"



    En desarrollo de estas prohibiciones, especialmente la última, el Decreto No. 24158-MIRENEM-S de
16 de febrero de 1995, señala que "toda aquella persona física o jurídica que vierta en las aguas
nacionales contaminantes provenientes de casas de habitación, o de sus actividades de producción de
bienes de consumo, servicios y comercio, es sujeto de aplicación de lo establecido en el artículo
132 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre" (artículo 1º). Más adelante obliga a que "todos los
conjuntos habitacionales, comerciales, turísticos, agroindustriales e industriales, deberán ser
provistos de sistemas de tratamiento para impedir que los desechos sólidos, líquidos pastosos, y las
aguas residuales de cualquier tipo, destruyan la vida silvestre o perjudiquen la salud o el
bienestar humano."(artículo 2º). Además, los responsables de dichas actividades "deberán aportar al
Departamento de Control Ambiental del Ministerio de Salud un estudio sobre la composición de sus
aguas residuales y sus desechos, que permita corroborar el grado de contaminación de los mismos, así
como su confrontación con las normas establecidas en la Ley General de Salud y en el presente
Reglamento", el que contemplará también la posible minimización de los desechos producidos (ordinal
3º).



    Conjuntamente a este estudio, deberá aportarse otro de impacto ambiental, según el Decreto No.
23783-MIRENEM de 28 de octubre de 1994 que, aunque recomienda su presentación cuando se trate de
áreas urbanas y residenciales (artículo 18), obliga a hacerlo en casos de proyectos con impactos
ambientales potenciales de carácter negativo en intensidad moderada para los que existen tecnologías
alternativas o soluciones aceptables desde el punto de vista ambiental, o proyectos de impactos
potenciales negativos de intensidad significativa (artículo 16).



    Esta misma obligación de exigir estudio de impacto ambiental para proyectos urbanísticos ya
existía en el Decreto No. 21930-MIRENEM de 21 de diciembre de 1992 (artículo 1º, inciso 6º), hoy
reformado por el No. 23783-MIRENEM.




   Finalmente, es de rigor elencar otras competencias institucionales no menos relevantes.



    En efecto, la Ley de Planificación Urbana le asigna a la Dirección de Urbanismo del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, el deber de "examinar y visar, en forma ineludible, los planos
correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización"
(artículo 19, inciso 2º). Para ello, ese organismo también deberá velar por que los mencionados
desarrollos no afecten áreas de abastecimiento de agua potable, debiéndose guardar las distancias
pertinentes y adoptar medidas para que los sistemas de drenajes de aguas negras, los tamaños de los
lotes y las coberturas de construcción sean las mínimas indispensables para no perjudicar las
fuentes de agua.



    Las Municipalidades del cantón donde se vayan a levantar urbanizaciones cuentan, asimismo, con
serias responsabilidades. El artículo 4º del Código Municipal, Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970, es
enfático:



 "Artículo 4º.- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses
locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo
nacional.




Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:



 4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las
disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos
y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos
sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas
de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades;
eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas,
adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de
interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la
población urbana.(...)"



 "7) Proteger los recursos naturales de todo orden, asociando una acción energética municipal a la
nacional previstas en materia forestal, para proteger las fuentes hidrográficas, los bosques y la
fauna silvestre, mediante establecimiento o promoción de parques nacionales, reservas forestales y
refugios animales."



    Las tareas reseñadas deben ser tomadas en cuenta al momento en que las Municipalidades deban
conocer de los proyectos de urbanización para su visado, para lo cual la Ley de Planificación Urbana
les proporciona suficiente sustento legal:



 "Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas
sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones:



 c) En tanto pese sobre el inmueble que intente dividir, algún impedimento como el que recae sobre
áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y ..."




"Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos:



 a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan
cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por
la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados; (...)"



 "Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los
reglamentos y el respectivo permiso municipal."




"Artículo 58.- Las municipalidades no permitirán obras de construcción:



 1) Cuando ellas no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros, cobertura y demás
condiciones de la zonificación;




(...)



 5) En tanto lo vede alguna limitación impuesta por reserva de uso público o una declaratoria formal
de inhabilitación del área, motivada en renovación urbana o protección contra inundaciones,
derrumbes y otros peligros evidentes; y



 6) En los demás casos que señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para la mejor
protección de los intereses comunales.




(...)"




CONCLUSION



    La distancia mínima a guardar por los proyectos de urbanización respecto de los manantiales es
de cincuenta metros (artículo III.3.7.6. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones), siempre y cuando no exista en la zona un plan regulador que disponga otra cosa
(artículo 1. 10 íbid.), áreas de restricción delimitadas por el Instituto Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (artículo 16 de la Ley General de Agua Potable y 32 de la Ley de Aguas), o
inalienabilidad del sector por afectación declarada a un fin público, como lo sería el
abastecimiento presente o futuro de agua potable (artículos 7, inciso c), de la Ley de Tierras y
Colonización; 31 de la Ley de Aguas; y 2º de la Ley General de Agua Potable). No está de más
puntualizar que en cualquiera de los casos anteriores se mantiene el régimen de zona protectora a
las áreas contiguas a los manantiales, conforme al artículo 68, inciso 1º, de la Ley Forestal, lo
mismo que a las áreas de recarga acuífera en que las aguas sean utilizadas para consumo humano
(inciso 4º, íbid.).



    Son instituciones encargadas de velar por el cumplimiento de las normas transcritas, y por ende
de la protección y potabilidad de las aguas, el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la Dirección
General Forestal y las Municipalidades respectivas.




De ustedes, atentamente,




Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes




VBC/ PROCURADOR ADJUNTO




c.c. Dra. Ana Gabriela Ross González




Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense




de Acueductos y Alcantarillados




 




Dra. Rossana García González




Directora General de Salud




Ministerio de Salud




 




Arq. Rodolfo Sancho Rojas




Director de Urbanismo a.i.




Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo




 




Ing. Raúl Solórzano Soto




Director General Forestal




Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas




Concejo Municipal de Alajuela

Legal Opinion: 033 - J of 20/09/1995

OJ-033-95

September 20, 1995

Gentlemen

Comité Pro Conservación de las Nacientes

El Pasito, Gutiérrez, Lankaster, Quesada and others

Alajuela

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to the inquiry posed by that Committee regarding the legal distance that must exist between urban projects and nearby springs (nacientes) that supply drinking water to communities.

Although the Procuraduría General de la República is normally required to address only those inquiries posed by entities of the Public Administration (articles 3, subsection b), and 4 of our Ley Orgánica), we have considered it convenient, given the importance of the topic, and by way of exception, to issue this legal opinion.

Due to the powers that the legal system confers on the matter to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Ministerio de Salud, the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the Municipalidad de Alajuela, they were granted an audience regarding the aforementioned inquiry, the last of the responses having been received, from the Dirección General de Salud, on August 21 of this year.

THE WATER RESOURCE AND HYDROGRAPHIC BASINS

Water is one of the indispensable elements for the sustenance of terrestrial ecosystems; without it, life on Earth simply would not exist.

Man does not escape its importance. For an adult, water represents approximately 70% of their total weight. It is the effective vehicle through which the nutrients the body requires and the waste it eliminates travel. It constitutes the fundamental element of cellular protoplasm and participates in all cellular metabolic processes and enzymatic reactions. Its regulating function of body temperature is essential, whether through the pulmonary route or the cutaneous route (secretion of sweat) (Enciclopedia Océano de la Ecología, Volume Three; Barcelona, Grupo Editorial Océano, 1995, p.264).

In the field of human development, this precious liquid lies at the base of the fundamental relationships for the growth of societies:

"The multisectoral nature of the development of water resources in the context of socioeconomic development must be recognized, as well as its utilization for multiple purposes, such as water supply and sanitation, agriculture, industry, urban development, hydroelectric power generation, inland fisheries, transportation, recreational activities, the management of lowlands and plains, and other activities." (Point 18 of Agenda 21 in "Cumbre de la Tierra ECO'92. Visiones Diferentes". Publication of the Consejo de la Tierra and the Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 1993, p.92).

Despite its significance and its considerable global volume (1,360 million cubic kilometers), only 2.3% can be used as fresh water, located in the soil, subsoil, lakes, lagoons, swamps, etc., the atmosphere, and watercourses; the rest is salt water (95.5%) or forms part of the polar ice caps and glaciers (2.2%) (Enciclopedia Océano de la Ecología, op.cit., p.266).

This scarce margin, combined with population expansion and the growth of human activities, has resulted in a decreasing availability of the resource, both quantitatively and qualitatively.

The large number of fields that depend on its use represents an ever-increasing demand that forces the rationing of the resource and an increase in pressure upon it.

At the same time, inadequate, abusive, and polluting uses (discharge of poorly treated domestic wastewater, deficient controls on industrial waste, loss and destruction of catchment areas, imprudent location of factories, deforestation, shifting agriculture and cultivation methods, among others) increasingly reduce water quality to dangerous levels, damages that in some cases are already practically irreparable.

It is in consideration of these variables that, at a global level, a comprehensive vision of the problem has been considered a priority, analyzing this resource by uniquely regrouping the different approaches that define it.

The concept of the hydrographic basin (cuenca hidrográfica) thus emerges as the ideal framework for water resource planning. At the Cumbre de la Tierra, held in Rio de Janeiro in 1992, this priority was already established as an international commitment:

"Ensure that hydrographic basins are considered units for environmental planning and management within ecologically and socially sustainable development models." (Point 33. Tratado de las Organizaciones No Gubernamentales. íbid, p. 295).

In our country, the Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica (ECODES) established this same parameter within its action guidelines:

"Evaluate and control the present and potential conditions (in quantity and quality) of water resources, by hydrographic basins or recharge areas, as a basis for future project planning. Development of a Plan Nacional de Recursos Hidráulicos that emphasizes the conservation and integrated management of resources in order to optimize the benefits of current and potential water uses, and define the rational allocation of the resource. A national basin system based on preferential water uses is proposed." (Quesada Mateo, Carlos. " Estrategia de Conservación para el Desarrollo Sostenible de Costa Rica, ECODES. Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, San José, 1990. p.121).

The hydrographic basin is defined as "that territorial unit of variable land surface, defined by a water divide and whose waters drain towards a common outlet. Within it, very dynamic and interrelated biological, economic, natural, and social processes occur." (Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 19886-MIRENEM of August 27, 1990).

It concerns, in other words, the portion of territory in which surface runoff of water occurs towards a common valley floor, normally occupied by a collector (river), whose flow (régimen) can be permanent, seasonal, or intermittent. It is composed of two structural elements: the slope system and the fluvial valley system, where the waters are finally collected (Brenes, Guillermo. "Cuenca Hidrográfica as an instrument of land-use planning (ordenamiento territorial)" Round Table at the Primer Congreso Nacional de Derecho Ambiental. Unión Mundial para la Naturaleza, 1992. p. 284).

Based on this concept, the national territory has been divided into 34 hydrographic basins (Villalobos, V. "El Plan de Acción Forestal y los Proyectos de Manejo de Cuencas. Dirección de Planificación y Cooperación Internacional. MIRENEM. San José, 1993) and the aim is to associate the planning of each of these zones, taking into account the potential land uses, in order to obtain a balanced land-use planning for the territory:

"For this reason, the development of hydraulic resources must be carried out jointly with land-use planning, because the hydrographic basin constitutes a natural unit or system that inevitably links water resources to land use" (ECODES, op. cit., p. 58).

The hydrographic basin is a valuable element for land-use planning insofar as water behaves as a diagnostic parameter. The state of a portion of the territory can be determined through the quality of the water (flow quantity, flood frequency, turbidity, degree of contamination, etc.) that runs through it. It is not in vain that it is said that water is to nature what blood is to the body (Brenes, Guillermo, op. cit., p.282).

The concept of integrated management of hydrographic basins (manejo integrado de cuencas hidrográficas) then arises as a dynamic instrument aimed at "managing, utilizing, protecting, and conserving the natural resources of a basin, with the goal of conserving and improving environmental quality and ecological systems to generate goods and services that improve the quality of life of its inhabitants" (Espinoza, Lisbeth and Camacho, Juan Luis. "Guía de Regulaciones Jurídicas para la fiscalización y tutela de actividades en las cuencas hidrográficas". Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, 1995. p. 4).

Among the main objectives of basin management is that of protecting the sources supplying drinking water. For this purpose, the physical identification of such a resource, its conservation, and sustainable use have been proposed.

Regarding this last point, the growing phenomenon of urbanization is one of the factors that pose the most challenges when ensuring everyone's access to drinking water. Since this problem underlies the inquiry addressed to us, we have deemed it pertinent, prior to the legal analysis, to dedicate some lines to analyzing how the growth of urban centers can affect the deterioration of waters, and this in turn, living conditions.

URBAN DEVELOPMENT AND DRINKING WATER

The pressure exerted by the expansive urban phenomenon on water currents, not only potable ones, is alarming in nature.

The construction of precarious settlements, for example, on the banks of watercourses, causes dwellings, especially in the rainy season, to suffer severe damage and in some cases be swept away, with consequent human and economic losses. Another even more extreme case is that of those who build their houses on fill material within the watercourse, which, due to erosion caused by rainwater or the current of the river or stream (quebrada) itself, end up succumbing. (Regarding this, see "Uso del Suelo con fines constructivos en áreas de amenaza natural" Dirección de Prevención y Mitigación, Comisión Nacional de Emergencia, 1993, p. 22).

Also, the large number of urban developments (urbanizaciones) that have proliferated in recent years causes a major runoff problem, as waters flow in large quantities through the collectors, increasing their volume and causing constant flooding. Previously, these waters were absorbed by the earth or their volume was not significant in the collector's flow:

"Land costs have led to subdivision (fraccionamiento) into very small lots, which forces construction on a high percentage of the lot, and dedicating a high proportion of the developed properties to the construction of streets and sidewalks. This accentuates flooding problems due to the lack of spaces for rainwater infiltration." (ECODES, op. cit., p. 65).

No less impactful for the hydrological system is the degree of contamination generated by domestic use, not to mention that produced by industrial and agricultural waste. The lack of planning and control over the harmful practice of waste dumping (garbage, fecal matter, soapy waters, etc.) has contributed to its proliferation, affecting the deterioration of water quality, existing biodiversity, and its aesthetic richness.

Of course, the most serious consequence of water contamination relates to the decrease or loss of its potability and the ensuing effects on people's health. It is estimated that 80% of all diseases and more than 33% of deaths in developing countries are due to the consumption of contaminated water and that, on average, up to 10% of each person's productive time is lost due to water-related diseases (Consejo de la Tierra e IICA, op. cit., p.94).

In our country, and only by way of example, the basin of the Río Grande de Tárcoles presents in its rivers indisputable symptoms of serious contamination: depletion of dissolved oxygen, disappearance of aquatic species, presence of agrochemicals, existence of heavy metals, high density of fecal coliforms, large quantities of suspended solids and sediments, etc. The situation is worrying if one considers that in the upper part of the Subcuenca del Río Virilla alone, 32 water utilization sites by populations have been detected, of which 25 are surface water intakes (Espinoza, Lisbeth and Camacho, Juan Luis, op.cit, p. 6).

One of the main contaminants of springs (manantiales) and currents, which accompanies housing construction, is constituted, without a doubt, by so-called black water (aguas negras), which is formed by waste materials produced by humans. It normally comes from sinks and toilets in residences, restaurants, offices, and factories. It contains dissolved materials imperceptible to the eye, as well as solid materials from human defecation and other organic remains. Also, most black water contains harmful chemical products and pathogenic bacteria (Fournier Origgi, Luis. "Recursos Naturales". San José, EUNED, 1984, ps. 157-158).

The treatment of black water is not widespread and depends on the degree of development of the sanitary systems of countries and regions; in some cases, not the least, they are freely discharged into watercourses. This untreated water has an unpleasant odor, contains a large quantity of bacteria harmful to health, and furthermore, produces irremediable damage to aquatic life. Now, not all treated water ceases to be harmful: the majority of the methods used convert organic remains into inorganic compounds such as nitrates, phosphates, and sulfates. These products, through the effect of eutrophication (aging of a body of water due to the growth of vegetation, especially algae, whose decomposition produces a high consumption of dissolved oxygen), grossly affect fish and other aquatic plants (íbid. p. 158).

The disposal of black water to its final destination (almost always a watercourse) can follow several paths. From its direct discharge, the most serious of all due to the indisputable repercussions at the environmental level and above all on human health, to passing through treatment plants, with different degrees of purification (solids filtration, sediment chamber, sludge activation, trickling filtration, use of chemical substances, microscopic screening, etc.). Obviously, the more complex ones are the most costly, which has discouraged their implementation.

Another form of black water disposal is the so-called septic tanks. These receptacles, buried close to dwellings and connected to them by pipes, cause the solids from those waters to settle at their bottom as sludge or form a scum on the liquid's surface. The effluent is discharged from the tank to a drainage area, gradually distributing into the soil. Inside the tank, the sediments are digested by bacteria and the material is transformed into gas and humus, which must be periodically extracted. In our country, the final disposal of this sludge is not always appropriate, as a large part ends up in sanitary sewer collectors (without any treatment) or is directly discharged into watercourses (Fournier, Luis; op. cit. ps. 161-162).

Groundwater tables (mantos freáticos) can also suffer strong deterioration, since nitrates from septic tanks, for example, can traverse soil and rock layers of certain thickness, in processes that can take years, and reach them, contaminating them. Due to these gradual and persistent characteristics, it is an imperceptible pollution that is difficult to eliminate, not to mention other possible negative consequences, such as having to renounce using those waters for consumption purposes or having to bring water from long distances, increasing the cost. The problem is aggravated if one takes into account that a good part of the urban developments are built without conducting soil permeability studies, with the purpose of determining the minimum capacity per lot and the construction coverage that allow their development without harming the aquifers.

The growth in the number of urban developments also brings with it an increase in solid domestic waste, which can be of very different types: organic, plastics, glass, cans, etc. These materials, far from being correctly disposed of (reuse, recycling, etc.), are piled up, without any treatment, on properties destined for that purpose, and in other cases, dumped on the banks of rivers. This practice, apart from constituting a potential focus of diseases and altering the beauty of the landscape, generates a high degree of contamination, negatively altering potability indices and wildlife itself.

Another problem, no less complex, is that produced by the large quantity of land that is buried under layers of cement as a result of urban developments. This activity causes an almost non-existent possibility of water infiltration to the aquifer layers, which consequently see their volume gradually diminish, until becoming insufficient to cover population demands. This phenomenon causes alteration of underground courses due to the change in the original water current, changing the natural runoff that becomes exclusively at the surface level, concentrating discharges at certain points.

Equal effects are caused when, as a result of the preparation of land for urbanization, a significant number of trees, especially those near springs (nacientes), are felled.

When a sufficient tree mass exists, the rain that falls on the ground does so in a slower and less forceful manner, as the branches and leaves of the trees, which retain a large amount of water, lessen its fall and release it gradually in the form of drops or running down the trunk. This allows the waters not to run off and erode the edaphic layers. The countless loose leaves on the undergrowth also prevent rain from damaging the soil. The water that finally reaches the earth harmlessly penetrates the humus layer (surface layer), which absorbs it like a sponge. The rest of the water, by force of gravity, descends to lower layers of the soil, and it is this that resurfaces through springs (nacientes) or is stored in aquifer layers. This water is clean and cool. Furthermore, trees in cloudy areas return a large amount of condensed water to the soil in the form of drops, even in summer, which later reaches the rivers. The role that forests play in the existence of top-quality water in abundant quantity throughout the year is, therefore, unquestionable. (Vaughan, Christopher. "La importancia de la protección de las cuencas hidrográficas en Costa Rica" in Antología Conservación del Medio, San José, EUNED, 1983, ps. 174-175).

It is also worth pointing out here, as it also pertains to the topic of resource use, the non-existent appropriate disposal of different types of water. Rainwater, black water with high organic matter content, water from washing and personal hygiene, and even absolutely potable water end up in the sewer system. A good quantity of liquid that could be reused without major treatment is therefore wasted by mixing it with highly contaminating water. This is particularly true for urban centers, especially those already consolidated, where the implementation of better wastewater use is practically unfeasible.

Once the implications that urban development complexes have for waters are known, particularly for those that first emerge from springs (nacientes), we can better understand the protection that our legal system has sought to provide to this element irreplaceable for human life.

APPLICABLE LEGAL REGIME

Waters in Costa Rica, especially potable ones, have been the subject of extensive legislation over time. The current Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, itself had its normative antecedent in the last century, Ley No. 11 of May 26, 1884.

As established by the Código de Minería (Ley No. 6797 of October 4, 1982), underground and surface waters are reserved for the State (article 4), which may only be exploited by private parties in accordance with the Law.

For its part, the current Ley de Aguas, in its article 1, classifies as waters of the public domain:

"IV.- Those of rivers or direct or indirect tributaries, streams or springs (manantiales) from the point where the first permanent waters emerge until their mouth in the sea or lakes, lagoons, or estuaries;"

"VIII.- Those of springs (manantiales) that emerge on beaches, maritime zones, watercourses, beds, or banks of national property, and in general, all those that originate on lands of the public domain;"

"IX.- Underground waters whose extraction is not done by means of wells;"

By virtue of these provisions, there is no doubt that springs (manantiales) and underground waters form part of the State's public domain (demanio), and are not susceptible to private acquisition. There is even a norm within the same Ley de Aguas that safeguards these interests even in the registration of new titles:

"Article 72.- The Judges in charge of granting property titles over vacant or untitled lands must make the corresponding reservation regarding the waters, beds or watercourses, and water bodies that are of the public domain, recording it in the land adjudication ruling, and the Registro Público must take note of these national reservations. The omission of this requirement does not confer any right to the denouncer or possessor over those assets."

There is also an intention of special protection for these areas by protecting the zones surrounding them or necessary for their maintenance:

"Article 68.- Protected zones (zonas protectoras) are declared:

 1) The areas bordering springs (manantiales) that originate on hills, within a radius of two hundred meters, and one hundred meters if the springs (manantiales) originate on flat lands.

 (...) 4) the aquifer recharge areas of springs (manantiales) whose waters are used for human consumption." (Ley Forestal, No. 7174 of June 28, 1990)

Aquifer recharge area (área de recarga acuífera) is understood as "those land surfaces in which most of the infiltration that feeds a specific aquifer occurs" (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto No. 19886-MIRENEM of August 27, 1990).

The declaration of protected zone (zona protectora) applies both to privately owned and state-owned lands (article 69 of the Ley Forestal), and therefore, it is prohibited in them to carry out agricultural activities or eliminate vegetation, except in cases where, subject to technical standards, it is authorized by the Dirección General Forestal (article 70 íbid).

Regarding the water itself obtained from these sources, there is an express legislative will that its use for human consumption be preeminent over any other:

"Article 264.- Water constitutes an asset of public utility and its utilization for human consumption shall have priority over any other use." (Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973)

Given its significance, ensuring drinking water for populations has caused the Costa Rican legal system to give preferential treatment to areas contiguous to the supply sources, granting them a public domain regime in several legal bodies:

"Article 7.- So long as the State, by its own will or by indication of the Ministerio de Agricultura or the Instituto de Desarrollo Agrario, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that were under private domain, with legitimate title:

 c) The lands of the islands, those located on the banks of rivers, streams, and, in general, of all sources that are in hydrographic basins or watersheds (cuencas u hoyas hidrográficas) where springs (manantiales) emerge, or where any watercourses from which a population is supplied have their origins or headwaters, or that it is convenient to reserve for the same purpose. On flat or slightly sloping lands, a strip of two hundred meters on either side of said rivers, springs (manantiales) or streams shall be considered inalienable; and in hydrographic basins or watersheds, a strip of land of three hundred meters on either side of the maximum depression, along the entire line, counting from the nearest highest elevation;" (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961)

To determine when land is flat or steep, one can refer to what is established by article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal (flat lands are those whose slope is equal to or less than thirty percent, and steep those with a slope greater than that percentage).

This precept of the Ley de Tierras y Colonización is very old and is already found regulated in the Código Fiscal, according to the reform by Ley No. 11 of October 22, 1926 (article 510, subsection 3) and the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939 (article 7).

A similar regulation is found in the current Ley de Aguas:

"Article 31.- The following are declared as a domain reserve in favor of the Nation:

 a) The lands surrounding the catchment sites or intakes supplying drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius;

 b) The forest zone that protects or must protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those that support hydrographic basins and banks of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters."

The phrase "within a perimeter of not less than" indicated in subsection a) allows this article to be compatible with subsection c) of numeral 7 of the Ley de Tierras y Colonización regarding the distance of the land affected to the public domain.

Along the same lines as the previous norms, article 2 of the Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953), subjects to the public domain the lands necessary for an adequate supply of drinking water, as well as those required to ensure a sufficient flow (aquifer recharge areas):

"Article 2: All those lands that both the Ministerio de Obras Públicas and the Ministerio de Salud Pública consider indispensable for constructing or for locating any part or parts of the drinking water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow of the same, are of the public domain. It corresponds to the Ministerio de Salubridad Pública to hear the requests made for the construction, expansion, and modification of drinking water systems and to recommend to the Ministerio de Obras Públicas the construction, expansion, or modification of those of greatest need, after a study of mortality, parasitism, and other indices."

The authority to determine which are these areas, also including those described in articles 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas, falls upon the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as indicated in article 1, subsection h), of its Ley Constitutiva, No. 2726 of April 14, 1961, which states that it is responsible for "enforcing the Ley General de Agua Potable, for which purpose the Institute shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law", in this case, the Ministerio de Obras Públicas and that of Salud.

This responsibility is shared with the Dirección General Forestal, as seen in the Reglamento of Ley No. 7174, articles 2, 11 point 2, subsection d), and 91:

"Article 11.- The Departamento de Reservas Forestales, Zona Protectoras y Cuencas Hidrográficas shall be integrated by a Sección de Manejo y Vigilancia, a Sección de Conservación y Manejo de Cuencas Hidrográficas, and a Sección de Agrimensura y Tenencia de la Tierra.

The functions of the Departamento de Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Cuencas Hidrográficas, according to its sections, are:

(...)

2.- SECCION DE CONSERVACION Y MANEJO DE CUENCAS HIDROGRAFICAS

 d.- Identify, jointly with the corresponding institutions, the protection areas of springs (nacientes) and aquifer recharge zones, and propose the pertinent corrective actions. This activity shall be carried out whenever personnel exist and are trained in this field."

"Article 91.- For lakes, natural and artificial reservoirs, the minimum protected zone (zona protectora) shall be one hundred meters from their shore. The aquifer recharge protected zones referred to in subsection 4) of article 68 of the Law shall be determined jointly with the corresponding institution and the DGF."

As has been made clear up to this point, the legislator has sought to safeguard access to drinking water for present and future generations, both in quality and quantity. For that same reason, it deemed it indispensable to take other complementary measures aimed at ensuring adequate volumes of water, through the preservation and restoration of forest cover (áreas boscosas) adjacent to the sources, as detailed below:

Article 145.- To prevent the decrease of waters produced by the felling of forests, all authorities of the Republic shall strive, by the means at their disposal, for the strict compliance with the legal provisions concerning the conservation of trees, especially those on riverbanks and those found at water springs (nacimientos de aguas). (Ley de Aguas)

Article 148.- The owners of land crossed by rivers, streams, or those in which there exist springs (manantiales), on whose banks or surroundings the forests that served as shelter have been destroyed, are obligated to plant trees on the margins of those rivers, streams, or springs, at a distance no greater than five meters from the said waters, along the entire path and its course, within the respective property. (Ley de Aguas)

Article 149.- It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located less than sixty meters from springs that arise in the hills or less than fifty meters from those that arise on flat lands. (Ley de Aguas)

Article 156.- The Municipalities shall arrange, without delay, whatever is appropriate to reforest the lands of their property that are in the conditions established by article 1. (Ley de Aguas)

Article 22.- The duty of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is to cover the costs demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewerage services. (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

As will be recalled from what was said earlier, the existence of an abundant mass of trees is extremely beneficial for the sustainment and recovery of aquifers, maintenance of the flow in water currents, as well as for soil compaction.

In consideration also of safeguarding potable water catchment sites, there is an absolute prohibition on municipalities from selling, mortgaging, or in any other way compromising the lands they own or acquire on the riverbanks, streams, or springs. They are also barred from leasing, lending, or exploiting such lands on their own account, if for that purpose forests must be cleared or trees felled (articles 154 and 155 of the Ley de Aguas).

Likewise, it is worth highlighting that, in consideration of preventing any type of harmful effect, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall establish specific zones in which no type of construction or work may be carried out that could threaten the potable water supply systems or their sources:

"Article 16.- The installations, buildings, or works within zones near supply sources, purification plants, or any other part of the system, which in any way harm the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; these zones shall be established by the Ministries of Public Works and Public Health." (Ley General de Agua Potable)

As can be noted, the exercise of this power is discretionary regarding the extent of the areas, and it shall depend on technical reasoning that justifies their amplitude.

Article 32 of the Ley de Aguas enshrines a similar power:

"Article 32.- When in an area larger than the one previously indicated there is a danger of contamination in either surface waters or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination."

By virtue of article 2, subsection f), of Law No. 2726, the preceding competence is transferred to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

These rules are of special relevance in the case of urbanizations. As is known, all developments of this type must have the prior approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

"Article 21.- Every project for the construction, expansion, or modification of potable water supply systems and disposal of sewage and stormwater, public or private, must be previously approved by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which may carry out the inspection it deems convenient to verify that the works are carried out in accordance with the approved plans.

Said prior approval shall be mandatory in all cases of construction of subdivisions (fraccionamientos), urbanizations, or lotifications in any part of the country, and no other state agency shall grant construction permits or approvals without such approval from the Institute. The violation of this mandate shall cause the nullity of any construction permit granted in contravention of this prohibition, with the parcelization or project, as the case may be, being considered legally existent, with the consequences, regarding third parties, provided for in article 35 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968." (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)

This function, also conferred by article 2, subsection e), ibid., allows the Institute to ensure the protection of potable water sources, to establish, based on technical criteria, the viability of the project, or to impose construction limitations in the public interest.

The foregoing, it is presumed, shall be feasible only in those areas that have not been identified as useful for the purpose of potable water supply and declared inalienable, in which, as a matter of principle, urbanization is not possible, as it implies a private property regime incompatible with public domain.

Finally, within the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (published in Supplement No. 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983), there is a specific rule that contemplates the proposed hypothesis for the minimum distance to be kept between a spring (naciente) and an urbanization complex:

| III.3.7.6. In case a permanent water current arises in an area to be urbanized, the water eye shall be protected within a radius of at least 50 meters, a zone in which no work may be built, except those for water utilization. This area may be delivered within the percentage to be ceded to the Municipality for public use, and in this case it must be designated as a park. |

This provision is not applicable, in accordance with the foregoing, to lands declared inalienable (articles 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización; 31 of the Ley de Aguas; and 2 of the Ley General de Agua Potable), to zones in which the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has dictated other limitations (article 16 of the Ley General de Agua Potable and 32 of the Ley de Aguas), and in areas covered by a specific regulatory plan:

| 1.10. This regulation shall be applied throughout the national territory and as long as there is no regulatory plan in the locality that indicates a different standard. (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) |

As it is relevant for the present study, it is necessary to dedicate a few paragraphs to the legal nature of regulatory plans and their impact on the protection of areas of interest, such as springs (manantiales) and aquifers.

REGULATORY PLANS

The regulatory plan is defined as "the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas" (article 1 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968).

Due to its quality as a spatial ordering tool, the regulatory plan becomes an ideal means to plan specific sectors of the territory, no longer through abstract and general rules, but through specific rules adapted to the special characteristics of the area involved and to the needs of the population and the environment.

Likewise, given its intrinsic nature of zonal adjustment, the regulatory plan is a useful vehicle to implement in a more precise manner the integrated management of one or several hydrographic basins (depending on the coverage), which, as we have said, constitutes an optimal mode of territorial planning.

 On the other hand, the effectiveness of the regulatory plan rests on the mandatory compliance that its regulatory character confers upon it:

"Article 28.- It is prohibited to utilize or dedicate lands, buildings, or structures to any use that is incompatible with the implemented zoning (...)" (Ley de Planificación Urbana)

In that same sense, legal doctrine and administrative jurisprudence have pronounced:

"1) In our view, the legality of such rules is clear, since, first, and with respect to the administration, their character, although relatively discretionary, is in any case mandatory; otherwise, one would have to deny legal character to any law granting more or less broad powers to the administration, which seems senseless. 2) Second, and with respect to private individuals, the indicative statement of the plan has the scope of being the legal foundation for the action that these individuals are going to undertake and the benefits they are going to receive, thereby giving rise to legal relations of rights and obligations, in addition to being in an instrumental relationship with the plan's forecasts or objectives, and in a coordination relationship with the other measures of a different nature that it establishes." (Gordillo, Agustín. "Introducción al Derecho de la Planificación. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981. pp. 104-105).

"Whatever the legal instrument (Law, Regulatory Plan, Official Map, etc.) that assigns public use to a specific territorial space, it integrates the block of legality to which the actions of administrative bodies must conform." (Procuraduría General de la República, opinion No. C-070-93 of May 20, 1993).

At a macro level, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo must prepare, review, and keep updated a National Urban Development Plan in which, among others, the following necessary elements must be represented:

(...) f) Public services, to analyze and generally locate projects on transport, communications, electrification, water supply, stormwater and sanitary drainage, educational and welfare facilities, and all others that, due to their function, size, extension, legal situation, or other cause, must be included within said Plan; and

g) Physical and cultural recreation, which fosters the conservation and rational enjoyment of natural resources, forest reserves, wildlife, and scenic places and sites or buildings of historical or archaeological interest." (article 3 of the Ley de Planificación Urbana)

At the time of elaborating a specific regulatory plan, these same criteria must be present if an adequate and sustainable use of the territory is to be ensured.

SUPPLEMENTARY REGULATIONS

In order to have a complete framework regarding existing legislation for the protection of waters, especially potable waters, and the impact of urban projects on them, we will mention below some legal provisions that, to a greater or lesser extent, are applicable to this effect.

Apart from its competence in directing and supervising everything related to the provision of potable water service to the inhabitants of the Republic (article 2, subsection a), of Law No. 2726), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados also has among its functions the promotion of the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water contamination (article 2, subsection c), ibid.).

In these tasks, the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados is subject to the control and supervision of the Ministry of Health (articles 343 and 344 of the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973).

Both public bodies have a sufficiently broad body of rules in the Ley General de Salud to effectively combat water contamination:

"Article 263.- Any action, practice, or operation that deteriorates the natural environment or that, by altering the composition or intrinsic characteristics of its basic elements, especially air, water, and soil, produces a decrease in its quality and aesthetics, renders such goods unusable for some of the uses for which they are intended, or creates risks to human health or to fauna or flora harmless to man, is prohibited."

"Article 273.- It is prohibited to contaminate water supplies, as well as to damage, partially or totally obstruct, the potable water supply systems intended for the population. Water contamination is presumed as a matter of law by the mere fact of adding any foreign thing or element to it, except those that improve water quality in scientifically acceptable proportions and for specific purposes in the prevention of diseases."

"Article 275.- It is prohibited for any natural or legal person to contaminate surface, underground, and territorial marine waters, directly or indirectly, through drainage or the discharge or storage, voluntary or negligent, of liquid, solid, or gaseous waste or residues, radioactive or non-radioactive, sewage (aguas negras), or substances of any nature that, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it hazardous to the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or unusable for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.

Article 277.- It is prohibited for any natural or legal person to carry out actions that may produce the contamination or sanitary deterioration of hydrographic basins that serve water establishments for human consumption and use."

Article 278.- All solid waste coming from ordinary personal, family, or community activities and from agricultural, livestock, industrial, or commercial operations must be separated, collected, accumulated, utilized when appropriate, and subjected to treatment or final disposal, by the responsible persons, in order to avoid or diminish, as much as possible, the contamination of the air, soil, or water."

"Article 285.- Excreta, sewage (aguas negras), wastewater (aguas servidas), and stormwater must be eliminated adequately and sanitarily in order to avoid the contamination of soil and natural water sources for human use and consumption, the formation of vector breeding sites and diseases, and air contamination through conditions that threaten its purity or quality."

Also, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 30, 1992, contains relevant regulations:

"Article 132.- It is prohibited to throw wastewater (aguas servidas), sewage (aguas negras), waste, or any contaminating substance into springs (manantiales), rivers, streams, permanent or non-permanent creeks, lakes, marshes, and natural or artificial reservoirs, estuaries, peat bogs, swamps, fresh, brackish, or salt waters. (...)"

In development of these prohibitions, especially the last one, Decreto No. 24158-MIRENEM-S of February 16, 1995, indicates that "any natural or legal person who discharges into national waters contaminants coming from dwellings, or from their activities of producing consumer goods, services, and commerce, is subject to the application of the provisions of article 132 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre" (article 1). Further on, it obliges that "all residential, commercial, tourist, agro-industrial, and industrial complexes must be provided with treatment systems to prevent solid, liquid, pasty waste, and residual waters of any type, from destroying wildlife or harming human health or well-being" (article 2). In addition, those responsible for said activities "must provide the Department of Environmental Control of the Ministry of Health with a study on the composition of their residual waters and their waste, which allows confirming their degree of contamination, as well as its comparison with the standards established in the Ley General de Salud and in this Regulation," which shall also contemplate the possible minimization of the waste produced (ordinal 3).

Jointly with this study, an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) must also be submitted, according to Decreto No. 23783-MIRENEM of October 28, 1994, which, although it recommends its submission when dealing with urban and residential areas (article 18), mandates it in cases of projects with potential environmental impacts of a negative nature in moderate intensity for which alternative technologies or acceptable solutions from the environmental point of view exist, or projects with potential negative impacts of significant intensity (article 16).

This same obligation to require an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for urban projects already existed in Decreto No. 21930-MIRENEM of December 21, 1992 (article 1, subsection 6), now amended by No. 23783-MIRENEM.

Finally, it is essential to list other institutional competencies that are no less relevant.

Indeed, the Ley de Planificación Urbana assigns to the Urbanism Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo the duty to "examine and endorse, in an unavoidable manner, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision projects for urbanization purposes (fraccionamiento para efectos de urbanización)" (article 19, subsection 2). For this purpose, that body must also ensure that the mentioned developments do not affect potable water supply areas, with the obligation to maintain the pertinent distances and adopt measures so that sewage drainage systems, lot sizes, and building coverage are the minimum necessary to avoid harming water sources.

The Municipalities of the canton where urbanizations are to be built also have serious responsibilities. Article 4 of the Código Municipal, Law No. 4574 of May 4, 1970, is emphatic:

"Article 4.- It is the responsibility of the municipalities to administer local services and interests, in order to promote the integral development of the cantons in harmony with national development.

Within these duties, the municipalities must:

4) Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least: efficient electrification and communication services; good systems for potable water provision and wastewater evacuation, through adequate aqueduct and sewerage systems; modern lighting and ornamentation systems for cities; efficient construction, repair, and cleaning services for streets and other public roads; adequate programs for parks, gardens, and green zones for public use; social interest housing programs; and, in general, concrete and practical plans to make the life of the urban population comfortable. (...)"

"7) Protect natural resources of all kinds, associating energetic municipal action with the national actions provided for in forestry matters, to protect hydrographic sources, forests, and wildlife, through the establishment or promotion of national parks, forest reserves, and animal refuges."

The tasks outlined must be taken into account when the Municipalities must review urbanization projects for their endorsement, for which the Ley de Planificación Urbana provides them sufficient legal support:

"Article 36.- Municipal endorsement of plans relating to subdivisions (fraccionamientos) in areas subject to control shall be denied for any of the following reasons:

c) As long as some impediment weighs on the property intended to be divided, such as that which falls on areas to be renovated or reserved for public uses; and ..."

"Article 38.- A permit shall not be granted to urbanize lands:

a) When the project does not satisfy the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of the plans by the Urbanism Directorate and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados; (...)"

"Article 57.- It is prohibited to carry out construction works against what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit."

"Article 58.- Municipalities shall not permit construction works:

1) When they do not conform, for reasons of use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions;

(...)

5) As long as some limitation imposed by a reservation for public use or a formal declaration of area disqualification, motivated by urban renewal or protection against floods, landslides, and other evident dangers, prohibits it; and

6) In other cases indicated by the regulation, based on applicable laws and for the better protection of community interests.

(...)"

CONCLUSION

The minimum distance to be kept by urbanization projects with respect to springs (manantiales) is fifty meters (article III.3.7.6. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), provided that there is no regulatory plan in the zone that provides otherwise (article 1.10 ibid.), no restriction zones delimited by the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (article 16 of the Ley General de Agua Potable and 32 of the Ley de Aguas), or inalienability of the sector due to a declared affectation to a public purpose, such as the present or future supply of potable water (articles 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización; 31 of the Ley de Aguas; and 2 of the Ley General de Agua Potable). It is worth specifying that in any of the previous cases, the protective zone regime for areas contiguous to springs (manantiales) is maintained, in accordance with article 68, subsection 1, of the Ley Forestal, as is the case for aquifer recharge areas where the waters are used for human consumption (subsection 4, ibid.).

The institutions responsible for ensuring compliance with the transcribed rules, and therefore for the protection and potability of waters, are the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Ministry of Health, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Dirección General Forestal, and the respective Municipalities.

Yours sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

VBC/ DEPUTY ATTORNEY GENERAL

c.c. Dra. Ana Gabriela Ross González
Executive President of the Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados

Dra. Rossana García González
Director General of Health
Ministry of Health

Arq. Rodolfo Sancho Rojas
Acting Director of Urbanism
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Ing. Raúl Solórzano Soto
Director General of Forestry
Ministry of Natural Resources, Energy and Mines
Municipal Council of Alajuela